對土地征收公共利益用地認定機制的必要性與實施對策探討

王燕

摘要：土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規定的程序和權限將農民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予被征地的農村集體經濟組織和被征地農民合理補償和妥善安置的法律行為。目前，我國公共利益用地存在著公認定主體不明確、認定程序不完善等問題，通過明確認定主體和完善認定程序兩方面探討公共利益用地征收的實施對策。

關鍵詞：土地征收 公共利益用地 認定程序

一、相關概念

1.土地征收

土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規定的程序和權限將農民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予被征地的農村集體經濟組織和被征地農民合理補償和妥善安置的法律行為。憲法2004年第20修正案中對土地的征收主要是指對集體經濟組織所有的土地的征收。這種集體經濟組織所有的土地主要是作為集體經濟組織的農業生產用地、集體經濟組織的公共設施和公益事業建設用地、集體經濟組織成員的宅基地。

2.土地征收程序

從具體操作程序進行劃分的話，土地征收工作程序分為征地報批前工作程序、征地報批材料組卷和征地批準后組織實施程序三個階段。第一階段主要工作有發布《征地前告知書》或者《擬征地公告》、被征地農村集體經濟組織和被征地農民簽字確認，告知被征地集體經濟組織和被征地農民有申請聽證權利，向他們送達聽證告知書;第三階段工作主要有組織實施的縣級以上人民政府發布征收土地公告、縣級以上人民政府土地行政主管部門發布征地補償安置方案公告，告知被征地農村集體經濟組織和被征地農民有申請聽證的權利等，其具體程序如下：

（1）征地報批前工作程序：征地情況告知、征地調查確認、函告征地情況、征地聽證告知、組織征地聽證。

（2）材料組卷：文字材料、圖件材料。

（3）實施：發布征收土地公告、辦理征地補償登記、發布征地補償安置方案公告。

3.公共利益用地

2019年新修訂的土地管理法修正案在總結試點經驗的基礎上，采用列舉的方式，首次對土地征收的公共利益進行了明確的界定：因軍事外交，政府組織實施的基礎設施建設、公益事業、扶貧搬遷和保障性安居工程，以及成片開發建設等六種情況確需要整地的可以依法實施征收。

二、公共利益用地征收的現狀

1.公共利益認定主體不明確

根據目前法律，征收決定實際上是一種政府內部行使，沒有立法審查、司法審查和公眾參與的行政特權。因此，政府既是土地征收的主體，同時又是公共利益認定的主體，這明顯違背了“任何人不能做自己的法官”的原則。

由于公共利益的不確定性并且政府也有自身的利益訴求，再加上權力尋租的普遍存在，所以一般能夠促進當地經濟發展的建設項目都會被以公共利益的概念來實施土地征收。因此當政府同時兼具這兩種身份，容易導致土地征收權被無限擴大。

法院是否是公共利益認定的主體，現實中存在著較為矛盾的情況。然而在司法實踐中出現的更多情況是法院認為土地征收的公共利益性應當由審批機關確定，公共利益的認定是一個合法性問題，不屬于行政訴訟的受案范圍，由此可以得知法院不參與公共利益的認定，政府是公共利益認定的唯一主體。這導致一些類似的案件出現大相徑庭的結果，即公共利益認定的主體不一致。一般來說，就算是因為被征地方補償不合理或者是程序不正當導致的違法進入行政訴訟程序，法院在審理土地征收的合法性時，往往會忽略土地征收的公共利益的合法性。

從土地征收的程序中我們可以看出，征地完全是政府一方主導的行為，被征地方作為土地的所有者卻難以提出異議，這違背了《物權法》的立法精神。盡管土地征收具備國家強制性，但是從公共利益具有私法性質的角度考慮，很有必要將被征地方視為公共利益認定的參與主體，保障被征地方的知情權、參與權等，建立民主協商機制。

2.公共利益認定程序不完善

（1）上級機關的審批程序。國務院和省級政府主要審批征收土地方案，而征收土地方案主要包括征收土地的目的、用途以及其他。可見審批機關只是對征地目的及用途進行附帶性的審查，不具有專門性與專業性。

（2）征收土地公告程序。我國實行兩公告制度，涉及征地目的的主要是征收土地公告，根據2010年修正的《征收土地公告辦法》第五條規定，征收土地公告應當包括批準用途。在這里土地征收的公共利益被轉化為“批準用途”這種模糊的字眼，甚至一些被征地人根本不知道或者不認為土地征收是要符合公共利益的，所以參與公共利益的認定、監督政府的權力、對被侵害的權利進行救濟這一系列后續行為也就無從談起，因此保障被征地人的知情權至關重要。另外，征收土地公告的時間是在批復之后，這實質上讓公告成為一種通知行為，在此之前被征地方完全無從得知土地將要被征收，更沒有途徑參與認定公共利益。

（3）聽證程序。聽證程序本應是保障被征地方參與權最有效的途徑之一，但是目前我國土地征收中的聽證制度大多未啟動或者流于形式。2010年《征用土地公告辦法》第十條規定了被征地方對征地補償、安置方案有異議，要求聽證的情況下，應當舉行聽證。舉行了聽證會的，當主管部門將安置方案報政府審批時，還應當附聽證筆錄。這雖然規定了被征地方有要求聽證的權利，但對于被征地方參與公共利益的認定卻完全沒有作用。首先主要是因為聽證的內容僅僅針對征地、補償安置方案，被征地方完全沒有對征地用途是否符合公共利益提出質疑的權利。其次，是聽證依申請才能啟動，被征地方由于知識的缺乏或是知情權沒有得到充分保障，往往很少啟動聽證程序。最后，對聽證的效力的規定是附具聽證筆錄，也就是說聽證的結果對于行政機關來說只是具參考價值，聽證不能發揮實際作用。

三、公共利益用地征收的建議

1.完善公共利益用地范圍界定

2020年1月1日起施行的《土地管理法》列舉了六類可以實施土地征收的公共利益用地的具體情形。但問題在于，《土地管理法》只對用于軍事和外交、公共基礎設施建設以及公共事業等容易辨明屬于公共利益的情形進行了列舉，并且同時規定了“法律規定的其他情形”這一兜底條款。在無法做到對所有情形進行完全列舉的前提下，當法律實踐中遇到沒有明確規定的情況時，判斷是否屬于公共利益用地便沒有了統一標準。因此，在進行公共利益用地界定時，我們必須圍繞公共利益實體要素進行判斷，如受益對象的審查、利益需求的確定及征收的直接目的等等。

2.明確公共利益認定的主體

在當前完全由行政機關主導土地征收的現實情況下，筆者認為公共利益的認定主體問題應當建立政府主導認定、利益相關方參與認定、法院最終認定的分權模式。因為我國目前的土地征收現狀不是一朝一夕可以完全改變的，并且行政征收具有強制性，因此公共利益仍然由政府主導認定，在此基礎上建立監督、制約機制，以權利來監督權力，以權力制約權力。利益相關方特別是被征地方要參與公共利益的認定，排除掉一些明顯違反公共利益的土地征收行為，更多土地征收的公共利益具有模糊性，如商業利益很多時候也具有公共利益的屬性，不能一概而論，因此對于這些具有模糊性的公共利益，要使得公共利益得到確定更多的是要依靠政府方與被征地方的博弈，在博弈中雙方不斷地磨合、讓步，從而達成共識，其中最主要的就是作為保障被征地人參與權的聽證程序。在經過民主協商后，若雙方仍不能達成共識，這時就需要一個獨立的第三方作出公平公正的判斷，而在我國現行制度下，最可靠的獨立第三方就是司法機關，這使得土地征收的公共利益這個不確定的概念在具體案件中得到最終的認定。

3.完善公共利益認定的具體程序

行政程序的救濟。目前行政程序中對于公共利益的認定只存在于審批當中，而且還只是簡單的附帶、形式審查，我們應該要將對公共利益的認定貫穿于與土地征收的各個程序之中。

（1）審批程序

我國目前土地征收中的審批對于公共利益的用途還只局限于形式上的審批，不能真正起到認定公共利益的作用。要想改善這種局面，就應該加強事前的實質性審查，使審查具有專門性、專業性、實質性等。

（2）公告程序

公告程序的完善有利于充分保障被征地人的知情權、監督權。一是公告的內容。應該要在征收土地公告中寫明征地的用途符合公共利益的合法性，并告知行政相對人若有異議有申請聽證、救濟的權利。二是公告的時間。筆者認為在審批制度已經改變了的情況下，在公共利益審查認定程序階段公民就已經通過相關途徑了解相關情況，并且從為了保持政府公信力和精簡程序的角度考慮，公告的時間可以放在審批通過之后，只要輔之以充分的參與、救濟方式即可。

（3）聽證程序

公共利益不是對實質目標的追求，而是存在于不同利益集團協調的過程之中。因此聽證程序對于糾紛的解決就顯得十分重要，是土地征收中不可缺少的程序，我們要著力完善土地征收中的聽證程序，使其對公共利益的認定起到有效的作用。一是聽證的內容。聽證的內容應該要增加公共利益的認定問題，這樣一來被征地方首先就有權參與公共利益的認定。若雙方選擇了獨立機構認定，也要將認定意見納入聽證范圍。二是聽證的時間。已經對聽證內容作了改變，那么相應的聽證時間也不能停留在補償、安置公告之后，而應將其提前到土地征收公告之后，因為雖然這樣可能導致兩次聽證，但是只有在對公共利益的認定確定后，才有后續的補償安置問題，因此雖然程序上可能繁瑣了，但是對公共利益達成一致是后續補償、安置的前提。三是聽證的啟動。目前是依申請應當舉行聽證，但是筆者認為由于聽證具有十分重要的作用，應當將其作為一個征地過程中的必經程序，也就是無需依申請而自然啟動，在雙方對公共利益認定一致的情況下聽證程序自然是可以簡易化的。三是聽證的效力。增強聽證的效力可以改變聽而不證、流于形式的現狀。因此政府機關應當將聽證筆錄作為最終決定的主要依據，充分發揮聽證的作用。四是聽證的參加人。聽證的參加人當然包括政府方與被征地方，但是還應包括其他利益相關人、相關的專家、第三方機構等。

4.加快建立土地征收公共利益認定機制

（1）尊重地域差距。任何制度的出臺都應考慮適用性，而非“一刀切”式的硬性規定。由于我國地域遼闊，各地區發展方式及程度有較大差異，因此建議國家層面對某一具體項目是否屬于公共利益的判定做好全方位的調研，并且在明確機制后，由各地區按程序進行論證。

（2）廣泛聽取意見。土地征收屬于行政機關履行公共職能，為保障群眾切實利益，應廣泛征求人大代表、政協委員、相關領域專家及人民群眾的意見，以強化監督，保障權益。

（3）妥善處理相關關系。在土地征收公共利益認定機制規劃過程中，地區政府、相關單位要嚴格按照規定對某項目是否屬于公共利益提出意見，必須將其作為審批的重要依據，防止因認定不準、程序不當等原因影響其他項目的進程，產生不必要的麻煩。

參考文獻

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