歷史文化街區更新模式研究＊

劉長飛，安 靜，金秀峰

（1.廣東石油化工學院，廣東 茂名 525000；2.韓國啟明大學，韓國 大邱 42623）

0 引言

2015年4月3日，住房和城鄉建設部、國家文物局公布第一批中國歷史文化街區，各省也公布了省級歷史文化街區，并且制定了相應的政策，歷史文化街區的更新改造隨之興起。但由于各個省份的經濟實力差別很大，歷史文化街區更新的方法多種多樣，效果也參差不齊。

歷史文化街區承載著城市的歷史，有很強的文化價值。歷史文化街區普遍位于城市的核心地段，更新措施得當的話可以激發地區更大的活力。學界對歷史街區的保護研究大多是從建筑價值、文化價值的保存上著手，也想通過設計來解決社會問題，而對更新背后的經濟、社會甚至制度的綜合性研究不足，相關的成果也不多，因此，本文立足于更新背后的價值，剖析可持續更新面臨的困難，總結應采取的策略。

1 歷史文化街區的相關概念

1.1 歷史文化街區的定義

《歷史文化名城名鎮名村保護條例》附則中專門對歷史文化街區進行了解釋：“歷史文化街區，是指經省、自治區、直轄市人民政府核定公布的保存文物特別豐富、歷史建筑集中成片、能夠較完整和真實地體現傳統格局和歷史風貌，并具有一定規模的區域”。

1.2 歷史文化街區的內容

歷史文化街區包含了物質和非物質文化兩類內容，屬于非物質文化遺產組成部分的實物和場所：凡屬文物的，適用《文物保護法》的有關規定；凡屬非物質文化遺產因素的，適用《非物質文化遺產法》的有關規定。那么，在建筑控制地帶和建筑風貌保護區內，大量不屬于文物但是又在歷史文化街區內的建筑和在這里生活的人就會遇到保護和更新的矛盾。

1.3 城市更新的定義

《城鄉規劃學名詞》對城市更新的解釋是：基于城市產業轉型、功能提升、設施優化等原因，對城市建成區進行整治、改造與再開發的規劃建設活動和制度；《地理學名詞》中的解釋是：通過清除和改造房屋、基礎設施和公共設施對衰退的鄰里進行改造。

2 歷史文化街區的更新模式

2.1 整體開發成旅游景區的模式

這種模式的特點是成立旅游開發公司，把街區的建筑置換，異地安置居民，將原有的歷史文化景點進行擴張，打造成主題景區，吸引游客前來參觀游玩，同時建設商業建筑，出租給經營者獲利。西安的大雁塔景區就是大慈恩寺，周邊原本是城中村，在拆除城中村以后，擴大寺廟的建筑面積，圍繞大慈恩寺改造南北2個大型公共廣場（見圖1），建成大雁塔文化休閑旅游景區，改善周圍的居住環境，吸引旅游人群，獲得商業收益。

圖1 大雁塔南廣場的游人

2.2 保護規劃控制下的地產開發模式

在歷史文化街區，除了個別的文物建筑以外，其他的建筑都是沒有文物價值的住宅。一般采用拆除的方式來拆遷安置居民，將土地收回再進行拍賣，由房地產開發公司進行開發、銷售。政府通過制訂保護規劃和開發規劃的方式來控制開發強度。保護規劃對項目的建筑設計和功能提出要求，這也帶來很多的問題，比如限高要求造成開發強度不足，所以政府往往要捆綁其他地塊的開發來平衡利益，否則開發商就會加大開發強度，大拆大建，追求利益最大化，對區域的產業和就業以及歷史風貌產生破壞。住房和城鄉建設部、國家文物局于2019年3月發布《關于部分保護不力國家歷史文化名城的通報》，批評了聊城市、大同市、洛陽市、韓城市、哈爾濱市5個保護不力的國家歷史文化名城，并限期整改（見圖2）。

圖2 大同拆舊建新

2.3 進行功能置換的針灸模式

這種模式的特點是對于有一定價值的歷史建筑進行置換，把分散的產權收回到統一的產權單位，進行整體改造置換功能，尤其適合于一些產權被拆散且分配給幾十戶人家居住的優秀歷史民居。政府把這些居民置換到其他地方去居住，把這些建筑委托給機構進行修復，在修復的同時進行招商合作，找到有意向的商家，并按照商家的經營要求進行現代化改造，符合經營性場所的消防要求后，再安裝餐飲設施空調等，使建筑物從大雜院轉換功能成為酒店、餐飲等經營性場所。業主收取租金，并且提供就業機會給附近的居民。

3 現存更新模式的共性與難點分析

3.1 建筑產權的確定問題

歷史文化街區大量民居的建筑質量很差，違章加建很多，建筑密度非常大，建筑邊界不清晰，非常難確權，如果把居民安置問題解決了，那么歷史街區的更新就完成了一大半。而一旦聽說要改造，居民為了獲取更高的安置補償費用，會更瘋狂地加建，加大改造難度。如今，隨著衛星遙感技術的發展，通過入戶調查加衛星遙感，能夠通過確權辦證的方法得到明確的原有建筑面積，并且根據人口數據，建立拆遷補償的計算辦法，可以確定比較公允的補償價格。

3.2 拆遷安置的問題

拆遷安置辦法通常有2種：一種是貨幣化安置，政府給居民貨幣補償，至于居民拿到錢以后在哪里居住不用管；另一種是實物補償，就是讓居民搬離原有的家，異地安置居住，并按照一定的比例分配建成后的住宅，由這個地塊的開發者進行建設，住宅建設完成后居民遷回入住新家。不管是哪種方式，都需要提前支付大量的安置成本，如果遇到釘子戶，開發受阻，安置問題幾年得不到解決，可能一個項目就會被拖垮，故開發商都要求政府支付拆遷安置的成本以轉嫁風險。在一些經濟發達地區，更新地段分成安置區和融資區，安置區的建設在融資區之后，用融資區的收益來拉動安置區的建設，形成了經濟上的可持續模式。

3.3 建筑的功能置換和公共服務配套不足的問題

城市中的歷史文化街區面積都不會特別大，幾百畝或者一兩千畝地的居多，原來的用地屬性一般為住宅，也有部分是歷史遺留的工業用地。更新后，大部分用地會改造成為新建住宅或者商業。在生活服務方面只會配備一些基本的托幼設施，醫療服務和就業辦公等公共服務需要依靠周圍片區的原有配套來解決。而歷史街區所處的地段一般都沒有足夠的社會公共服務資源，雖然整體開發的強度不會太大，但新的居民搬進去以后，擠占有限的公共服務資源，造成生活服務水平的下降。

3.4 保護規劃和更新之間的矛盾

歷史文化街區的更新需要整體策劃，根據策劃進行項目打造，并找到合適的開發伙伴，通過經濟上的可行性分析，最后簽訂合作協議并實施。但是，開發前需要以法規的方式進行保護規劃和建設規劃的設計和審批。保護規劃的制定單位往往不具備經濟開發的視角，存在著一種泛化的保護思路，制定出的保護規劃限制得過死，造成更新措施沒有可實施性，根本無法收回保護的投入成本，因而招不到商。在和開發商招商合作時，又由于開發商為主導的開發思路是利益最大化，且傾向短期利益最大化，急于將住宅或者商業建筑銷售出去，開發商過早變現退出，從而造成開發強度過大，而后期的經營困難等問題卻甩給了政府。

4 更新模式的探討

在現有開發模式下，最大的問題是土地的開發、建設、經營以及使用者不是統一的，各方均追求自身利益最大化，把公共利益和社會效益放到了一邊，都在追求短期利益，而歷史街區的文化在一次次的交易過程中消失殆盡。

4.1 建立統籌考慮的機制

基于以上分析可以發現，歷史文化街區更新的核心在于把保護規劃和開發規劃統籌考慮，設計一種“投入—改造—置換—收回”的機制，在經濟利益上產生良性循環的經營模式，體現在規劃目標的協調性上，在保護規劃的制定過程中引入經濟核算的第三方單位，組成聯合工作小組，對經濟的可持續性和商業的運營模式方面進行矯正。

4.2 從城市的視角思考更新策略

多數的歷史文化街區更新策略將歷史文化街區與周圍的城市建成區割裂，街區的景點化造成孤立的生活環境，生活在其中的人群要么變成了表演的演員，要么深受游客帶來的喧囂和交通問題的困擾，最后搬離這個區域，造成街區的空心化。街區由于生活體量過小無法形成生活循環，產業都是服務業，無法容納更多的就業，街區走向衰落。因此需要從城市的視角思考更新的問題，對居住、就業、交通、配套等方面統籌考慮，解決產業匹配的問題。

4.3 積極引導多元主體參與，拓寬籌資渠道

歷史文化街區更新是一項復雜的系統工程，單純依靠政府主導難以持續，需要充分發揮政府的引導作用，積極引導企業、居民參與歷史文化街區的更新改造。政府部門轉變角色從主導到政策引導，在政策、融資等方面發揮作用即可，給社會參與更大的自由度。充分發揮社會團體的作用，吸引企業參與。發揮土地的金融屬性，拓寬資金籌措途徑，以閑置資源換服務、閑置資產換運營等方式引入企業，探索以物業收費、運營權抵押等方式獲得資金。