城市生活垃圾焚燒發電BOT項目風險管理研究

馬千雅 曹淑雯

摘 要：生活垃圾焚燒發電相較于其他垃圾處理方式具有很大的優勢，但要求高，資金需求大，政府在技術和財力方面都難以滿足。BOT模式通過引進社會資金減輕財政負擔，且能有效解決項目在投建和運營方面的技術問題，因而被廣泛應用。在概述BOT模式的概念、運作程序及風險形式的基礎上，對哈爾濱市四家垃圾焚燒發電項目風險類型進行細致梳理，并從BOT協議簽署、組織領導能力、風險評估能力及風險管理工具等方面提出針對性建議。

關鍵詞：BOT項目;垃圾焚燒發電;城市;風險管理

中圖分類號：C931? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）30-0034-03

一、研究背景

隨著時代發展與經濟水平提高，如何處理城市中日益增加的生活垃圾業已成為世界各國城市發展面臨的共同難題。目前，廣泛應用的垃圾處理方式有衛生填埋、堆肥處置與焚燒發電。衛生填埋相對簡單且費用較低，但對填埋垃圾的土地需求量較大，還存在較大污染隱患;堆肥處理是根據垃圾成分將垃圾資源化而利用，但有可能導致對環境的二次污染，這兩種模式難以滿足政府對垃圾環保處置的高要求。垃圾焚燒發電技術占地少，處理周期短，無害化程度高，且產生的熱量可做能源利用，資源化效果好，因此在許多發達國家得到廣泛應用，也正成為中國大中城市生活垃圾處理的發展趨勢。

垃圾焚燒發電技術的突出優點是垃圾減量效果好，焚燒后的殘渣體積可減少90%左右，重量減少70%～80%，但同時這種垃圾處理方式對技術要求較高且資金需求量大、回報周期長。BOT模式通過引入社會資本而極大地減輕了政府財政負擔，且能解決項目在投建和運營方面的技術問題，因而被廣泛應用。但BOT模式也存在著諸多風險和問題，因此有必要針對BOT模式風險進行分析研究，為項目公司風險識別、風險評價和風險應對提供參考借鑒。

哈爾濱市生活垃圾處理概況：垃圾焚燒項目在我國已經有20余年發展歷史，BOT模式是多數垃圾焚燒項目采用的模式，2019年哈爾濱市全年生活垃圾產量為184萬余噸，日產生活垃圾約5 050噸。目前，哈爾濱一共有4家垃圾焚燒發電項目，其中兩家運行，兩家在建，全部投運后日處理能力達到6 150噸，能滿足哈爾濱市生活垃圾全處理能力要求。

二、BOT模式概述

（一）BOT的概念

BOT是英文“Build-Operate-Transfer”的縮寫，可解釋為“建設—運營—移交”，是一種社會資金參加國家基建投資的形式。其基本含義是政府通過與企業簽訂特許協議，給予企業特許經營期限，同意其通過融資建設并經營公共基礎項目，后期收回投資和利潤，并在租賃期滿后將項目相關權利和義務轉移給政府。

（二）垃圾焚燒發電BOT模式的特點

1.BOT模式總體投資金額大，建設與經營周期長，不確定因素多。企業無法獨立支付便會尋求銀行的貸款幫助，但這是投資和出資方以未來收益為抵押的貸款，政府很少做信用擔保。又由于項目投資方要與政府多次磋商，導致項目的建設經營周期從幾年到十幾二十年都有可能。面對這種復雜狀況，必須要對項目進行風險識別評價及預防。

2.BOT項目程序較復雜，利益相關者眾多。政府將需投資的項目通過談判與項目公司簽訂特許經營協議，項目公司通過總承包單位將技術咨詢、設備供應、施工承包等建設工作完成后，再將經營后的產品供應給相應的客戶。項目的利益相關者除了上述幾方外，還涉及項目股東、融資機構、保險機構等。

此外，相關部門的態度和制度起了很大作用。垃圾焚燒項目的社會價值不僅是經濟效益，更重要的是社會效益，政府相關部門在一定程度上的支持尤為重要。并且因為項目只在特定時間內授權項目公司經營，所以政府需盡到監督職責，特別是損害公眾利益時可終止合約。

（三）BOT項目運作程序

BOT項目運作主要包括準備、建設、運營與移交四階段。準備階段主要包括確定項目方案、項目立項、招標與投標，談判協議并最終簽署協議。建設階段涉及項目公司籌措資金，開始項目設計、設備采購和工程建設及政府對建設工作的監督。運營階段則是項目公司按要求合力經營、維護與保養。移交階段是項目公司將項目移交給政府或其指定機構。

（四）采取BOT模式的必要性

生活垃圾焚燒發電項目作為城市基礎設施項目，處理設施建設資金和運行所需費用高，管理難度大且缺乏先進管理技術，使我國在這方面能力落后于國際水平，BOT模式可有效解決這一難題。

1.它減輕了政府財政負擔。BOT模式充分吸引國內外社會資金，彌補政府項目資金不足。通過社會資金匯集增加基礎設施產品與公共服務供給，減輕財政支出及債務負擔，更多資金被高效利用，有效擴展了政府投資項目的寬度與廣度。

2.BOT模式廣泛應用會加快改善生活環境的進程。城市化進程加快產生的大量生活垃圾需及時合理處置。財政資金不足導致相關設施建設跟不上，但BOT國外成功經驗吸引了銀行與投資方參與其中，在較短時間內建設出大量環境基礎設施，提高垃圾治理率。另外，BOT模式提高項目運作效率，促進資源合理利用。如果完全由政府壟斷經營，缺乏競爭與激勵，易出現監管不力、工程質量差甚至違規操作。BOT將項目特許給企業，企業為自身利益會嚴抓建設投運質量來減少失誤并提升處理能力。此外，政府與項目公司一方掌握項目可行性、經濟性與環保性的認定權，一方熟悉項目建設，共同合作減少了許多中間費用，最大程度保證各方資源得到合理充分利用。

3.環保企業可在BOT引導下通過技術創新、管理規范和統籌運營，擴大內需與壯大環保產業集團，帶來收益并不斷發展壯大。

三、BOT項目風險管理的一般分析

（一）風險管理概述