基于商會組織功能構建“親”“清”政商關系的策略研究

張彩云

《中國共產黨統一戰線工作條例》修訂時新增新時代統一戰線工作主要任務之一：“為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化服務。”[1]構建良性健康的政商關系是國家治理現代化的重要目標之一，“構建親清政商關系”是習近平總書記關于加強和改進統一戰線工作的重要思想的內容，是非公有制經濟領域統一戰線工作的重要目標，納入《中國共產黨統一戰線工作條例》。商會是在我國得到優先發展和發展最充分的社會組織之一[2]，是非公有制經濟領域統戰工作的重要依托。黨和國家對以商會為代表的社會組織工作高度重視，2015年中央統戰工作會議上，習近平總書記提出“統戰工作要向商會組織有效覆蓋，發揮工商聯對商會組織的指導、引導、服務職能，確保商會發展的正確方向。”[3]《中國共產黨統一戰線工作條例》第二十八條明確“培育和發展中國特色商會組織，推動統一戰線工作向商會組織有效覆蓋”。如何充分發揮商會組織的功能特征，推動構建“親”“清”政商關系，是新時代值得深入研究的重要課題。

一、現狀掃描：商會組織及其功能特征的全面梳理

商會的基本內涵與模式、商會發展歷程與現狀以及商會的基本功能與特征，是研究商會組織功能對構建“親”“清”政商關系是否具有重要作用必須首先厘清的基本理論問題。

（一）商會的基本內涵與模式

商會即商人的集會，學術界在論述其基本內涵時成果頗豐。其中，劉華光認為：“狹義的商會，是以地域為界限，由所在地區各不同籍貫、不同行業的工商業者共同組成的經濟類社會組織；而廣義的商會還包括行業協會。”[4]商會是社會結構中不可或缺的組織力量，作為政府與市場外的社會組織，是在行業參與社會治理、行業管理與市場經濟發展等領域具有重要地位作用的第三部門。市場經濟條件下的商會是“依法成立，具有中介性質及某種公共職能，代表某一區域或者是整個國家工商業整體利益的經濟類社團組織。”[5]其他學者則認為，“商會是一種非政府機構，是介于政府與企業之間的民間性社會中介組織”[6]，或者是企業聯合組織[7]。根據中國社會組織公共服務平臺數據，截至2019年1月，依法登記的全國“社會團體”共計36.49萬家，包括含“商會”和“行業協會”的社會組織共3.81萬家（登記“商會”組織20145個）。黨的十八屆三中全會展開了全面深化改革的藍圖，明確要求“激發社會組織活力，重點培育和優先發展行業協會商會類社會組織。”黨的十八屆四中全會對“加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展”提出要求，2015年7月中央印發《行業協會商會與行政脫鉤總體方案》。《中國共產黨統一戰線工作條例》以黨內法規形式規定，“工商聯是黨領導的以民營企業和民營經濟人士為主體的，具有統戰性、經濟性、民間性有機統一基本特征的人民團體和商會組織”，其中將試行版本當中的“非公有制企業和非公有制經濟人士”修訂為“民營企業和民營經濟人士”，使商會組織統戰工作更具有針對性。《中國共產黨統一戰線工作條例》同時明確，“工商聯對所屬商會履行業務主管單位職責，對會員開展思想政治工作、教育培訓，對所屬商會主要負責人進行考察考核。”“工商聯黨組對所屬商會黨建工作履行全面從嚴治黨主體責任。”在統一戰線領域對商會組織的內涵屬性進行了明確。

從全球來看，世界各國商會在模式分類上各有差異，主要是三種類別[8]。一是具有國家推動色彩的法團型，主要是以歐洲大陸法國、德國、意大利、荷蘭的商會為代表。喬治·勒費弗爾認為，法國商會被認為是法團型商會模式的代表，具有濃重國家推動色彩。拿破侖時代傾向通過商會、行會進行管理，法國商會在公共秩序中具有突出作用，德、意、荷等歐洲大陸法系國家商會大多采用這一模式。二是表面多元自治的自由型，主要是以英國、美國、澳大利亞等國家的商會為代表，黃軍甫認為，以英、美、澳、印為代表的自由型模式中，商會并非“疏離”于國家政治體系之外，表面多元自治，實際彼此制衡，與國家政治體系緊密關聯，如美國總商會對國家政治決策產生巨大影響。三是復合型，日、韓、俄、泰等國商會是典型代表，具有半官方屬性，承擔一定的公共職能，同樣植根于特定國家政治生態之中。久保蘭認為，日本的協同組合（中小企業商會）是政府掌握基層信息、推廣公共政策等的重要依托。可以說，世界商會模式各異，與政府部門的關系親疏不同，但是都不能完全脫離國家政府而獨立存在。

（二）商會的發展歷程與階段

商會是以行業秩序“親”“清”建構者的姿態展現在世人面前[9]。商會發展的各個階段都與政治體系息息相關，現代意義的商會脫胎于封建行會組織。世界首個現代商會誕生于1599年的法國馬賽，法國商會與法國大革命后的法團主義政治思想深刻關聯。18世界末到19世紀初，法國商會形成覆蓋全國的完整體系，頒布了《工商會法》。美國商會產生也與政治體系深刻關聯，1912年，美國商會總部設立在政治中心華盛頓，商會活動對國家政治具有重要作用與影響。我國古代就有“商幫”“行會”，明代以前商人的活動大多是分散的，明代中后期的“商幫”作為行業組織的雛形出現，真正意義上的商會產生于近現代晚清變法期間。1902年上海商業會議公所成立，這是中國最早的商會組織。清朝于1903年設立商部，成立全國各級商會和全國商會聯合會，1904年頒布《商會簡明章程》。中國早期商會一開始就包含了官方和民間雙重因素。民國時期同業公會、商會發展勢頭好，1929年頒布了《商會法》和《工商同業公會法》。研究者認為，由于政治控制的強化，商會組織已經無力影響社會秩序[10]。新中國誕生前夕，中國共產黨就著手改造舊商會。新中國成立后，各地相繼成立工商聯合會，商會被收編改制為具有統戰性質的組織。從商會與政府關系來看，新中國成立初期，政府采取集中與單一式治理，商會組織在集中管控中艱難發展，商會作為非公有制經濟領域組織受抑制，作為社會組織受到嚴格的管控，計劃經濟體制下商會的生存空間不斷收縮。20世紀70年代末開始，市場經濟體制改革下的多元社會力量壯大，商會在私營企業快速發展和相對寬松的政府管制下蓬勃發展。社會主義市場經濟體制改革后國家在政策層面提倡發揮商會組織的作用，承接更多的政府職能。政府對發展迅速的市場放松控制并鼓勵社團發展，但未完全轉變對商會的管控思維，商會按條例規定登記方可開展活動，業務活動受有關業務主管部門的指導。黨的十八屆三中全會后推動全面深化改革，商會自主性意識不斷覺醒與政府對社會主體合作的需求增強的背景下，政策給予商會更多的自主性，“雙重管理體制”開始解體，商會逐步開展與行政機關脫鉤并強化行業自律，厘清與政府的職能邊界。因此，新中國成立以來，商會與政府關系的發展演變大致經歷了4個階段，包括限制管控關系階段，規范管理關系階段，指導監督關系階段，互惠合作關系階段[11]（詳見表1）。

（三）商會基本特征與功能

2018年中央《關于促進工商聯所屬商會改革和發展的實施意見》提出，商會改革和發展的目標任務是“通過深化改革，完善商會職能作用，規范商會自身建設，改進商會管理服務，努力把商會建設成以統戰性、經濟性、民間性有機統一為基本特征，以促進‘兩個健康’為主題，以團結、服務、引導、教育為方針，有效承擔政治引導、經濟服務、訴求反映、權益維護、誠信自律、協同參與社會治理任務的中國特色商會組織。”《中國共產黨統一戰線工作條例》明確了工商聯的“統戰性、經濟性和民間性”。新時代商會堅持黨的領導，牢牢把握統戰性，充分發揮經濟性，切實體現民間性，培育和彰顯商會的獨特優勢。

一是商會的經濟性。商會的傳統職能之一就是促進經濟活力。“一個健全的市場體系及市場運作機制，離不開行業協會商會。……作為經濟組織的再組織，行業協會商會屬于‘私序’范疇，它為行業內的市場主體提供互益性公共服務；作為一種組織化的‘私序’，行業協會商會在發揮行業管理職能時，又是對‘公序’的重要補充。”[12]改革開放以前的商會更多是充當政府行業管理的助手，偏重準公共職能。黨的十八屆三中全會明確提出加快實施政社分開，限期實現商會與行政機關真正脫鉤，這就是要充分發揮市場在資源配置當中的決定性作用，推動形成統一開放、競爭有序的市場體系。全面深化改革時代，基于深化市場經濟體制改革精神，商會應回歸“服務會員”本質屬性。一方面，商會在重構與政府的關系，作為獨立主體與政府協作，政府創新行業公共品供給和生產模式，通過政府購買服務的方式，讓商會參與行業公共品供給。現代商會從傳統的中介、協調、信息、培訓服務向多維關系調整的組織體制、創新升級的資源優化配置、戰略空間的利益交互促進等方面進行自我革新和提升。另一方面，現代商會與企業的關系超越了“利益代表-服務供給”，而是為企業發展形成更為多樣化的戰略格局。優化資源配置是商會的生存法則，商會通過多渠道整合資源要素，爭取公共政策資源等撬動更多優質資源，并進行再優化配置，進一步強化商會的經濟職能。

表1：商會組織政策變化與自身發展概況

二是商會的民間性。商會的民間性是指商會植根于社會和民間，與其他社會治理主體合作互動的基礎扎實并不斷深化。商會組織的發展壯大能夠覆蓋行業、企業、企業家等，商會作為政府與企業之間的非政府組織，以“非官方”的民間性身份參與社會治理，促進社會運行效率提升。改革開放以來，政府向市場、社會的放權促成了我國社會組織的蓬勃發展，使得“政府行政組織之外開始民間審核的組織化過程，經濟、社會、文化領域的非營利團體和非行政化的營利性經濟組織日益成為國家不能忽視的社會主體。”[13]商會不單是政府與市場之間的橋梁，涵蓋了企業、社區、社會組織等多樣化社會主體，在整合社會資源和社會力量方面具有顯著優勢，商會的社會價值和社會角色不再停留于社會服務與公益事業，而是關注社會風險防范，促進社會信任、社會公平和社會融合。如民間商會一般都有弘揚傳統文化與進行傳統道德教育的功能與作用，這與西方商會重在發揮經濟功能的特點有異。[14]

三是商會的統戰性。從不同類型的商會發展來看，法團型商會具有濃重的國家推動色彩，這是毋庸置疑的。自由型商會表面多元自治，實際上彼此制衡，與國家政治體系緊密關聯[15]。復合型商會兼具二者的特點，具有半官方屬性，同樣植根于特定的國家政治生態之中。所以，世界范圍內的現代商會是與政治體系緊密關聯的，中國商會應該在公共秩序的互動中尋求健康發展[16]。中國商會將統戰性作為基本特色之一，不能“片面強調商會是企業代言人、片面強調商會的‘民間組織’或‘非政府組織’屬性、片面強調商會的經濟服務功能，甚至倡導‘去政治化’或‘強商業化’”[17]。如果僅僅偏重商會在企業經濟效益和市場自由秩序等中的直接作用，而忽視商會在公共秩序與國家治理中的重要價值，無益于商會的健康發展。這并不等于認同政府對商會進行過多行政干預，而是在公共治理體系中給予商會促進公平正義和凸顯責任擔當的合理定位。“合理的角色定位，是行業協會商會在國家經濟建設與社會治理中發揮有效作用的先決條件。……‘政企橋梁’的角色定位是中國行業協商商會在興起與發展的過程中，主動適應外部環境的結果。其中，政會關系、政商關系以及主體間的互動策略是影響行業協商商會角色定位的最主要因素。”[18]“一直以來，工商聯所屬的商會系統吸納了許多自下而上成立的民間商會、異地商會與行業協會；工商聯作為政協界別，也為行業協會商會的政策倡導提供了制度化的參與渠道。”[19]

二、理論歸因：商會組織與構建“親”“清”政商關系邏輯辨析

“政商關系是一種多層次復合型的關系結構，它是由國家與社會、政治與市場、政府與企業、政黨與企業、官員與企業家個人等多個不同層面的交往、聯系以及制度與非制度性互動所共同組成的多層次交叉型復合關系結構。”[20]研究發揮商會組織的功能對于構建“親”“清”政商關系是否具有重要作用，需要從宏觀、中觀、微觀三個層面分析政商關系在政治經濟學、社會學、管理學上的理論表征，對商會組織如何作用于政商關系進行理論分析，從中探討商會組織與政商關系的內在邏輯和互動機制，為構建“親”“清”政商關系目標下商會組織的發展路徑與策略選擇提供理論依據。

（一）政商關系在宏觀層面的表征與商會組織工具作用發揮

從宏觀層面的分析來看，政商關系在宏觀層面上表征為政治與經濟的關系，討論商會組織的作用發揮應從政治經濟學角度出發，深入探討商會組織在體制改革下的生存發展脈絡對政商關系的影響，找尋發揮商會組織作用構建“親”“清”政商關系的契合點。政商關系本質上體現的是政治與經濟關系的變遷，政治經濟體制變化帶來的驅動力和束縛力是同步的，新中國成立之初的計劃經濟體制下商會作為政治經濟建設的工具和維持社會穩定的手段，既對新生政權具有促進穩定作用，也帶來過度行政化甚至官商勾結等問題，阻礙經濟發展；改革開放后政治體制改革為商會發展提供更大生存發展空間，商會在提升自身能力以及去政治化過程中走向成熟，服務非公有制經濟發展。數據顯示，商會組織爭取合法性、自主性的過程是“強政府-弱社會”到多元主義范式的發展[21]（見下頁表2）。那么，新時代的商會組織在深化體制改革當中具備影響政商關系的基本功能，具有促進非公有制經濟健康發展的重要作用。

（二）政商關系在中觀層面的表征與商會組織理論政策演化

從中觀層面的分析來看，政商關系在中觀層面表征為政府與市場主體、社會組織的關系即政府與商會組織等的直接關系，應從政治社會學角度探討商會組織的理論、政策發展進路與政商關系的演化，找尋發揮商會組織作用構建“親”“清”政商關系的關鍵點。政府與商會組織的直接關系就表現在中觀層面。與西方商會的成長歷程相反的是，我國的政府職能轉變與機構改革是商會成長的前提，政府主導的商會和民間商會都是嵌入在特定的國家和社會關系中的，商會的發展既是為了解決國家社會治理難題的需求，同時作為市場主體促進了國家政策與經濟實際的匹配，政府與商會之間的關系表現出一種中國類型和中國敘事[22]。商會組織的政策變化與政商關系發展演化軌跡表明，政府對商會的管控程度與方式從過于嚴格和單一，逐步走向寬松和多樣，政商關系從最初較為緊張的限制-管控，走向互惠-合作。資源依賴理論強調，因組織目標而產生的資源依賴根據程度不同形成組織間關系的不同等，如我國在制度環境下組織層級高低與組織間關系依賴獨立程度是密切相關的，政府對社會自治力量總體而言是一種管控思維，長期的雙重管理體制使行政權力滲透到商會組織各個方面。但政府對于非政府組織的具體管理手段多元，會根據他們在“經濟和社會服務”“對社會穩定潛在威脅”方面采用不同管理方式。商會屬于服務程度高而潛在威脅低的類型，政府采取的是寬松的管理方式。更多的是借助商會組織了解企業狀況。如在招商引資中通過異地商會了解外地企業家情況，實現“以商招商”。商會與政府合作過程中相互受益，不斷增進了解和信任。這種政府滲透商會現象曾被形象地稱為退“公”進“私”[23]。所以，商會與政府的直接關系就在于政府對商會采取的管控措施，施行的政策制度，這對于政商關系的構建產生了直接影響。

表2：商會組織與政商關系研究的理論進路

（三）政商關系在微觀層面的表征與商會組織實踐功能變遷

從微觀層面的分析來看，政商關系在微觀層面表征為政府官員與企業家的關系[24]，應從管理學、政治社會學等角度探討商會組織通過基層組織、制度規范、社會服務、行業自律等實踐發展良性政商關系，找尋發揮商會組織作用構建“親”“清”政商關系的落腳點。隨著非公有制經濟的發展，政府從管制和控制思想為中心的管理理念轉變為現代治理理念，通過購買服務將可讓渡的職能轉移給商會等社會組織，給予更多自治權。商會組織以“黨建+”“生態+”“金融+”等服務模式在會員中開展思想引導、行業規范、法律援助、社會協同，發揮民營企業和民營企業家自身優勢作用，優化政商關系運作模式。如浙江省商會的調研分析來看，企業在解決政商分歧時大部分會選擇通過工商聯或行業組織代表協商解決[25]，可見商會在規范政府官員與企業家溝通聯系、促進良性健康政商關系構建中的重要作用。新時代，商會對民營企業和民營經濟人士的聯系、指導和服務等實踐功能，對于構建良性政商關系，促進非公有制經濟人士健康成長具有重要作用。

三、策略選擇：充分發揮商會功能作用構建“親”“清”政商關系

黨的十九屆五中全會提出“十四五規劃”建議并明確要求深化行業協會商會等改革。習近平總書記創造性地提出構建“親”“清”政商關系的重要論述。發揮好商會組織作用構建“親”“清”政商關系，“親”和“清”是切入點和契合點。新時代商會組織的改革發展應直面歷史脈絡與時代課題，在構建“親”“清”政商關系目標要求下采取必要的組織、管理、文化、制度策略作為實踐路徑，強化商會組織在認識、監管、機制、功能改革上的具體策略，培育和發展中國特色商會組織。

（一）“脫鉤與覆蓋”的組織策略

“清”之維度下商會組織進行“去行政化”改革，全面厘清與政府邊界，更加自主、自律、自在；“親”之維度下統戰工作有效覆蓋商會組織，通過黨建引領、統戰引導提升企業家對政府的親切感，培育中國特色商會組織。新時代商會改革的核心是與行政機關“脫鉤”“去行政化”，厘清商會組織與政府間邊界，構建現代社會組織管理體制，使政商關系變更“清”；但是作為國家治理體系和治理能力現代化中參與社會治理的社會組織，作為服務非公有制經濟和非公有制經濟人士“兩個健康”的重要平臺，商會“脫鉤”之后統戰工作的有效覆蓋是政商關系變更“親”的組織策略。“脫鉤”是因為商會組織傳統發展環境以及雙重管理束縛下自主權和自治能力缺乏，形成了依賴行政機關的生存發展邏輯，不利于構建良性健康政商關系。習近平總書記在中央統戰工作會議上要求“發揮工商聯對商會組織的指導、引導、服務職能，確保商會發展的正確方向”，《關于促進工商聯所屬商會改革和發展的實施意見》規定，工商聯要準確把握新形勢下商會的中國特色、時代特征、組織特性，積極培育和發展中國特色商會組織。特別是《中國共產黨統一戰線工作條例》修訂后明確“推動統一戰線工作向商會組織有效覆蓋”“工商聯黨組對所屬商會黨建工作履行全面從嚴治黨主體責任”。加強商會和民營企業黨建工作并進一步強化工商聯的職責，是政商關系健康發展的政治保證。

（二）“賦權與對話”的管理策略

政府賦權商會組織促進其成長成熟，增進商會專業績效的同時避免政府干預市場的直接行為，為“清”的政商關系鋪墊基礎；商會在“社會對話”中為民營企業及企業家發聲則是“親”的政商關系目標所向。黨的十八屆三中全會指出“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”。黨的十九屆四中全會從國家治理現代化出發提出“發揮行業協會商會自律功能”，政府的社會組織管理策略正轉向柔性控制以及更為實用的賦權。賦權是政府推動商會組織改革發展并與政府合作，在政治系統完善、開放、清明的條件下，自主推動經濟主體進行健康政治參與，減少對私人關系的依賴，為“清”的政商關系鋪墊基礎。賦權策略既能避免政治直接干預市場，也是服務型政府利用政策促進社會組織專業發展和績效管理的方法。對話即建立社會對話機制，這是歐洲社會治理模式的一個顯著特點，因為社會治理是政商關系轉變的契機和實現未來可持續健康發展的依托，作為聯系政府與市場的中間力量，培育社會組織、加強社會對話是變政商困境為發展機遇的調和劑。

（三）“傳承與揚棄”的文化策略

依托商會組織對傳統文化遺產“批判性開發”，既深挖“親”“清”政商文化根基與倫理內核，又去除政商關系異化中的深層文化思想障礙。“親”“清”政商關系思想“是對社會主義義利觀‘義以為上’價值取向的繼承與發展……蘊涵著‘義以為上、義利統一’的思想基因。”[26]構建“親”“清”政商關系的深層障礙是文化理念的消極影響造成政商關系異化，可以依靠商會組織傳承“親”“清”理念的文化根基和倫理內核，在引導和培育企業文化中，揚棄官本位思想催化下的權力尋租理念以及政商非正當關系中“禮尚往來”的人情關系文化及處事準則。美國經濟與歷史學家諾斯指出，人們大部分行為選擇取決于非正式制度約束，而中國傳統文化下的關系文化正是這樣一種非正式制度。構建“親”與“清”的政商文化理念需要對文化遺產“取其精華去其糟粕”，通過商會組織強化行業自律，加強思想政治引導，以社會主義核心價值觀為引領，培養民營企業家守法誠信精神，樹立中國企業良好形象，推動形成“親”“清”政商關系。

（四）“加法與減法”的制度策略

與市場和企業相關的權力下放與權力監督的“加減法”落實到商會組織上，表現為承接政府職能轉變和購買服務，以商會立法和制度規范行業行為，為“既親又清”的官商交流提供法治化、制度化渠道。“既親又清”的政商關系本質在于制度化、法治化的良性互動，政府官員通過制度和法治保障下的正規化渠道平臺為民營企業提供公共服務與政策扶持，民營企業借助合法化途徑與政府及官員溝通，黨員領導干部在廉政從政中“親”商，民營企業家在守法誠信中“親”政。制度規則能明確何時該“親”，又何時該“清”，這不僅包括法律明文規定，還包括公私部門原則性、道德上的規定，其中聯系政府部門與企業的商會組織所制定的行業規范，所秉承的行業道德就是重要橋梁。用制度做“減法”是下放更多的權力給市場、給企業，減少政府越位，做“加法”是加強對政府、官員以及企業的監督，讓權力在陽光下運作，同時加大對商會發展、作用發揮的支持力度。“加減法”落實到商會組織上是承接政府職能轉變和政府購買服務，以商會立法制度建立以商人自治為核心的治理體系，為官與商的溝通聯系提供法治化、正規化渠道平臺。黨的十九大報告明確要求構建“親”“清”政商關系，“推動構建親清政商關系”寫入《中國共產黨統一戰線工作條例》，是我國政商關系的結構性轉型以及進入制度化建設階段的標志。此外，黨中央、國務院《關于營造企業家健康成長環境、弘揚優秀企業家精神、更好發揮企業家作用的意見》《優化營商環境條例》《關于加強新時代民營經濟統戰工作的意見》等一系列政策制度繼續以“加油”與“減負”為目標服務商會與民營企業發展，服務“親”“清”政商關系構建，服務社會主義現代化建設。