改擴建高速公路收費年限及收費標準確定研究
——以FJ 高速公路為例

繆立立

（江西贛粵高速公路股份有限公司，江西南昌 330009）

0 引言

FJ 高速公路是在某高等級公路基礎上擴建、續建而成。1989年7 月一期工程動工興建，1992 年6 月二期工程開工建設，1994年2 月建成通車，該高速公路更名為FJ 高速公路。FJ 高速公路于1994 年3 月三期工程開工續建，全段為全封閉、全立交、雙向4 車道，并于1996 年1 月全面通車。2006 年高速公司投資9.86億元開始對FJ 高速公路實施大規模技改。2007 年9 月28 日，FJ高速公路技術改造項目全面竣工。通過技術改造，FJ 高速公路的路面承載能力滿足8~10 年通行要求，對加快連線經濟圈發展有重要的推動作用。

FJ 高速公路通車連接兩大經濟區域，帶動湖濱地區，尤其是為實現加快建設工業走廊上的八個經濟開發區形成百里工業園有重要促進作用。FJ 高速公路全線通車后當年引進工業項目投資40 多億元，成為江西省經濟發展最快、最活躍的兩大經濟帶。

FJ 高速公路經營單位根據江西省交通廳、財政廳、物價局《關于FJ 高速公路、銀三角立交橋、CZ 高速公路收費主體變更有關事項的通知》（贛交財統字〔2000〕98 號）文件，收費主體變更，特許收費期限為30 年，收費起止年限從1998 年4 月1 日至2028 年3 月31 日。2011 年因撤銷銀三角收費站收費，根據省發改委、交通運輸廳《關于終止銀三角收費站收費和延長FJ 高速公路收費年限的通知》（贛發改收費字〔2011〕287 號）文件，延長FJ高速公路收費期限2 年，收費年限延長至2030 年3 月31 日。

1 FJ 高速公路改擴建項目情況

隨著經濟社會的快速發展，FJ 高速公路交通量逐年增長及運輸需求的持續增加，FJ 高速公路通行條件已難以適應日益增長的交通需求，急需對其進行改擴建。FJ 改擴建工程項目對促進經濟區域一體化發展、服務沿線經濟，適應交通量增長、提高公路服務水平，適應環湖城市群規劃發展、促進中部地區崛起具有十分重大意義。

根據交通部門公路工程基本建設項目投資估算編制辦法和公路工程估算指標等規范及設計要求，FJ 改擴建工程設計速度為100km/h，整體路基寬41.0m，分離路基寬分別為20.5m；設計車輛荷載公路-Ⅰ級（老路采用汽車－超20 級，掛車-120），其余技術標準執行現行規范要求。

FJ 改擴建工程項目分兩階段進行，2012 年7 月通遠試驗段改擴建，2015 年12 月至今，A 樞紐至B 樞紐改擴建?！陡臄U建工可報告》估算總投資為68.4 億元（不含通遠段）。國家交通部于2015 年 12 月 22 日以交公路函〔2015〕945 號文核準本項目總概算為65.24 億元（不含通遠段）。

2012 年 7 月 17 日省交通廳以〔2012〕127 號文核準本項目通遠試驗段總概算為7.78 億元。按照核準總概算的合計數，即為73.02 億元。改擴建資金籌措，一是自籌占總投資35%的項目資本金；二是申請國內銀行貸款約48 億元，占總投資65%。

2 關于重新確定改擴建高速公路收費年限與價格標準的調整方案

該研究收集了項目可行性研究報告，初步設計批復文件等資料后，根據區域路網規劃及經濟社會發展規劃，對本項目交通量重新進行預測，根據擬定的收費標準方案，測算各個方案的相關財務指標。該研究的主要內容如下：①項目概況；②交通需求分析；③工程建設規模；④工程投資；⑤收費方案經濟測算?，F行《收費公路管理條例》由于其頒布及施行時間較早，對高速公路改擴建項目的收費期限沒有明確的規定，條例規定經營性公路按照收回投資并有合理回報的原則確定收費期限。2018 年頒布的《收費公路管理條例》（征求意見稿）中提出：“經營性公路的經營期限，按照收回投資并有合理回報的原則，綜合考慮投資額、投資收益、養護和運營管理成本、收費標準等因素確定”及“實施經營性公路改擴建工程，增加高速公路車道數量，經營性公路可重新核定經營期限”。從國內已有的高速公路改擴建項目來看，大多都是通過延長收費年限來對投資進行補償，如福建的福泉高速、泉廈高速和吉林的長平高速等改擴建項目，都是把改擴建項目作為一個新的高速公路項目，重新核定收費期限。

高速公路投資額大，負債率高，財務費用與折舊負擔沉重。FJ高速公路2018 年通行費收入7.79 億元，成本3.31 億元（不含財務費用與管理費用等）。FJ 改擴建工程項目建成通車后，貸款利息與折舊將開始計入當年損益，預計年新增貸款利息2.32 億元（以5 年期以上銀行貸款基準利率4.9%估算），年均新增折舊6億元（以剩余許可經營年限11 年估算）。同時發展大道通車開始，FJ 高速公路交通量受到較大的分流影響。因此FJ 改擴建項目建成通車后，若繼續維持現有收費年限與價格標準，FJ 高速公路將處于嚴重虧損狀態，并且拖累高速公司業績，公司將由贏轉虧，導致市場融資能力大大下降。

根據第三方專業機構出具的專項方案研究報告，提出三種調整方案，并對各方案對應的投資回收缺口進行測算。結合高速公路機會成本、貸款利率等相關因素，擬定項目稅后資本金財務基準收益率為8%。改擴建后財務測算計算范圍為2019 年7 月1日至2049 年6 月30 日全幅8 車道工程的經營收入成本情況；改擴建前財務測算計算范圍為原四車道項目自2019 年7 月1日（即FJ 全線改擴建通車時）至2030 年3 月31 日的經營收入成本情況。

方案一：在重新核定收費年限（2019 年7 月1 日至2049 年6月30 日）的情況下，維持現行收費標準和上繳政策不變。未來特征年FJ 項目路段交通量預測見表1。

表1 FJ 路段交通量預測 單位：pcu/d

方案二：在重新核定收費年限（2019 年7 月1 日至2049 年6月30 日）的情況下，維持現行收費標準不變，停止上繳FJ 高速公路通行費結構性調整的增益部分。本收費標準方案與收費方案一相比，對于出行人的出行成本不變，交通量預測結果不變，未來特征年本項目路段交通量預測結果參見表1。

方案三：在重新核定收費年限（2019 年7 月1 日至2049 年6月30 日）的情況下，提高客1 收費標準，由0.45 元/車公里提升至0.55 元/車公里，并提高貨車收費標準，基數由0.09 元起提高至0.10 元，其他計重收費標準相應進行調整，上繳政策保持不變，未來特征年本項目路段交通量預測結果參見表2。

表2 FJ 路段交通量預測 單位：pcu/d

根據第三方專業機構測算，即使在重新核定收費年限30 年，并輔以停止上繳通行費結構調整增益部分或適當調整收費標準的情況下，項目仍無法達到行業基準收益率8%。以上三個方案的投資回收缺口分別為224300 萬元、82000 萬元、86400 萬元。

3 FJ 高速公路改擴建后延長收費年限及收費標準的財務狀況分析

FJ 高速公路收費期限至2030 年3 月31 日。截至2019 年一季度末，FJ 高速公路固定資產余值17.2 億元（含通遠試驗段）。由于FJ 高速公路改擴建項目投資金額大，若不延長收費年限，通車后折舊費用及財務費用將增加，FJ 高速公路可能面臨虧損。

3.1 改擴建后不延長收費期限

2019 年10 月FJ 改擴建通車后，預計2019 年FJ 高速公路稅后利潤2.2 億元；2020 年預計利潤為-3.7 億元，其中，折舊費用7.8 億元，財務費用2.1 億元。經測算，若不延長收費年限，FJ高速公路將持續處于虧損狀況，其中近五年（2020—2024 年）年均利潤將為-3.1 億元。

3.2 改擴建后重新核定收費年限

若FJ 高速公路重新核定收費年限，預計FJ 高速公路2019實現凈利潤為2.4 億元，2020 年預計利潤為0.8 億元，其中折舊費用3 億元，財務費用2.1 億元。經測算，若延長收費年限，FJ 高速公路將持續盈利，其中近五年（2020—2024 年）年均盈利額達1.2 億元。

不考慮資產報廢等非經常性因素，2018 年FJ 高速公路稅后利潤3 億元，對公司利潤貢獻率達60%。若不延長收費期限，公司經營利潤將大幅下滑甚至出現虧損。

3.3 改擴建后收費標準的核定分析

進行財務分析旨在測算FJ 高速公路改擴建項目在30 年特許經營期限內，不同收費標準情況下的項目投資商的投資收益水平，供公共部門核定本項目收費標準和補貼額度參考。結合FJ高速公路投資收益期望、機會成本、貸款利率等相關因素，FJ 改擴建高速公路項目擬定項目稅后資本金財務基準收益率取8%。

FJ 高速公路改擴建后財務測算計算范圍為2019 年7 月1日至2049 年6 月30 日全幅八車道工程的經營收入成本情況。改擴建前財務測算計算范圍為原四車道項自2019 年7 月1 日至2030 年3 月31 日的經營收入成本情況。在計算三種收費方案情況下，在改擴建后與改擴建前項目財務效益的基礎上，測算三種收費方案在達到資本金稅后財務收益率為8%的情況下所需的政府補貼金額。FJ 改擴建項目由高速公路公司對項目的資金籌措、建設設施、運營管理、養護維修、債務償還和資產管理實行全過程負責，自主經營、自負盈虧，并在特許權經營協議規定的特許經營期滿后，將該項目及其全部設施無償移交給政府指定的機構。三種收費標準方案需補貼金額測算見表3。

表3 項目投資財務能力分析結果

FJ 高速公路改擴建工程建成通車前，通過科學研究和數據測算按照新建高速公路重新核定收費年限，擬按中西部地區同類項目標準重新核定收費期限自建成通車起為30 年。根據交通流量、當地物價指數變化情況等因素適時適度調高FJ 高速公路改擴建工程建成通車后的收費標準。若上述兩項措施未能實施，或雖已實施，改擴建后的FJ 高速公路經營公司的利潤沒有達到改擴建之前的利潤水平，須申請財政部門對其差額部分進行缺口性補貼。如第三項缺口性補貼未能實施，于第三項措施未能實施的次年啟動第四項措施按FJ 改擴建項目的成本、費用投資回收的原則由主管部門對項目進行回購。

4 關于經營性改擴建高速公路合理確定收費年限和調整收費標準的政策性建議

引入市場化的收費政策，兼顧公路行業公平與效率。收費還貸公路應與經營性公路一樣，由投融資企業負責建管養，有利于建設、運營統籌考慮，也能保證工程建設質量，同時用企業經營的理念去管理，有利于堵塞收入漏洞，減少費用支出。

鼓勵社會資本投資。引入合理的競爭機制，以特許經營、PPP（公私部門的合作伙伴關系）、ABS（資產證券化）等方式盤活公路資產。如對高速公路實行特許經營制度，鼓勵和引導社會資本進入基礎設施投資和運營領域，包括采用政府與社會資本合作的模式投資，根據政企雙方商定的合理投資收益率來確定適當的收費期限與標準，給予合理回報的上限，避免出現超額利潤，同時規定投資收益的下限，提供風險分擔的保證，做到激勵與約束并進。

實施差別化的地區政策。由地方政府制定其收費政策，兼顧公共性與市場性。公路行業只注重公共性，難以解決建設及養護資金的來源，只會加重政府財政的負擔，不利于高速公路可持續發展；只注重市場性，忽視其公共產品的特征，公路只能淪為賺錢的機器，不利于社會總福利最大化目標的實現。如財政狀況良好的深圳，通過回購的方式，將部分城區高速公路免費開放給公眾使用，拓展了城市縱深發展；財政不佳的中西部地區，采取“用者付費”，實行高速公路收費的長期化策略。

公路行業估值水平偏低受到收費年限的限制為因素之一，從現金流折現的角度看不如永續經營的公司凈現值高。永續經營或是長期盈利模式將有利于扭轉公路行業在資產市場的弱勢地位。適當延長公路收費年限，有利于規避金融機構在信貸方面的歧視性政策，降低資金斷裂風險。

經營性公路利潤率普遍偏低，其中折舊費用占其成本比例達40%以上。事實上，公路資產通過日常維護基本上可以一直運轉，能夠長久的保持其使用價值。永續使用的資產不存在使用年限問題，自然也不需要計提折舊。公路資產該項特性與鐵路資產基本類似，目前鐵路資產中軌道資產已不需要計提折舊，公路資產中的公路建筑物在考慮不計提折舊的可能。

高速公路有兩種收費票據，經營性高速公路通行費開具稅務發票，而收費還貸公路因屬于行政事業性收費，通行費收入不繳納增值稅，目前開具“不征稅”發票，不可以抵扣。通過高速公路收取兩類票據，需要抵扣的一般納稅人企業車輛也會盡量選擇能獲得增值稅專票的經營性高速公路通行，不利于收費還貸高速公路及路網的自然發展。統一收費還貸和經營性公路的通行費票據樣式及抵扣規則，將更有效地落實國務院關于進一步推進物流降本增效促進實體經濟發展的精神。

5 研究結論及建議

從區域經濟發展大局來看，實施FJ 高速公路改擴建工程響應“南北一體化”發展戰略，既契合地方經濟發展需要，也進一步增強高速國道主干線在國家路網中的作用。經營性改擴建高速公路經營期限按收回投資并有合理回報確定的原則受到相關法律法規的保護，改擴建后重新核定經營期限也符合《收費公路管理條例》的修訂方向。

高速公路改擴建后重新核定收費期限，將使高速公路行業建設投資實現良性循環和可持續發展，有利于高速公路道路通行能力和服務水平的進一步提高。重新核定收費年限，即不增加車主用戶和社會的當期負擔，又確保高速公路運營企業的正常發展，有利于企業可持續更好服務社會經濟發展。