村委會的行政主體資格研究

一、村民委員會的法律地位

法律地位是指法律規(guī)定的法律關系主體的權利與義務的實際狀態(tài)，是一種權利能力，只有確定了村民委員會的法律地位才能確定將其納入何種法律關系中。我國《憲法》和《村民委員會組織法》中明確規(guī)定村民委員會是群眾性自治組織，但是這并不能說明其法律地位是什么，還是要根據(jù)具體的法律法規(guī)中賦予的村委會的權利才能真正確定其法律地位。總結下來可以分為三類：一是《憲法》和《村委會組織法》中賦予的自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的職能。此時村民委員會是一個基層群眾性自治組織，但是在實踐中，許多政策還需要依靠村民委員會宣傳以及保證貫徹執(zhí)行，在這種情況下，村民委員會介于政府與村民之間，實際承擔的是一個“基層政府代理人”的角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不再是“指導”村委會而是“領導”，此時村委會就成為基層的行政機關。第二類是村民委員會受基層政府委托而享有的行政職能，比如根據(jù)《土地管理法》、《農(nóng)村宅基地管理辦法》等享有的相應的職能，此時其法律地位就相當于是行政機關的一個內(nèi)部機構，行使的是行政職權。第三類是村委會被民商法賦予的在社會主義市場經(jīng)濟和市民社會生活中的平等主體地位。如農(nóng)村土地在進行流轉時，承包合同都是發(fā)包方與承包方之間的必備要件。由《中華人民共和國土地管理法》第11、13條可以看出，村委會作為農(nóng)村土地的經(jīng)營管理者之一享有發(fā)包權，是承包合同關系中的一方主體，發(fā)包方與承包方的法律地位應當平等，但是承包方與發(fā)包方在簽訂土地流轉合同時不具備平等的地位，征地過程中，村委會作為基層政府在農(nóng)村的利益共同體地位更加不平等。受政府“領導”的村委會背離了其最初設立時“自治”的軌道，反而帶有了“行政”的性質(zhì)。

在以上三種情況中，村民委員會的法律地位都已經(jīng)不再是普通的群眾性自治組織，而因行使行政職權具有行政主體的地位。

二、村委會的行政主體資格探究

（一）理論依據(jù)

首先從公共行政理論出發(fā)，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，行政的范圍已經(jīng)不僅僅局限于國家行政層面而擴大到了公共行政的范疇。姜明安教授在其《行政法與行政訴訟法》中提出：“國家行政與公共行政之間不可以劃等號，公共行政的范圍大于國家行政，有一些非國家的社會組織如公共的社團、公共的企事業(yè)單位或者社區(qū)行使行政權的行為也屬于公共行政①。”因此為了順應公共行政這一發(fā)展趨勢，村民委員會對對農(nóng)村村民自治事務的管理活動也應當要納入行政法的調(diào)整范圍。

其次從行政主體理論角度，以王名揚教授為代表的學者們認為構成行政主體的要素有如下三個：一行政主體必須是一種組織而非個人;二行政主體應當擁有行政的權利并能夠以自己的名義對外獨立進行活動;三行政主體必須能夠?qū)τ勺约盒袨楫a(chǎn)生的法律后果承擔獨立責任。但是在公共行政理論發(fā)展的現(xiàn)在，權利行使的主體也越來越多元化，我國現(xiàn)有的行政主體理論已經(jīng)不適應目前的社會環(huán)境，為了順應這一歷史潮流必須擴大行政主體的范圍，基本定義即上述三個要素可以不變，以前的“行政職權”僅僅指國家層面的行政管理活動，現(xiàn)在社會層面的公共行政也應當包括在內(nèi)，所以村委會在對村民事務進行管理時就相當于擁有了公共行政權的非政府公共組織，可作為行政主體。

最后是行政訴訟理論，根據(jù)上述對行政主體構成要素的分析，行政主體一定可以以自己的名義參加行政訴訟，但可以參加行政訴訟的并不一定是行政主體。不僅僅是擁有國家行政職權的政府組織可以作為行政訴訟的被告，可以直接根據(jù)“誰行為，誰被告”的規(guī)則，將目前雖然不具有明確法律依據(jù)作為行政主體的村民委員會納入行政訴訟的被告范疇，當他行使有關職權侵害村民合法權益時村民可依法提起行政訴訟。

（二）法律依據(jù)

《村民委員會組織法》作為村民自治最根本直接的法律依據(jù)，表面看村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間沒有強制關系，但是實踐中由于法律并沒有對這種關系做強制性的規(guī)定導致村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間往往會發(fā)展成為一種帶有行政屬性的上下級隸屬關系，村委會作為權利的集合體就成為準行政單位具有行政主體資格。此外還有《土地管理法》《農(nóng)村宅基地管理法》《婚姻登記管理條例》等法律法規(guī)直接授予村民委員會的行政權利。②

（三）訴訟法依據(jù)

習近平總書記明確提出：“司法是維護社會公平正義的最后一道防線”，也是解決糾紛的終局性手段，但是就目前法律而言，在村民與其村委會發(fā)生矛盾糾紛時并沒有確切的法律為其維權提供依據(jù)，所以如果將村委會納入行政主體范圍，村委會行使職權不當而侵害村民合法權益時，村民就可以適用行政訴訟法的有關規(guī)定解決受案問題，就不會出現(xiàn)無法區(qū)分是民事案件還是行政案件而均駁回起訴或者同案不同判的情形;同時還可解決舉證問題，適用行政訴訟中由被告承擔舉證責任的原則，在村民舉證存在困難，由村委會承擔舉證責任。

三、將村民委員會納入行政主體的構想

（一）理論上完善我國行政主體的定義

首先可以引入公務法人理論，公法人具有以下特征：首先它是一個公法人，不同于平等的民事主體，可以納入行政訴訟的受案范圍;其次它是以實施公務為目的而設立的;然后公法人應當具有獨立的管理機構，這是他與行政機關委托的組織或者是行政機關自己內(nèi)部的組織的區(qū)別;最后公務法人應該能夠獨立承擔法律責任，這是作為一個獨立的行政主體所不可獲缺的。以上四個公務法人特征與村委會是十分契合，所以可以將村委會納入公務法人的范圍作為獨立的行政主體。

（二）司法實踐上明確規(guī)定委會的行政主體資格

《村民委員會組織法》方面，除了細化村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關系。還應當要增加一些權利性的規(guī)則，才能夠體現(xiàn)村委會的某些管理行為是由國家通過法律法規(guī)授予的;其次還要增加村委會的可訴性條款以對權利進行監(jiān)督。《行政訴訟法》方面，要重新審視目前行政訴訟被告的確定規(guī)則，當非政府的社會組織行使公權力對行政相對人作出了行為，侵害了其合法權益，其不服可以依法提起行政訴訟。

農(nóng)村問題是決定我國經(jīng)濟能否全面健康發(fā)展的重要一環(huán)，實現(xiàn)村民自治需要依靠村委會。但是由于時代在發(fā)展，在公共行政和行政主體多樣化的大背景下加上村委會是屬于民事主體還是行政主體的規(guī)定十分模糊，導致在司法實踐中出現(xiàn)許多的問題，所以為了在村委會的行政屬性日益突出的現(xiàn)在，確立村委會的行政主體資格才能更好的維護村民的利益，推動我國民主與法治的發(fā)展。

注釋

①姜明安著：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社，2011年，第163頁。

②趙勇，曹海清：《村民委員會行政訴訟被告資格深析》，載于《人民論壇》，2015年1月15日，第106頁。

作者簡介

陳慧（1998——），女，漢族，湖南醴陵，職務/職稱，碩士研究生在讀，湘潭大學，政府立法。