新《土地管理法實施條例》系列解讀（中）

完善土地征收制度 切實維護農民利益

土地制度是國家的基礎性制度，土地征收關系國家治理能力和治理體系現代化水平，事關億萬農民切身利益。新《土地管理法》將農村土地制度改革成果寫入法律，縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元化保障機制。本次《土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》）修訂遵循《土地管理法》的基本思路，在土地征收等直接關系農民利益的重點問題上只做加法，不做減法，進一步細化土地征收程序，完善征收補償安置機制，按照“權責對等”原則合理劃分各級政府土地征收事權，優化提升土地征收效率。

進一步細化土地征收程序

《條例》聚焦土地征收程序的操作層面，對土地現狀調查、社會穩定風險評估、征地補償安置方案的具體步驟和具體內容提出了要求。《條例》明確，縣級以上地方人民政府認為符合《土地管理法》第四十五條規定的，應當發布征收土地預公告，并開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估，并依據社會穩定風險評估結果，結合土地現狀調查情況，組織自然資源、財政、農業農村、人力資源和社會保障等有關部門擬定征地補償安置方案。確定征地補償安置方案后，應當組織有關部門與擬征收土地的所有權人、使用權人簽訂征地補償安置協議。縣級以上地方人民政府完成本條例規定的征地前期工作后，方可提出征收土地申請。

充分保障被征地農民的知情權、參與權、監督權

《條例》進一步暢通土地征收的公眾參與渠道，確保被征地農民在土地征收程序各個環節中能夠有效參與并充分反映訴求，切實保障農民合法權益。《條例》明確，縣級以上地方人民政府啟動土地征收工作后，應當發布征收土地預公告，預公告應當采用有利于社會公眾知曉的方式，在擬征收土地所在的鄉(鎮)和村、村民小組范圍內發布，預公告應當包括征收范圍、征收目的、開展土地現狀調查的安排等內容，公告時間不少于十個工作日。《條例》提出，社會穩定風險評估應當有被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人參加，評估結果是申請征收土地的重要依據。《條例》重申《土地管理法》的規定，明確多數被征地的農村集體經濟組織成員認為擬定的征地補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣級以上地方人民政府應當組織聽證。對個別確實難以達成征地補償安置協議的，縣級以上地方人民政府應當在申請征收土地時如實說明。

完善征地補償安置機制

《條例》遵循“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的原則，對土地征收補償安置的費用保障和具體分配規則等作出了具體規定，明確社會保障費用必須單獨列支，強調征地補償安置費用必須足額到位。《條例》明確，省、自治區、直轄市應當制定公布區片綜合地價,確定征收農用地的土地補償費、安置補助費標準，并制定土地補償費、安置補助費分配辦法，解決了長期以來集體與個人補償安置費用分配規則缺乏依據的問題。《條例》規定，社會保障費用主要用于符合條件的被征地農民的養老保險等社會保險繳費補貼，按照省、自治區、直轄市的規定單獨列支。《條例》強調，申請征收土地的縣級以上地方人民政府應當及時落實土地補償費、安置補助費、農村村民住宅以及其他地上附著物和青苗等的補償費用、社會保障費用等，并保證足額到位，專款專用。有關費用未足額到位的,不得批準征收土地。

合理劃分各級政府征地事權

《條例》聚焦當前征地審批程序效率不高的問題，按照“權責對等”的原則，優化征地事權的配置，強化市縣政府征地補償安置的主體責任，減少國務院和省級人民政府對微觀具體事務的管控，提高土地征收審批效率。《條例》明確，國務院和省級人民政府重點對土地征收申請是否符合《土地管理法》第四十五條規定的為了公共利益確需征收土地的情形以及是否符合法定程序進行審查。土地征收批準機關不再審查具體征地補償安置方案。《條例》規定，國務院、省級政府依法批準征收土地后，縣級以上地方人民政府在發布征收土地公告的同時，對個別未達成征地補償安置協議的應當作出征地補償安置決定，并依法組織實施。《條例》實施后，被征地農民對征地補償安置決定不服，可以作出征地補償安置決定的地方人民政府為對象,申請行政復議或者提起行政訴訟。

土地征收法治化和規范化程序是國家治理能力和治理體系現代化水平的重要組成部分。各級人民政府要牢固樹立以人民為中心的發展思想，嚴格落實依法行政理念，為了公共利益確需征收農民集體土地的，要按照《土地管理法》和《條例》的要求，嚴格依法履行土地征收程序，充分保障被征地農民的知情權、參與權、監督權，落實好征地安置補償各項政策制度，確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。

完善宅基地管理制度 保障農民合理用地需求

農村宅基地是農民安身立命之本。隨著土地資源的日趨緊張和城鎮化的快速推進，農村宅基地供需矛盾日益明顯。為促進節約集約利用土地資源、充分發揮農村宅基地在保障農民生活、促進鄉村振興中的重要作用，2020年1月1日起施行的新《土地管理法》對農村宅基地管理的有關規定進行了修改。本次，新的《土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》）將“宅基地管理”單列一節，在系統總結宅基地制度改革試點成功經驗的基礎上，分別對農村宅基地規劃安排、審批程序、有償退出、權益保障等四個方面作出明確規定，對新《土地管理法》中有關農村宅基地的規定予以進一步細化和落實。

一、突出規劃引領，保障農村宅基地合理用地

習近平總書記強調“實施鄉村振興戰略要堅持規劃先行、有序推進，做到注重質量、從容建設”，要“通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，編制‘多規合一’的實用性村莊規劃”。2019年5月，中共中央、國務院印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》要求，在城鎮開發邊界外的鄉村地區，要組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃。《鄉村振興促進法》要求縣級以上地方人民政府應當加強農村住房建設管理和服務，強化新建農村住房規劃管控，嚴格禁止違法占用耕地建房。農村居民點布局和建設用地規模是國土空間規劃尤其是村莊規劃調整的重要內容。

為進一步落實規劃要求，《條例》第三十三條就規劃原則、建設用地指標安排、科學規劃等作出規定。一是明確農村居民點布局和建設用地規模應當遵循節約集約、因地制宜的原則合理規劃。一方面，要按照《國務院關于促進節約集約用地的通知》要求，強化農村土地管理，穩步推進農村集體建設用地節約集約利用，農村宅基地建設要符合鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃，先行安排利用村內空閑地、閑置宅基地。另一方面，要考慮我國現有的約5 4萬個行政村和約270萬個自然村的區域差異、發展階段，兼顧自然資源稟賦和文化傳統等特點，因地制宜地進行合理規劃。二是保障農村宅基地建設用地指標。縣級以上地方人民政府應當按照國家規定安排建設用地指標，合理保障本行政區域農村村民宅基地需求。2 0 2 0年7月，自然資源部、農業農村部聯合印發《關于保障農村村民住宅建設合理用地的通知》，針對當前存在的計劃指標需求不平衡、指標使用要求不夠明確、指標有挪用等問題，專門規定農村宅基地建設用地指標在年度全國土地利用計劃中單列，原則上不低于新增建設用地計劃指標的5%，專項保障農村村民住宅建設用地，年底實報實銷。當年保障不足的，下一年度優先保障。三是要求科學劃定宅基地范圍。鄉（鎮）、縣、市國土空間規劃和村莊規劃應當統籌考慮農村村民生產、生活需求，突出節約集約用地導向，科學劃定宅基地范圍。在縣、鄉級國土空間規劃和村莊規劃中，要為農村村民住宅建設用地預留空間，從而解決農民建房無序、布局分散，亂占耕地建房等突出現象。2019年以來，自然資源部先后發布《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》和《關于進一步做好村莊規劃工作的意見》，對村莊規劃編制等提出具體要求。

二、深化放管服改革，進一步明確農村宅基地審批程序

新《土地管理法》明確將農村宅基地審批權下放至鄉鎮人民政府。2019年12月，農業農村部、自然資源部聯合發布《關于規范農村宅基地審批管理的通知》，明確農業農村部門負責農村宅基地改革和管理工作，自然資源部門負責國土空間規劃、土地利用計劃和規劃許可等工作，并對農村宅基地審批和建房規劃許可管理等作出明確規定。

在此基礎上，《條例》第三十四條對農村宅基地的申請主體、申請對象、報批程序、批準機關等進行了規定。一是明確農村村民以戶為單位申請宅基地。在具體執行中，地方要注意分戶的合理性，做好與戶籍管理的銜接，不得設立互為前置的申請條件。二是明確申請對象原則上為農村集體經濟組織。沒有設立農村集體經濟組織的，農村村民應當向所在的村民小組或者村民委員會提出申請。三是明確報批程序，宅基地申請必須依法經農村村民集體討論通過并在本集體范圍內公示后才能呈報審批。四是明確批準機關為鄉（鎮）人民政府。同時，為保護耕地，涉及占用農用地的審批權限沒有下放，仍然應當按照《土地管理法》第四十四條的規定辦理農用地轉用審批手續。對農村村民住宅建設占用農用地的，在下達指標范圍內，各省級政府可將《土地管理法》規定權限內的農用地轉用審批事項，委托縣級政府批準。需要注意的是，無論任何情況下農村宅基地都不得占用永久基本農田，并且農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。

三、堅持疏堵結合，明確農村宅基地有償退出

根據《土地管理法》，我國農村宅基地實行“一戶一宅、戶有所居”。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊規劃，不得占用永久基本農田，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。當下，新增建設用地供需矛盾突出，通過分配單宗宅基地以保障農民居住權益的難度日益加大，“一戶一宅”制度難以為繼，通過集中安置實現“戶有所居”亦有種種限制。通過“一堵一疏”，在嚴控新增建設用地規模情形下，集中利用退出的宅基地就成為當前保障農村宅基地合理需求的有效手段。

《土地管理法》第六十二條第六款規定，國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。《條例》第三十五條重申了國家允許依法自愿有償退出宅基地的主體為進城落戶的農村村民。對于農村集體經濟組織成員，退出超標準占用的農村宅基地應當是無償的；退出合法標準內的農村宅基地是否有償，雖然沒有明確規定，但是應該是有償的。本條還進一步明確了退出的宅基地優先用于保障該農村集體經濟組織成員的宅基地需求。根據“十四五”規劃“允許農村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。”的規定，有償退出的農村宅基地的用途還將有進一步探索的空間。

四、尊重農民意愿，明令農村宅基地“四個禁止”

習近平總書記要求，“把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，可以示范和引導，但不搞強迫命令、不刮風、不一刀切”。《鄉村振興促進法》要求，嚴格規范村莊撤并，嚴禁違背農民意愿、違反法定程序撤并村莊。

針對部分地方在合村并居中出現的侵犯農村村民宅基地合法權益的問題，《條例》第三十六條進一步明確農民對宅基地合法權益，并對農村宅基地的流轉、收回、退出、搬遷等方面作出了禁止性規定。一是依據《民法典》第三百六十二條“我國宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”的規定，《條例》明確依法取得的宅基地和宅基地上的農村村民住宅及其附屬設施受法律保護。二是明令“四個禁止”。禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地，禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件，禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地，為農民維護自身合法權益提供了明確的法律依據。

《條例》已經吸納了宅基地制度改革的許多成功經驗，但是還有很多制度正在積極探索中，尚未上升為法律制度。按照“十四五”規劃和鄉村振興戰略要求，宅基地制度改革仍舊任重道遠，我們還要勇于探索、勇于創新、勇于實踐，為實現第二個百年奮斗目標，全面建成社會主義現代化強國努力奮斗！

完善集體經營性建設用地入市法律制度

集體經營性建設用地入市是農村土地制度改革的重要內容之一。自2015年2月十二屆全國人大常委會第十三次會議正式授權開展農村土地制度改革試點，到2019年底試點工作正式結束，歷時近五年，試點工作取得的成效，被2019年8月審議通過的《土地管理法》修正案廣泛吸收。體現在集體經營性建設用地方面的法律修改，主要是刪除了原法建設項目必須使用國有土地的規定，為集體建設用地入市流轉破除了法律障礙，同時，擴大了集體建設用地使用范圍和方式，明確了集體經營性建設用地使用和入市管理措施等。本次《土地管理法實施條例》(以下簡稱《條例》)的全面修訂，在集體經營性建設用地制度方面單設一節，對《土地管理法》修正案的規定作了進一步細化和明確，增強了制度的配套性和操作性。

一、明確了集體經營性建設用地適用的總體要求

《條例》落實《土地管理法》規定，明確“國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途，且已依法辦理土地所有權登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人在一定年限內有償使用”的同時，要求國土空間規劃統籌并合理安排集體經營性建設用地的布局和用途，依法控制集體經營性建設用地規模，促進集體經營性建設用地的節約集約利用。該規定既落實了《土地管理法》關于合理安排集體經營性建設用地的要求，也著眼當前及長遠土地資源形勢，在控制總體規模和提高節約集約利用水平方面對集體經營性建設用地使用作了原則規范。

二、明確了集體經營性建設用地入市的程序

在《土地管理法》的制度框架下，《條例》明確了集體經營性建設用地入市的法律程序。土地所有權人擬出讓、出租集體經營性建設用地的，市縣人民政府自然資源主管部門應當提出規劃條件，明確土地界址、面積、用途和開發強度以及產業準入和生態環境保護等要求。在此基礎上，土地所有權人依據確定的相關要求擬訂入市(出讓、出租等)方案，并依照《土地管理法》第六十三條的規定，由本集體經濟組織形成書面意見，在出讓、出租前不少于十個工作日報市、縣人民政府。市、縣人民政府認為入市方案不符合規劃條件或者產業準入和生態環境保護要求等的，應當在收到方案后五個工作日內提出修改意見。《條例》在此沒有通過設立行政審批事項進行管理，一定程度上凸顯了政府在集體經營性建設用地入市中的服務職能。土地所有權人按照確定的入市方案，即可按照法定程序確定土地使用者并簽訂合同，之后繳納相關稅費，辦理不動產登記。

三、明確了集體經營性建設用地入市方案和合同內容

為使《條例》具備可操作性，在總結試點經驗的基礎上，明確了集體經營性建設用地出讓、出租等方案應當包括以下內容: 宗地的土地界址、面積、用途、規劃條件、產業準入和生態環境保護要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等。

土地所有權人按照入市方案確定的方式(招標、拍賣、掛牌或者協議等)確定土地使用者后，雙方應當簽訂書面合同。為全面增強操作性，《條例》明確，合同應當載明土地界址、面積、用途、規劃條件、使用期限、交易價款支付、交地時間和開工、竣工期限、產業準入和生態環境保護要求，約定提前收回的條件、補償方式、土地使用權屆滿續期和地上建筑物、構筑物等附著物處理方式，以及違約責任和解決爭議的辦法等；規定未依法將規劃條件、產業準入和生態環境保護要求納入合同的，合同無效；造成損失的，依法承擔民事責任。《條例》同時規定，合同應當報市、縣人民政府自然資源主管部門備案，并要求自然資源部制定合同示范文本，進一步強化了政府的服務職能。

四、明確了集體經營性建設用地入市的相關權利義務

《條例》規定，集體經營性建設用地使用者應當按照約定及時支付集體經營性建設用地價款，并依法繳納相關稅費，這是對使用者法定義務的明確；同時，對集體經營性建設用地使用權以及依法利用集體經營性建設用地建造的建筑物、構筑物及其附屬設施的所有權，《條例》明確可以依法申請辦理不動產登記，這是對使用者合法權益的保障。當然，按照合同支付價款和依法繳納相關稅費是辦理不動產登記的前置條件。

為促進資源高效利用，《條例》還對集體經營性建設用地的二級市場作出了相關規定，《條例》明確，通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權依法轉讓、互換、出資、贈與或者抵押的，雙方應當簽訂書面合同，并書面通知土地所有權人。此規定也是對相關各方合法權益的法律制度保障。

集體經營性建設用地依法入市是改革的必然，也是實踐的需要，對于增強農村產業發展用地保障能力，增加農民土地財產收入，促進鄉村振興和經濟社會高質量發展均具有重要意義。下一步，自然資源部將根據法律法規，在總結實踐經驗的基礎上，持續完善集體經營性建設用地入市相關政策制度。(i自然全媒體)