拜登政府會承諾不首先使用核武器嗎

湯志成

在2021年6月舉行的日內瓦美俄首腦峰會上，拜登和俄羅斯總統普京就戰略穩定問題達成初步共識并發表聯合聲明。

今年6月23日，美國國防部主管政策的副部長科林·卡爾在2021年卡內基國際核政策大會演講時表示，新的核態勢評估將于2022年初國防戰略報告完成之后出臺。根據美國《2008財年國防授權法案》要求，國防部應在與能源部、國務院協商的基礎上，對美國未來5～10年的核態勢進行綜合性評估。換言之，新任總統必須對美國核力量進行全面審視，并出臺新的核態勢評估。

作為指導美國核力量結構和核政策需求的綱領性文件，新的核態勢評估必將對世人普遍關注的美國會否宣稱“不首先使用”核政策給予明確回答。

拜登有意推行“不首先使用”核政策

歷史地看，拜登一直傾向于美國應承諾“不首先使用”核武器政策。在2017年1月奧巴馬總統卸任前幾天，時任副總統的拜登發表講話稱：“很難想象美國首先使用核武器是必要的或有意義的情景。”在2020年總統競選期間，作為候選人的拜登不止一次地表態支持美國采用“不首先使用”核政策。當選總統后，拜登表示，美國沒有任何理由發動核戰爭，采取“不首先使用”核政策將減少美國遭核襲的風險，使美國更安全。在2021年6月舉行的日內瓦美俄首腦峰會上，拜登和俄羅斯總統普京就戰略穩定問題達成初步共識并發表聯合聲明，亦凸顯拜登對戰略穩定的重視。而“戰略穩定的基礎是核武器僅用于威懾核武器的使用”“戰略穩定性的核心是確保相互脆弱性，即核報復足以達到‘不可接受損失的標準，消除雙方先發制人打擊的動機。”戰略穩定是以不首先使用核武器為前提的。

拜登所在的民主黨也致力于推動美國采用“不首先使用”核政策。民主黨在其2020年政策綱領中宣稱：“美國核武庫的唯一目的應該是威懾，并在必要時對核攻擊進行報復。”

美國一些國會議員亦積極推動美國采用“不首先使用”核政策。在2016年6～7月間，媒體透露奧巴馬有意承諾“不首先使用”核武器后，10月13日，22名眾議員致信奧巴馬，表態支持“不首先使用”核政策。盡管由于國會對此議題存在較大分歧，最終未能如愿，但部分議員仍非常執著，一而再再而三地提出相關議案。2019年1月30日，眾議院軍事委員會主席亞當·史密斯和參議員伊麗莎白·沃倫推出《不首先使用核武器法案》，試圖以立法形式規定美國在沖突中不首先使用核武器。2021年4月15日，沃倫和史密斯再度提交議案，宣稱：“美國應采用不首先使用核武器政策。”

利益攸關方堅決反對

美國一直維持著“首先使用”核政策，且十分推崇“刻意模糊”理念，即讓對手不知道美國會否使用核武器，會在什么時候、什么情況下使用核武器，以保持危機時核選項的靈活性和多樣性。反對采用“不首先使用”核政策的人士認為，承諾“不首先使用”核武器將增強對手利用地利條件和常規優勢在美國作出反應之前擊敗美國盟國的信心;“不首先使用”承諾不僅會破壞威懾，增加常規戰爭升級以及使用核武器的風險，而且會動搖盟國、伙伴對美國延伸威懾可信性的信心，從而激發這些國家發展自身核武器的沖動。后者顯然不符合美國核不擴散目標。

美國推行“不首先使用”核政策的阻力之大，從2016年奧巴馬推行該政策遇挫即可見一斑。2016年9月22日，30名參議員聯名上書奧巴馬，呼吁其不要改變現行核政策。當時，就連極少公開談論國家政策的在任政府高官、現役軍隊將領也持反對立場。空軍部長黛博拉·李·詹姆斯表示，承諾“不首先使用”核政策將是一個重大錯誤;戰略司令部司令、海軍上將塞西爾·漢尼稱，在不確定的安全環境中，核政策的這種轉變可能破壞威懾和穩定;國務卿約翰·克里、國防部長阿什頓·卡特則擔憂“不首先使用”核政策可能會破壞盟友的安全及其對美國的信心。另據知情人士透露，英國、法國、日本和韓國也對美國擬推“不首先使用”核政策持保留態度，德國亦憂心忡忡。在沃倫和史密斯于今年4月提交“不首先使用”核政策議案后，參議員黛比·費舍爾即表示，該提案“背離了（威懾）的本質，是令人不安的世界觀”。

博弈的天平是否會發生逆向傾斜

美國是否會在新的核態勢評估中明確“不首先使用”核政策，將取決于各方博弈的結果。

客觀而論，美國常規軍力獨步天下，幾乎不存在非核武器不能應對之非核攻擊，并且延伸威懾也“根本不必擴展到核”，完全具備承諾“不首先使用”核武器的條件。但也應該看到，“不首先使用”核政策實際上涉及一系列要素的聯動，如解除核導彈“預警即發射”狀態、降低核部隊戒備程度等，涉及核力量的結構、規模、未來發展等，必然牽扯到方方面面的重大利益，會遭遇既得利益集團的抵制。譬如，當2016年奧巴馬擬推“不首先使用”核政策時，負責陸基洲際彈道導彈部隊訓練管理的空軍部長、負責核力量作戰指揮的戰略司令部司令、負責核武器投射平臺發展使用的國防部長、負責核彈頭（核炸彈）設計研制的能源部長等均公開表達不同意見。進一步地，在美俄戰略穩定談判中俄羅斯念茲在茲的美導彈防御系統問題，也牽扯許多利益攸關方。而從更大的范圍考察，其所要面對的是由軍事部門、軍工企業、國會議員和國防科研機構組成的軍工復合體——一個在美國具有強大政治影響力的龐大利益集團。在當前美國把中俄當做競爭對手的背景下，軍工復合體更會借口“唯一構成挑戰的潛在對手”中國、“在世界舞臺上發揮破壞性作用”的俄羅斯和其他國家所造成的“威脅環境的惡化”，強調“首先使用”核武器的合理性。

雖然拜登一直以來支持“不首先使用”核政策，他也可以繞過國會以總統行政命令的方式強推“不首先使用”核政策，但有研究美國問題的專家認為：“一般來說，美國在制定政策時，不存在任何占優勢地位的組織或個人，即使是總統介入，他也不過是參與者之一。”故而，拜登不可能不顧及軍工復合體及其他利益攸關方的態度。美國非政府機構“憂思科學家聯盟”去年11月曾經發文稱，作為溫和派，拜登總統“天生不是一個傾向于推動美國核政策發生重大改變的人，即使該政策會使美國更安全”。拜登履職以來，亦未在審查或改變美國核政策方面采取任何行動。換一個角度分析，在過去四次核態勢評估報告準備過程中，對于某些明顯的政策變動，總會有媒體、專家或政府“匿名人士”有意無意地透出一些口風，進行試探。然而，迄今為止，各方尚未捕捉到針對美國將改變“首先使用”核政策的任何跡象。