公共健康視閾下我國食品信息標簽規制之檢視

王浩東

中國政法大學法學院，北京 100088

2017年10月18日，習近平總書記在十九大報告中提出“健康中國”戰略，通過完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務［1］。而食品安全問題歷來都是與公眾健康密切相關的重要議題，早在唐宋時期的《唐律疏議》和《宋刑統》中就有對摻假售假食品販賣者進行嚴懲的規定，在我國近現代改革中對食品安全的監管也一直是重點建設內容，更是貫徹落實“健康中國”戰略的重要一環。2009年，《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）審議通過，充分回應了彼時社會公眾對公共健康的迫切需求，同時也標志著我國食品安全監管正式進入法治時代。值得注意的是，食品安全是一個具有高度綜合性的概念，統領食品衛生、食品營養和食品供給等諸多范疇，其進入我國立法領域也是21世紀后的事情。《食品安全法》雖然仍較多關注食品衛生安全領域，但以“食品安全”取代了以往“食品衛生”的提法，也表明這部法律所規制領域的內涵和外延正在不斷擴展，為食品安全法律體系的調整范圍提供了張力，更多關乎公共健康的因素得以囊括其中。

公共健康通常被定義為指導和改善全人類健康的科學、實踐技能和信念的總和，是強調影響社會重大健康問題的地方、國家、民族和國際資源的組織形式。公共健康在群體衛生視角下強調科學原理的運用和系統性的組織管理。食品是人類生存和延續的必需品，在社會發展進程中，食品成為具有交換價值的商品，具備了較強的流通性，使得食品安全越來越成為公共健康的重要命題，政府不斷通過立法和規制對其積極回應，學界更是開啟了對法律和規制的深度檢視［2］。食品安全問題的本源是食品安全風險，食品中包含眾多誘發食源性疾病的危害因素，其存在于種養殖、收獲加工、包裝貯存、運輸銷售全過程。專業化分工導致食品生產經營者與消費者之間的信息不對稱，使得部分生產經營者在逐利效應下生產和銷售不符合食品安全標準的產品，誘發食品安全問題。因此有必要從食品安全信息角度去構建對食品安全風險的防控。

作為食品安全信息表征的食品信息標簽，是指附著于食品包裝容器上的一切附簽、吊牌、文字、圖形、符號說明物。從現有法律制度設計來看，食品信息標簽是消費者獲取食品安全信息的重要窗口。1983年實施的《中華人民共和國食品衛生法（試行）》首次對食品標識作出規定，2009年出臺的《食品安全法》進一步細化食品標識要求，正式確立了食品信息標簽制度，其成為保障消費者知悉食品信息的重要手段。但是，該制度在施行過程中，逐漸暴露出監管難度大、監管主體不明確等困境，其效果有所折扣。故此，出于維護公共健康的目的，有必要對食品信息標簽規制進行檢視，深刻發掘其在施行過程中所暴露出的問題，并結合實踐經驗進行反思，以發揮食品信息標簽保障食品安全和消費者知情權的制度價值。

一、食品信息標簽的規制目的及重點

規制是政府對市場的一種介入機制，通過規制手段突破市場規律應當有其正當性基礎，因此有必要厘清對食品信息標簽進行規制的目的，這也將成為評價規制效果的重要標準。此外，為了減少政府介入對市場產生不必要的影響，應當明確重點進行有限規制，在修復“市場失靈”的同時遵從市場規律［3］。

（一）食品信息標簽的規制目的

1.保障食品安全

食品是人類賴以生存的物質基礎，不安全的食品勢必會對人類的生命健康構成威脅，因此其一直是政府監管的重要領域。除因環境污染或者事故外，不安全食品主要源于食品生產經營者的制假售假行為，而“信息不對稱”則是出現生產經營者制假售假的重要前提。基于食品特性，尤其是預包裝食品，消費者在發生購買行為時，對于食品的安全狀況并不知情，除非食品安全瑕疵被主動披露，否則消費者自行評估需要支付高昂成本。而食品生產經營者往往能夠較為全面地掌握食品安全信息，這構成了其與消費者之間的信息不對稱地位。市場的逐利性可能引發主體的“敗德”行為，食品生產經營者就有可能利用消費者對食品信息掌握的弱勢地位，通過制假售假行為向消費者提供不安全的食品。

因信息不對稱引發的食品安全問題可以通過信息工具來解決，也即對市面上食品的信息標簽進行規制。那么主要的規制方式就是強化食品生產經營者在生產經營活動中的信息公開義務，盡可能將涉及安全的食品信息標識出來以供消費者參考，以此遏制生產經營者可能會發生的“敗德”行為。可以認為，對食品信息標簽進行法律規制的直接目的就是確保食品安全，以維護公民生命健康。

2.維護消費者知情權

風險社會是德國學者烏爾里希·貝克提出的重要理論，其認為工業化浪潮使得人類處于風險社會當中，隨時面臨著各種危險，因此在認識到風險存在后應采取各種必要措施進行防控。在食品消費關系中，消費者同樣面臨著來自食品的安全風險，這種風險基于食品的基本功能屬性，指向人類生命健康，因此有必要積極主動地采取措施來規避風險以保障自身安全。

對于消費者而言，信息不對稱使得其知悉和規避風險的渠道有賴于生產經營者的告知，故而保障消費者知情權是其自行維護生命健康的重要手段。一般來說，食品生產經營者對食品的基本信息和關乎健康的特別信息進行表示，消費者就可以據此對食品是否存在風險作出判斷。因此，對食品信息標簽的規制將有助于消費者對食品真實信息和潛在風險的了解，以便對風險可能帶來的損害進行有效控制。

此外，應當注意，維護消費者知情權和保障食品安全的邏輯起點同樣都是信息不對稱，但二者的價值和內涵并不相同。此處保障食品安全存在限定，即保障食品流通領域的衛生安全，主要依靠加強食品生產經營者的信息公開義務使其實現自我監督，以從源頭上降低食品安全風險；而維護消費者知情權則是側重于對公民賦權，使其有能力自行認識和規避風險。舉例來說，經營者向消費者出售符合食用標準的豆角，即屬于保障食品安全；而向消費者告知豆角未煮熟具有毒性，則屬維護消費者知情權。

3.倡導健康生活方式

現階段提高公民健康意識，改變不良生活習慣已經成為公共衛生的一大目標，這也是健康中國行動的題中應有之義。但是，人類對誘發肥胖的高熱量食品的喜好具有堅實的生理基礎——“食物短缺等惡劣條件困擾著我們的祖先，人類進化出了許多適應性的機制，而人類對富含熱量的食物表現出特別的偏好就是這種適應性機制之一”［4］。

2019年12月頒布的《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》第六十九條規定，公民是自己健康的第一責任人，強調公民樹立和踐行對自己健康負責的健康管理理念。但人們對不健康食品的追求源于非理性的“原始沖動”，屬于基于生理因素的“行為化的市場失靈”，這顯然不符合依靠公民自身意志力的“健康第一責任人”理念。對于這種現象，政府可以利用信息工具進行警示性的信息規制，通過要求生產經營者在食品信息標簽中標注或突出影響健康的成分信息來激發消費者的內在理性，以一種調整潛在“選擇框架”的方式引導消費者形成相對合理的飲食習慣和健康的生活方式。

（二）食品信息標簽的規制重點

1.食品信息的完整性

根據國際食品法典委員會（CAC）食品標簽分委會制定的標準，食品信息標簽的內容大致可分為三類：產品基本屬性、營養信息和加工處理信息。產品屬性信息包括配料成分、食用時效、生產流通情況等，根據CAC《預包裝食品標簽通用標準》，該類信息屬于強制標識信息；營養信息則包括營養素名稱及其含量，CAC《營養標簽指南》中僅聲明了具有營養價值的食品需要強制標識營養信息；加工處理信息主要指特定加工處理方法使用情況，如轉基因、輻照的食品，需要在食品信息標簽中對該處理方式進行強制性標識。我國食品標簽國家標準的制定以及《食品安全法》關于食品標簽的規定基本遵循了CAC的系列標準。

然而，目前無論是國內還是國外的食品信息標簽標準和法律法規的設計，對于保障消費者生命健康權和倡導健康飲食習慣而言都不具有完整性。例如，過敏原信息尚未成為強制性標識內容，這就有可能導致部分過敏人群誤食含有過敏原的食品出現致敏反應，危害其生命健康；根據《食品安全法》和《食品標識管理規定》的要求，僅專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品以及在其名稱或者說明中標注“營養”“強化”字樣的食品需要標注其所含有的主要營養成分及含量，一般食品并不需要標識營養成分信息，故消費者在購買此類食品尤其是高熱量食品時缺乏參照和警示，較容易陷入“行為化的市場失靈”，從而過量食用影響健康。因此，食品信息標簽規制應當重視食品信息的完整性，充分考慮可能會影響消費者健康的各類因素，以確定食品信息標簽標準。

2.食品信息的易理解程度

食品信息標簽規制的主要手段之一即強化食品生產經營者的信息披露義務，并以此保障消費者的知情權。但是，披露的信息足夠多是否就實現了知情權的保障仍有待商榷。隨著現代技術的發展，標簽中的信息及其標識方式越來越復雜，部分食品信息標簽已經超出了一般消費者的理解能力，消費者對這些標簽信息多直接忽略，警示和輔助決策作用無從談起。以營養成分表為例，有的生產者以一件食品的凈含量為單位計算營養成分，有的生產者卻以固定計量單位計算營養成分，不同計量標準顯然是給消費者的理解出了一道“數學題”。此外，部分重要食品信息的標識方式不符合大眾消費者的理解習慣。以食品保質期為例，有研究數據表明，超過75%的消費者不認同“保質期××個月（或××日，××年）”的標識方式，較之受歡迎的是直接寫明具體到期日期的標識方式［5］。

由上可以看出，維護消費者知情權不僅需要“量”的保證，還需要“質”的提升。監管者在敦促食品生產經營者披露相對全面的食品信息的同時，還應當從消費者的角度出發，提升標簽的易識讀性，使之足以讓常人理解，真正發揮其促進健康、輔助消費者作出理性消費決策的作用。

二、食品信息標簽的規制現狀及其困境

當前我國食品信息標簽的規制主要圍繞《食品安全法》《食品標識管理規定》和相關國家標準構建了具體的法律體系，其同樣成為司法機關處理相關糾紛的法律依據。該體系的運行有效降低了食品生產經營者與消費者之間的信息不對稱，但消費者權利意識的覺醒也逐漸暴露出該體系存在的問題。

（一）食品信息標簽的規制現狀

盡管在法律法規的要求下，食品生產經營者對于食品的相關信息尤其是質量信息負有標識義務，但在利益的驅動下，部分生產經營者會作出不誠信的標識行為，使得消費者仍處于食品安全風險之中，故而誘發了大量的基于食品標簽問題的消費者維權訴訟。由表1 可以看出，2015年以前食品安全民事案件數量較少，相對應的因食品標簽引發的糾紛也偏少；但2016年和2017年相關案件均呈近倍數式增長的趨勢，其原因可能是2015年《食品安全法》修訂引起消費者維權意識的覺醒，食品安全訴訟爆發；2018年起，訴訟數量回落并趨于平穩，體現了《食品安全法》的規制效果；而2020年食品安全和食品標簽訴訟數量驟減，可能的影響因素是多元解紛機制的建設實現了糾紛的分流以及新冠肺炎疫情對訴訟造成的客觀不便。在這6年里，食品標簽案件數量約占食品安全案件總數的四分之一，可以說食品標簽問題是引發食品安全訴訟的一個重要因素，由此也可以看出食品信息標簽是食品安全管理體系中的重要部分。

表1 2015—2020年關于食品標簽的民事一審案件辦理情況

根據《食品安全法》等相關法律規定，對食品信息標簽負有監管職責的機構主要有市場監管部門、衛生健康部門、海關部門、農業部門，由市場監管部門對食品信息標簽進行總體統一監管；衛生健康部門負責特殊食品信息標簽的監管以及食品信息標簽國家標準的制定；海關部門負責進口食品標簽的管理；農業部門負責初級農產品加工環節標簽的管理。可見當前我國食品信息標簽的監管采取的是，建立在多部門共同監管的基礎之上的，以分段管理為主、品種管理為輔的行政管理體制，且不同部門之間存在監管排他性。

（二）食品信息標簽的規制困境

1.監管機構協調性不足

有效的行政監管體制需要構建“監管有據、運行高效、公開透明、激勵有效”的機構體系。造成當前食品信息標簽規制困境的重要因素之一即監管機構體制機制協調性不足。如前所述，機構改革并未改變食品信息標簽領域“九龍治水”的局面，“立法授權的交叉重疊或模糊、空白，可能導致多部門監管的諸多弊端”［6］。多部門監管主要存在以下問題：①監管缺位。在法律授權不明的情況下，相關部門為避免被問責，有可能出現互相推諉責任的情形。②監管沖突。當前監管體系由多部法律規范共同構成，較易出現授權重疊，這將導致不同監管部門在進行行政監管的過程中互相爭搶監管權，可能對被監管人的利益造成損害。③監管低效。多部門之間缺乏溝通和資源共享，難以形成監管銜接，會造成行政資源浪費和監管效果不佳。④責任分散。“碎片化”的監管結構使得食品信息標簽問題發生時，難以確定能夠代表行政機關處理糾紛、承擔責任的監管機構，最終造成問責困難，進一步加劇監管低效。

2.法律體系尚不完善

目前，我國基本構筑起以《食品安全法》為核心、《食品標識管理規定》為細則、《食品標簽通用標準》等國家標準為補充的食品信息標簽規制法律體系。但通過對我國食品信息標簽的立法概況做分類研究后可以發現，無論是整體法律體系還是具體法律制度構建仍存有不足，具體可概括為以下兩個方面：①法規、標準更替緩慢。《食品安全法》作為重點立法，近幾年修訂頻次較高，基本不存在立法滯后問題，但《食品標識管理規定》作為唯一一部規制食品信息標簽的部門規章，最近一次修訂仍為2009年，這就使得當前的規制體系在食品科技飛快發展的大前提下難以滿足現實監管需求。②國家標準法律效力弱。現有判例中，國家強制性標準并不作為定案的直接法律依據，但其對食品標簽的標識作出了更加細致的規定以規范食品生產經營者的活動，是法規的有力補充，而部分判例卻只從實質角度認定食品是否符合標準，忽略相關國家標準所做的形式要求，有可能損害消費者信賴利益，降低食品標簽制度可信度，使之流于形式。

3.消費者缺乏信息識別能力

完備、準確的食品信息標簽能夠幫助消費者在消費時合理決策，規避食品安全隱患和注重健康食品消費［7］。隨著市場經濟的發展和科學技術的進步，食品種類繁多，消費者更加需要借助食品信息標簽來輔助進行決策。但生活中部分消費者缺乏識別能力，在消費過程中忽視或誤解標簽信息，購買了影響健康的食品或使用錯誤食用方法而引發安全事故。《食品安全法》第十條要求政府加強食品安全宣傳教育工作，增強消費者食品安全意識和自我保護能力。但該條款實際上不屬于嚴格意義上的法律表述，政府職責仍具有不確定性和缺乏強制性，消費者獲得食品安全教育的權益缺乏保障。此時即便政府為食品生產經營者設計了詳盡的食品信息標簽制度，但消費者對食品標簽缺乏認知能力，信息不對稱依舊存在。

三、完善食品信息標簽法律規制的思路

食品信息標簽法律規制的完善有賴于對規制目的和重點的充分理解，同時也需要對規制體系運行過程中面臨的困境一一回應。應當重新梳理當前規制體系，找準監管主體并明確責任，從加強宣教等角度強化消費者知情權保障，同時積極引入多方力量實現社會共治。

（一）重構現有監管體系

1.協調多部門監管

多部門執法從理論上講可以一定程度上增加執法力量的供給，有助于解決單一部門執法力量薄弱的問題［8］。盡管多部門監管存在弊端，但相較于單一部門監管其必然具備先進意義，更加符合食品安全領域問題的復雜性、多樣性和廣泛性特征。因此，在當前食品信息標簽多部門監管格局已經形成的背景下，探討如何破解制度困境、優化多部門監管手段，是完善食品信息標簽監管體系的重點工作。雖然《食品安全法》已經對多部門監管的協調合作提出了原則性的要求，但仍缺乏具體的法律實施和工作機制，需要從立法和實踐兩個層面加以落實。首先是需要精細化立法，科學配置監管職能，消除職能交叉、授權模糊的情形；其次是建立綜合協調機制，由特定部門履行專門監管職能，其他部門負責查缺補漏。落實到實踐，市場監管部門將成為監管核心，橫縱雙向分別貫通不同食品種類和生產流通過程，在整體上對所有食品進行綜合監管，僅部分特殊食品如農副產品、進口食品由農業部門和海關部門基于食品特性細化監管，以避免部分特殊食品雖有特別監管但品質卻低于一般食品的情形。

2.完善法律規范體系

實踐中食品信息標簽法律規范已經逐漸無法滿足實際需要，有必要完善配套法規并科學制定標準，構建完備的食品信息標簽法律規范體系。上文已經提及，相關法律規范缺乏操作性的主要緣由是更替緩慢和效力層級低。對此，從立法技術角度出發，食品科技的高速發展會不斷引起新的食品安全問題，頻繁修訂高位階法律既無必要也不現實，而目前的法律體系正缺少配套的實施細則和條例，其立法難度相對而言較低，可以成為現有法律規范體系的有力補充。此外，當前食品信息標簽國家標準較少，《預包裝食品標簽通則》近乎成為食品信息標簽領域執法、司法的“萬能標準”，針對這一局面，應廣泛進行社會調研，吸收行業意見和群眾需求，鼓勵更多具有針對性的國家標準出臺，以增強食品信息標簽國家標準的完整性、協調性和嚴密性。同時還應當對民事糾紛中的爭議進行深度回應，為司法裁判提供思路，增強司法適用性。

（二）強化消費者知情權保障措施

1.加強消費者食品安全教育

當前國家對食品標簽已經有較為詳細的規定，部分規模較大的食品生產經營者對國家要求落實較好，但如前述，實踐中消費者借助標簽輔助決策需要一定的知識積累，部分食品信息標簽沒有給消費者帶來便利。因此，政府有必要進一步加強對消費者的食品安全教育，普及食品信息標簽知識。就目前法律規定來看，承擔食品安全教育責任的政府機構及其具體職責尚不明確，實踐中采取的方式是各級食品安全協調議事機構負責組織協調，成員單位共同參與。盡管參與主體相對廣泛，但職責無具體歸屬會導致食品安全教育工作流于形式。針對這種局面，應當確定具體的職能部門發揮主導作用，負責食品安全教育工作的規劃、組織和實施；同時還應積極引入社會力量加入宣傳教育工作，形成政府與社會力量之間分工協作的合力。具體而言，政府統籌全局，制定詳盡的教育規劃方案，為各方開展工作提供政策支持；學校安排食品安全教育進課堂，將食品安全和健康知識作為基本科學知識納入智育范圍；社區機構和行業協會積極合作，實現食品安全教育的基層滲透；各類新聞媒體也應當利用傳播優勢，以消費者喜聞樂見的方式宣傳食品安全知識。

2.提供易理解的食品信息

食品信息標簽內容往往由食品科學作為理論支撐，具有較強的專業性。而絕大多數情況下，食品消費的決策在較短時間內作出，消費者沒有足夠的時間和能力對標簽信息做進一步理解。故此，除了通過食品安全教育豐富消費者的相關知識外，還可以要求食品生產經營者提供更易應用和理解的信息標簽，以此降低消費者的信息決策成本。對于消費者來說，食品信息標簽提供的信息越便利，其作為決策參考因素的可能就越大；反之，如果需要對信息做進一步處理或理解，即便是簡單的計算都會影響該信息的決策價值。故而食品生產經營者需要對食品信息標簽做“加減法”，即增加對標簽的生活化說明，減少理解難度高或者易引起歧義的信息。此外，對于關乎消費者身體健康的信息，應當根據具體情況決定是否對該信息標注警示標簽，如某一普通食品的脂肪含量明顯較高，則應當對該信息予以警示以引起消費者注意。

3.強化政府食品信息供給

除了消費者主動了解、生產經營者依法提供外，消費者知情權得以保障的第三條路徑被認為是政府信息的供給，其同樣有助于食品信息標簽制度的完善［9］。在食品生產經營過程中，如果僅靠立法規制生產經營者履行強制披露義務，政府作為執法者在事后對違法行為進行查處，就會使得食品信息標簽有可能得不到有效管理，容許了部分食品安全風險的存在。因此，有學者就提出，公權力機關對于風險的認識程度和決策的有效性具有天然的優勢，適時引入政府信息義務、發揮政府在信息路徑中的優勢，符合食品信息標簽制度的長期利益目標。具體而言，首先，政府應扮演好“信使”角色，在不同食品生產經營者之間促進食品信息的流通，盡可能保證食品信息統一、準確、全面；其次，政府應積極對特定食品信息進行調查研究，主動向社會公眾披露研究結果，賦予食品信息標簽現實價值；再次，政府作為食品安全監管者，可以在不侵犯商業秘密的前提下，對執法過程中收集到的食品信息加以處理并向社會公開，作為食品信息標簽的補充，輔助消費者決策。

（三）倡導社會共治新趨勢

1.鼓勵消費者參與社會共治

在政府監管策略方面，相比靜態單一的監管模式，選擇動態多樣的監管模式可以更高效地幫助政府治理食品安全問題［10］。面對市場調節與政府監管失靈，社會共治逐漸成為食品安全治理的新趨勢，在食品信息標簽規制領域中同樣可以引入這一治理理念來破解規制困境。我國食品標簽瑕疵糾紛中懲罰性賠償制度的適用有著較為嚴格的要求，即：①食品標簽不符合安全標準有可能影響食品安全；②食品標簽雖不影響食品安全但足以誤導消費者。由此可見，司法制度并不會懲戒所有不符合標準的食品標簽違法行為，如此就會打擊消費者參與治理、維護權益的積極性。要改變這一消極局面，需要政府通過行政手段鼓勵消費者投身社會共治。有獎舉報以信息交易為基礎，充分調動人民群眾參與食品信息標簽規制的主動性，從而促進公私合作監管，實現社會共治［11］。此外，即便懲罰性賠償難以實現，法律法規仍要對食品信息標簽瑕疵進一步明確法律責任，以便在接到舉報之后做出相應行政處理決定。

2.引入第三方標簽認證機構

近年來，從中央到地方均在推進事中事后規制，旨在深入挖掘、提升政府規制的效能。在食品監管領域安全事件頻發的情況下，這種改革顯得尤為必要。但從國外情況來看，通過引入第三方機構，充分調動社會力量，可以較大程度緩解行政執法的壓力［12］。第三方機構屬于社會中間層主體，獨立于政府和市場，主要發揮克服和防止市場與政府“雙重失靈”的作用，同時其獨立地位還能保障社會整體利益的實現。第三方機構的角色往往由行業協會、專門企業等扮演，其可以具備兩種職能：一是對法定食品信息標簽的審核，二是對非法定標簽的授予。前者實際上是一種審核權的轉移，即行政機關將審核權授予第三方認證機構，由其對被規制者是否遵從規制進行檢查并向行政機關提供專家意見；后者是一種認證權，其主要是一種非政府組織享有的，對本地域內、本行業內產品或所提供的服務是否達到其制定的標準進行確認的權利。審核職能是指由第三方認證機構核查法定食品信息標簽的合法性、分擔行政機關的監管任務；第三方認證則是由第三方機構基于消費習慣和健康因素提出新標準，例如“清真認證”，其主要意義在于推動生產者基于市場的競爭機制主動迎合標準從而提高食品品質。

對食品信息標簽的合理規制是促進公共健康的有力保障。食品信息標簽制度有助于緩解消費者與食品生產經營者之間的信息不對稱局面，迫使食品生產經營者提供符合質量的食品，保障食品安全。同時，食品信息標簽有助于消費者在消費時合理決策，形成健康合理的飲食習慣和生活方式。然而食品信息標簽種類龐雜，體系化研究必然存在疏漏。但食品安全問題不容有失，在對我國食品信息標簽規制現狀做整體性檢視之后，下一步應當是做細致研究，充分發揮不同食品信息標簽保障食品安全、促進公共健康這一價值目標的作用。