公共安全視角下我國《野生動物保護法》的問題與完善

摘要：新冠疫情的爆發揭露出我國現有的野生動物保護立法缺乏對于公共健康和生物安全維護的規定，導致在面對此類重大公共安全事件時無法形成有效的應對措施。在國家已經出臺《生物安全法》的背景下，針對頻發的野生動物疫病事件，我國野生動物保護立法也應當從確立生物安全維護的立法目標，增加風險預防作為基本原則，擴大受保護的野生動物范圍，健全野生動物保護監督管理體制以及加大處罰力度、提高違法成本等方面進行進一步的完善，以期實現維護生物安全和野生動物多樣性，保衛人民群眾生命財產安全的根本目標。

關鍵詞：野生動物保護法;公共安全;立法目的;保護范圍;監管體制

《中華人民共和國野生動物保護法》自1988年審議通過以來，已經經歷了2004年第一次修正，2009年第二次修正，2016年的大修訂以及2018、2020年修正，其立法目的也由最初的“保護、發展和合理利用野生動物資源”逐漸過渡到“維護生物多樣性和生態平衡，推進生態文明建設”，彰顯了其立法理念由重視野生動物資源的利用向重視維護生態平衡、發揮野生動物生態價值的方向轉變，反映了當前生態文明建設的要求。但是，新冠疫情的爆發再次凸顯出當前我國野生動物保護立法存在的局限性。因此，在公共安全面臨極大挑戰的情況下，需要結合疫情防控實際要求和《生物安全法》的相關規定，反思我國《野生動物保護法》存在的不足，以求促進其完善與發展，在更好地服務于生態文明建設的同時維護好公共安全。

一、我國《野生動物保護法》存在的問題分析

（一）立法目的和法律原則尚不完善

立法目的體現了一部法律的基本理念和價值追求，立法目的的完善與否直接影響著整部法律的科學性與針對性，是一部法律的核心問題所在。如前所述，我國《野生動物保護法》的立法目的在幾次修正與修訂中也在不斷完善和發展，力爭體現時代的要求，1988年首次通過本法時，立法者將本法的立法目的定位于：“保護、拯救珍貴、瀕危野生動物，保護、發展和合理利用野生動物資源，維護生態平衡”，從這一立法目的之中，我們可以清晰地看到在當時的背景下，本法的價值觀念明顯的傾向于將野生動物作為一種自然資源來開發利用，以滿足生產生活的需要，在該價值取向的指引下，整部法律帶有明顯的“資源法”特征[1]，將野生動物視為一種自然資源或者財產加以保護。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國的生態文明建加速發展，但與此同時環境污染加劇，自然資源過度消耗，生態系統失衡等問題集中顯現。在此背景下，2016年修訂的《野生動物保護法》將立法目的更新為“保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生物多樣性和生態平衡，推進生態文明建設”，毫無疑問，這一轉變代表了人們對于野生動物生態價值認識的深入，人們逐漸意識到野生動物不僅僅是作為一種可供利用的自然資源，而且還具有維護生態系統平衡、穩定等更為重要的作用。但是，本次新冠疫情的爆發卻揭示出了本法的立法目的仍然存在著不足之處，因為立法在一定程度上忽視了野生動物在維護生物安全和公共安全上的價值，此項價值的缺失也導致整部法律缺乏關于維護生物安全及防范野生動物非法利用所帶來的公共安全問題的規定，無法有效地回應當前所面臨的如何處理好野生動物的保護利用與維護公共安全的關系問題。立法應當反映現實生活的需要，《野生動物保護法》也毫不例外。2020年2月24日，全國人大常委會通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，該決定旨在“全面禁止和懲治非法野生動物交易行為，革除濫食野生動物的陋習，維護生物安全和生態安全，有效防范重大公共衛生風險，切實保障人民群眾生命健康安全”，在疫情肆虐之際，全國人大常委會的這一決定無疑是立足于疫情防控的實際需要[2]，體現了黨和國家對于野生動物保護和利用的新動向。因此，作為野生動物保護的基礎立法，《野生動物保護法》也應該反映這一動向，回應現實的疫情防控需求。

法律原則是指集中反映法的一定內容的法律活動的指導原理和準則，它貫穿于具體的法律規范之中，是具有普遍指導意義的根本準則?，F行《野生動物保護法》的基本原則包括保護優先、規范利用、嚴格監管三個方面①，與環境保護法的基本原則在大體上保持一致。但是，在此次新冠疫情防控的背景下，本法的基本原則也顯現了其不足之處，例如，目前經過醫療專家的不懈努力，我們可以得知新型冠狀病毒來源于野生動物，但是其原始宿主究竟是什么，病毒又是通過什么途徑傳染到人類身上，仍然是科學界尚未確定的重大難題，由此可見，面對此種超級病毒，科學上是無法做到百分之百確定的。因而如果要等到科學上完全確定下來再采取相應的防控行動，毫無疑問為時已晚，會使人類遭受巨大災難，而現行《野生動物保護法》中缺乏風險預防的基本原則將導致其在面臨此種具有巨大的科學不確定性的生物安全事件特別是在面對人畜共患疾病時，無法提前有效地進行防范，從而使得公眾健康及生態系統平衡穩定面臨重大危機[3]。因此，風險預防原則的缺失也是該法基本原則中的不足之處。

（二）立法所保護的野生動物的范圍較為狹窄

1988年《野生動物保護法》將本法所保護的野生動物的范圍限定為“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物”②，隨著生態文明體制改革的深入推進以及人們保護野生動物觀念的增強，在2016年修法時將受保護的野生動物范圍修改為“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”③，對比之下，修改后的《野生動物保護法》將野生動物的生態、社會價值擺在了突出地位，改變了以往注重開發利用野生動物經濟價值的觀念，在一定程度上有利于維護生態系統的平衡、穩定及生物多樣性，體現了國家對于野生動物價值認識的深化。但是，如今該條款卻仍然是整部法律中爭議最大的條款之一，究其原因在于學者們普遍認為該條款所框定的受保護的野生動物范圍仍舊較窄，無法適應維護生物多樣性和生物安全的需要。將“珍貴”、“瀕?！焙汀吧鷳B、科學、社會價值”作為衡量某種野生動物是否受到法律保護的尺度具有一定的局限性[4]，例如，此種的衡量標準意味著自然界大量的野生動物并不受到《野生動物保護法》的保護，使得法律對以某些野生動物的監管與保護處于空白狀態。此外，“珍貴”、“瀕危”、“重要價值”等評判標準帶有明顯的主觀色彩，評價因人而異，實難將其作為精確的法律術語并據此來劃定受保護的野生動物的范圍。根據生態倫理學的基本觀點，任何一種生物的存在均有其獨特的價值，每一類動物都會對生態系統產生重要影響。據此，本法有選擇性的挑選一些受保護動物的做法似乎有違背生態系統整體性理念之嫌。此外，科學研究表明，新型冠狀病毒來源于野生動物，特別可能是諸如蝙蝠、果子貍、穿山甲等本身就攜帶大量病菌的野生動物。因此，對此類容易充當病毒宿主的野生動物的管理和保護就成為亟需解決的問題，《野生動物保護法》必須要對此作出回應。雖然《中華人民共和國動物防疫法》中規定了關于動物防疫的相關制度，包括預防、控制和撲滅動物疫病的一系列具體措施，但是由于《野生動物保護法》存在立法目的及保護范圍上的缺陷，致使該法中并沒有公共安全的相關規定，與《動物防疫法》也沒有形成良好的制度銜接，從而無法在疫情發生以前做出有效的預防和控制。因此，如果繼續堅持這一野生動物的保護范圍，將無法適應當前維護生物安全和生物多樣性的需要，最終會對生態系統完整性及人民群眾生命健康的保護產生負面影響。

（三）野生動物保護的監督管理體制不健全

《野生動物保護法》第7條第1款規定：“國務院林業草原、漁業主管部門分別主管全國陸生、水生野生動物保護工作”，《陸生野生動物保護實施條例》、《水生野生動物保護實施條例》均依據本法作出了類似規定[5]。根據2018年《國家林業和草原局職能配置、內設機構和人員編制規定》（以下簡稱“三定方案”）第3條，國家林草局野生動物保護司負責監督管理全國陸生野生動物保護工作，包括野生動物的疫源疫病監測。而根據農業農村部的“三定方案”，該部畜牧獸醫局負責組織實施國內動物防疫檢疫，漁業漁政管理局則負責水生野生動物的保護及組織水生動植物病害防控工作。野生動物保護和管理涉及到野生動物的繁育、運輸、交易、加工、利用的全過程，我們需要重視對野生動物來源的監管控制，也要關注野生動物流通過程的管控，既要強調對野生的動物保護，又要避免野生動物所可能帶來的公共安全、健康等方面的風險。因此，必然需要一個完善的監督管理體制作為支撐。但是，在現行法律所規定野生動物監督管理體制下，無論是作為陸生野生動物具體主管機關的國家林草局野生動物保護司還是作為水生野生動物具體主管機關的農業農村部漁業漁政管理局，其行政地位都偏低，行政資源和行政力量均較為有限，難以擔當復雜繁重的野生動物保護和管理工作，尤其在面對由野生動物所引發的公共安全事件時，無法做出及時有效的回應。農業農村部作為主管全國農業工作的部門，其工作重心也并不在于野生動物的保護和重大生物安全風險的預防。此外，根據《動物防疫法》的規定④，我國動物防疫工作主要是依靠各級獸醫部門按照畜牧業標準和規范進行的，但是，本次的疫情充分表明野生動物的防疫工作遠比畜牧業防疫復雜，新冠病毒是通過國內外頂尖專家及高級研究機構的大量研究才得以檢測確定的?？梢姡覈鴦游锓酪叩谋O管體制同樣遠遠不能滿足野生動物防疫的要求，亟需優化完善。

（四）處罰力度較輕，違法成本過低

現行《野生動物保護法》第45條規定：“在相關自然保護區域、禁獵（漁）區、禁獵（漁）期獵捕國家重點保護野生動物……并處獵獲物價值二倍以上十倍以下的罰款;沒有獵獲物的，并處一萬元以上五萬元以下的罰款”[6]。本次新冠疫情的爆發與濫捕濫食野生動物的行為有著很大關系，而現行法律對于此類行為所規定的處罰力度畸輕導致一些不法分子在面對獵捕、非法飼養出售野生動物的巨大利潤時，傾向于鋌而走險，對以野生動物的保護產生了反作用。在野生動物防疫的監管責任方面，也存在著處罰力度較輕的情形。例如，《動物防疫法》第72條規定：“地方各級人民政府、有關部門及其工作人員瞞報、謊報、遲報、漏報或者授意他人瞞報、謊報、遲報動物疫情，或者阻礙他人報告動物疫情的，由上級人民政府或者有關部門責令改正，通報批評;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分?！痹谌诵蠊不家卟”l的初期，需要相關部門及時通報，以便迅速作出響應，并提醒廣大群眾注意防范，方能最大限度地縮小疫情傳播的范圍。但是，在病毒出現的初期，有關部門及工作人員為政績而謊報瞞報的現象時有發生，致使疫情防控錯過最佳時期，造成更大的人員傷亡和財產損失。此類做法社會危害性極其嚴重，僅僅依靠“責令改正”、“通報批評”等手段進行處罰無法使相關人員認識到自身錯誤的嚴重性，難以杜絕謊報瞞報等嚴重阻礙疫情防控的行為。因此，面對此類行為，必須要加大處罰力度。此外，我國《刑法》第341條規定了“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”和“非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪”，其保護范圍仍局限于珍貴、瀕危野生動物及其制品，而普通的野生動物，特別是本身攜帶大量傳染病病原體的野生動物并不在本條規制之列，在一定程度上導致了濫捕、濫食野生動物行為的出現，給人畜共患疫病的預防工作增加了難度，因此，必須要擴大刑法關于野生動物保護的范圍。

二、我國《野生動物保護法》的完善路徑探究

（一）完善立法目的，增加風險預防的基本原則

如前所述，立法目的是整部法律的靈魂，有何種立法目的會直接影響到采取何種法律措施。我國現行《野生動物保護法》將立法目的規定為“保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生物多樣性和生態平衡，推進生態文明建設”，這一立法目的在總體上符合當前生態文明建設的需要，體現了國家對于野生動物保護態度的轉變。但是，本次新冠疫情的爆發卻揭示出本法之立法目的仍然存在的不足之處，主要在于其并沒有考慮到野生動物在維護生物安全和公共安全上的價值[7]，無滿足當前及未來疫情防控的需要。立法要回應現實問題，而其對現實的回應往往最直觀的體現在立法目的之中。2020年2月，全國人大常委會第十六次會議通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，決定開宗明義地指出其目的在于“全面禁止和懲治非法野生動物交易行為，革除濫食野生動物的陋習，維護生物安全和生態安全，有效防范重大公共衛生風險，切實保障人民群眾生命健康安全……”，我國《野生動物保護法》的立法目的也應對此做出回應，以適應疫情防控的需求。因此，建議在《野生動物保護法》第一條保留原有立法目的的基礎上加入“為維護生物安全和生態安全，科學防范重大公共衛生風險，保障人民群眾生命財產安全”的要求，以此來統領本法。立法目的影響具體的法律規則，加入此項立法目的，有利我們據此設置具體的法律規則，諸如全面禁捕、禁養、禁食攜帶或可能攜帶傳染病病原體的野生動物，完善野生動物疫病監測機制等，以達到有效預防和控制人畜共患疾病的目標和效果。

立法目的影響著一部法律的基本原則，有什么樣的立法目的就會產生什么樣的基本原則?；谇懊娴姆治?，我國現行《野生動物保護法》中應當增加“科學防范重大公共衛生風險”作為其立法目的之一，相應的，在本法的基本原則中也應當加入風險預防的原則，以防范具有巨大科學不確定性的由野生動物引發的人畜共患疾病風險。目前，通過世界頂尖的醫學科學研究，我們可以得知新型冠狀病毒來源于野生動物，但是其原始宿主究竟是什么，病毒具體是通過什么途徑傳染到人類身上，如何才能有效阻斷疫情傳播途徑等問題，仍然是醫學界尚未解決的重大難題。由此可見，面對此種傳播速度極快危害性極強的超級病毒，科學上是無法做到百分之百確定的。然而，如果要等到科學上完全確定下來再采取相應的防控行動，毫無疑問為時已晚，不僅會大大增加防控成本，而且會造成嚴重的人員傷亡因此，我們必須防患于未然。同時這也是國際上通行的保障生物安全的做法，2000年通過的《卡塔赫納生物安全議定書》第2條明確規定了要“防止或減少其對生物多樣性構成的風險，同時亦應顧及對人類健康所構成的風險”，從而確立了生物安全領域的風險預防原則。我國作為該議定書的成員國之一，也應在《野生動物保護法》中確立此項原則，將其轉化為國內法的原則，提高重大生物安全風險防范能力，切實維護人民群眾生命財產安全。

（二）合理擴大立法所保護的野生動物的范圍

《野生動物保護法》雖然是我國保護野生動物的基本法，但綜合本法的立法目的、基本原則、保護范圍、具體規則設定等因素來看，本法保護的野生動物僅包括珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和“三有”陸生野生動物[8]，保護范圍十分有限，大部分“普通”的野生動物特別是可能作為病毒宿主的野生動物因不符合“珍貴、瀕危”和“三有”的標準而被排除在本法的保護范圍之外，作為野生動物保護的基本立法似有名不副實之嫌。尤其是在本次疫情爆發的背景下，暴露出了野生動物保護法律法規保護范圍和監管力度的不足，無法適應維護生物多樣性和生物安全的需要。例如，科學研究表明，新型冠狀病毒來源于野生動物，特別是諸如蝙蝠、果子貍、穿山甲等本身就攜帶大量病菌的野生動物，對于這類容易作為病毒宿主的野生動物的監管和保護存在明顯的法律漏洞。想要填補此種法律漏洞，就必要合理地擴大本法所保護的野生動物的范圍，重新對受保護的野生動物進行界定。但是，此次擴大并非盲目地將受保護的野生動物的范圍擴大至所有的野生動物，這種做法徒增執法成本和執法難度，因為我國當前執法、司法等資源較為有限，不可能將所有的野生動物予以事無巨細的保護，因而現階段將野生動物保護的范圍擴展至所有野生動物的條件尚不成熟。所以，我們應當堅持問題導向，根據本次疫情爆發所暴露出的現實問題，將科學上證明攜帶或者可能攜帶傳染病病原體的野生動物納入監管和保護的范疇。因此，建議在保留現行《野生動物保護法》第2條第2款所列受保護的野生動物范圍的基礎上，增加“攜帶或可能攜帶傳染病病原體的野生動物”作為受法律保護的野生動物的種類，如此一來，才能更好地貫徹“維護生物安全和生態安全，科學防范重大公共衛生風險”的立法目的和風險預防的基本原則，重視對此類野生動物的監管和保護，切實維護生物安全。

（三）健全野生動物保護的監督管理體制

根據現行法律的規定，國家林草局負責監督管理全國陸生野生動物保護工作，包括野生動物的疫源疫病監測，而農業農村部負責組織實施國內動物防疫檢疫以及水生野生動物的保護和組織水生動植物病害防控工作[9]。但無論是作為陸生野生動物具體主管機關的國家林草局野生動物保護司還是作為水生野生動物具體主管機關的農業農村部漁業漁政管理局，其行政體位都偏低，行政資源和行政力量均有限，并且保護野生動物并不是農業農村部的重點任務所在，因此難以完成保護野生動物、維護生物多樣性和生物安全的重任。因此，建議整合當前國家林草局和農業農村部關于陸生、水生野生動物的保護管理職能，在生態環境部設立專門的野生動物保護管理局，統一行使水生、陸生野生動物的監管和保護職能，逐步實現野生動物保護管理的專業化、專門化。地方則與中央保持一致，也應加快完成職能整合。此外，應當建立健全野生動物保護管理的綜合執法機制，整合當前各部門所擁有的野生動物監督管理執法隊伍，建立綜合執法大隊，避免多頭執法、重復處罰，將執法隊伍下沉基層，重點查處野生動物非法交易和濫捕濫食問題，對于易攜帶傳染病病原體的野生動物的利用進行嚴格監管，并對可能產生的疫情傳播途徑及時加以阻斷。

（四）加大處罰力度，提高違法成本

根據上面的分析，我們可以得知現行法律對于濫捕野生動物以及謊報、瞞報動物疫情的行為所規定的處罰力度畸輕，不僅導致一些不法分子在面對獵捕、非法飼養出售野生動物的巨大利潤時，傾向于鋌而走險，還可能由于相關單位和人員謊報、瞞報致使延誤動物疫情防控的最佳時機，此類行為將會給生物安全及人民群眾身體健康帶來巨大的風險。因此，必須要加大對于此類行為的處罰力度，增加不法分子的違法成本，充分發揮法的強制作用[10]。首先，建議將現行《野生動物保護法》第45條修改為：“在相關自然保護區域、禁獵（漁）區、禁獵（漁）期獵捕國家重點保護野生動物和攜帶或可能攜帶傳染病病原體的野生動物……并處獵獲物價值五倍以上二十倍以下的罰款;沒有獵獲物的，并處五萬元以上二十萬元以下的罰款”，如此才能扭轉一些不法分子為了巨額利潤而罔顧法律獵捕和出售法律所保護的野生動物。其次，應同步加大刑法的處罰范圍和處罰力度。我國《刑法》第341條規定了“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”和“非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪”，其保護范圍仍局限于珍貴、瀕危野生動物及其制品，而普通的野生動物，特別是本身攜帶大量病菌的野生動物并不在本條規制之列。因此，建議將該犯罪修改為“非法獵捕、殺害、運輸、販賣、購買和食用野生動物罪”和“非法收購、運輸、出售野生動物制品罪”。其中本罪的重點懲罰對象應當囊括“非法獵捕、販賣、食用攜帶或可能攜帶傳染病病原體的野生動物”的行為，加大針對此類動物的非法利用行為的處罰力度，更好地維護生物安全。此外，應當注意的是法律具有極強的體系性，往往牽一發而動全身，因此，在修改《野生動物保護法》時也應注意對相關法律和配套措施的修改和完善，以形成對于野生動物全方位、體系化的監管和保護。

結語

在本次新冠疫情爆發的背景下，我國《野生動物保護法》及相關配套法律暴露出了其在面對重大公共衛生事件時的缺陷與不足，如立法目的和法律原則不完善、保護范圍狹窄、處罰力度畸輕等。因此，未來在完善野生動物保護相關立法時，應當注意從完善立法目的、增加風險預防的基本原則、加大處罰力度、提高違法成本等角度出發，提高重大生物安全風險的防范和應對能力，致力于實現維護生物安全和生物多樣性，保衛人民群眾生命健康的目標。

參考文獻

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注釋

①現行《野生動物保護法》第四條規定：國家對野生動物實行保護優先、規范利用、嚴格監管的原則，鼓勵開展野生動物科學研究，培育公民保護野生動物的意識，促進人與自然和諧發展。

②1988年《野生動物保護法》第二條第二款：本法規定保護的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物。

③2016年修訂的《野生動物保護法》第二條第二款：本法規定保護的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物。

④《中華人民共和國動物防疫法》第七條規定：國務院獸醫主管部門主管全國的動物防疫工作?？h級以上地方人民政府獸醫主管部門主管本行政區域內的動物防疫工作?？h級以上人民政府其他部門在各自的職責范圍內做好動物防疫工作。軍隊和武裝警察部隊動物衛生監督職能部門分別負責軍隊和武裝警察部隊現役動物及飼養自用動物的防疫工作。

作者簡介

胡詠晗（1997年-），女，漢族，湖南湘潭人，公共管理學碩士研究生，湖南鐵路科技職業技術學院，研究方向：公共管理、人力資源。