消費者保護視角下網絡小額貸款法律規制研究
——基于美國掠奪性貸款規制的經驗

王睿

（揚州大學法學院，江蘇揚州 225000）

1 問題的提出

2020年11月2日銀保監會、央行聯合發布《網絡小額貸款業務管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“《辦法》”）。2021年3月17日銀保監會等五部委聯合發布《關于進一步規范大學生互聯網消費貸款監督管理工作的通知》（以下簡稱“《通知》”）。這意味著網絡小額貸款監管時代即將來臨。我國試圖通過貸款額度限制、信息披露義務、加大查處力度等規則保護處于弱勢地位的消費者，但是同時我們也能看到，《辦法》的規定多是對傳統貸款業務規制之模仿，部分規定針對性不強。而《通知》直接提出不得向大學生發放互聯網消費貸款，但如何解決大學生的合理消費信貸需求，則并沒有給出可行性方案。事實上，網絡小額貸款的受眾往往是難以從傳統金融市場獲取金融產品的社會公眾，在償債能力、專業知識、決策能力等方面處于更加弱勢的地位，因此有必要對網絡小額貸款交易中消費者的弱勢地位進行更加精細化的分析，方可建構出更加合理的消費者保護制度。

2 我國網絡小額貸款的市場失序與監管回應

2.1 市場失序

近年來，網絡小額貸款的市場秩序混亂，產生惡劣的社會影響，具體來看，目前網絡小額貸款市場出現的問題，主要表現在以下幾個方面 ：一是大量超越借款人還款能力的放貸行為導致其過度負債。二是部分貸款產品利息過高，信息不透明。三是將有失公平或帶有欺騙性的放貸行為隱藏在專業性合同條款之中，消費者因無法理解條文而導致正當權益受損。造成以上問題的成因從消費者保護的視角來看，主要來源于消費者的弱勢地位。與傳統銀行貸款相比，網絡小額貸款的受眾往往是難以從傳統金融平臺得到貸款以及一些受到網絡小額貸款的手續簡便性的誘惑的社會公眾，而且很大一部分為在校大學生。這部分消費者大多經濟基礎一般，理財觀念較差，有超前消費和過度消費的消費習慣。同時，他們欠缺經濟方面的專業知識，欠缺決策能力，容易受到虛假、引人誤解或者誘導性宣傳和營銷的誘惑而做出借貸行為。而與弱勢的消費者形成對比的是，網絡小額貸款公司往往占據優勢地位，相關平臺通過自己團隊的精準營銷，加上一定的隱蔽欺詐行為，導致部分消費者陷入高額貸款陷阱，侵犯其合法權益。

2.2 監管回應

2015年7月，中國人民銀行等部委發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》，支持互聯網企業依法合規設立網絡借貸平臺,建立服務實體經濟的多層次金融服務體系,更好地滿足中小微企業和個人投融資需求,進一步拓展普惠金融的廣度和深度。2016年12月，金融辦出臺《互聯網小額貸款業務專項監管指引（試行）》中提出對網絡小貸的定義等。其后更為廣泛的監管方式則為地方試點，如江西、海南等“互聯網+小貸”試點區域的政府或者金融局出臺一些規范性文件。這種監管方式過于分散，力度不大，效果不明顯，著眼于消費者保護的規定很不完善。引起市場熱議的《辦法》，共七章四十三條，其中的每一條對于網絡小額貸款行業來說，都可謂是一記“重拳”，而隨著監管的籬笆逐漸扎緊，網絡小額貸款行業的“緊箍咒”也在漸漸變緊。針對消費者保護的主要有對自然人及法人（其他組織）的借貸上限的限制、貸款用途限制及跟蹤要求等。但是我們必須承認，大多條款仍是對傳統貸款業務規制的模仿，對網絡小額貸款的特殊之處針對性不強，有的條款概念模糊，比如自然人借貸上限標準如何操作，要求全部貸款人提供近3年平均年收入證明顯然難度極大，但任由貸款人自己填寫又會讓規定流于形式。2021年新出的《通知》，最引人注意的是直接禁止網絡小額貸款公司向大學生放貸。該項規定是否能解決網絡小額貸款的根本問題，是否能真正為消費者利益考慮，大學生如果有合理消費信貸需求又該如何解決，這些問題都值得商榷。

3 美國掠奪性貸款法律規制——以發薪日貸款市場為例

從比較法的角度來看，美國掠奪性貸款的規制與我國小額貸款規制在規范目標方面高度相似，均是旨在為弱勢地位的小額貸款申請人提供傾斜保護。次貸危機后，美國對掠奪性貸款規制進行了很多嘗試，其中部分規制思路可供我國借鑒學習，下文以發薪日貸款市場中對掠奪性貸款行為的規制為例展開討論。

3.1 申請人準入機制

為了防止債務陷阱的出現，消費者金融保護局（CFPB）要求貸款平臺必須對借款人進行“完全償付能力測試”，即對借款人在借款期間和還款額最高的那次分期后的30天內是否有能力支付基本生活開支和償還主要的金融債務進行評估。借款人的收入信息、租房信息、日常開支信息等都可以作為參考根據。此外，還有一種代替“完全償付能力測試”的適用特定短期貸款的“本金償付能力測試”。實施這一測試需符合以下條件：貸款額不超過500美元、貸款為非開放式信貸、放貸對象在近期或目前不能有尚未還清的貸款、貸款人不能連續3次提供此類貸款，以及貸款人在借款人每期能償還至少原本金1/3的前提下可提供最多兩個額外貸款，并需用簡單語言充分提示債務信息和風險。

此外，美國對消費者進行再融資的申請條件也進行了限制。如CFPB新規規定，向同一借款人連續借貸的短期貸款次數限制為3次，3次之后貸款人需遵守30天冷卻期（Cooling-off Period）內不得再次借貸的規定。另外，以美國加利福尼亞州的法律規定為例，限制了借款人經由發薪日貸款進行再融資的次數和條件，即一般情況下借款人不得進行再融資，如果借款人想要申請再融資，需要滿足已經償還其貸款未償還余額的60%以上，而且其每次貸款必須都是用于個人、家庭等，且之前借款人沒有對未償還貸款再融資超過一次等多項規定。

3.2 借貸行為規制

從貸款額度規制方面來說，以德克薩斯州為例，其立法機構于2011年通過的兩個議案H.B.259和H.B.2594，在借款人收入的基礎上對發薪日貸款的貸款數額做出限制，即要求貸款數額不得超過借款人月家庭收入的25%，以及不得超過借款人月收入的32%。

針對年化利率的限制，在各州的立法中，主要是根據貸款用途、貸款種類、放貸人種類和一些特定貸款用途等方面進行考量。如阿肯色州非消費性貸款的高利貸界限為聯邦儲備利率加 5%，對于消費信貸高利貸通常界限為年利率17%。雖然美國國會一般情況下不會介入利率限制，但也有例外，如針對發薪日貸款，2006年10月美國國會專門通過了法律，規定向軍人及其撫養人員發放的消費貸款年利率不得超過36%。

此外，美國在貸款用途方面也有相關規制，如加利福尼亞州要求原始貸款和再融資貸款都是用于個人、家庭成員或者家用。

3.3 信息披露義務

掠奪性放貸行為與信息不對稱的存在有密切關聯，放貸人往往利用了信息不對稱，欺詐、欺騙或誤導借款人簽下并不合適或不公平的貸款合同。鑒于此，美國國會及各州通常都會強加給發薪日貸款人強制信息披露義務。在大部分允許發薪日貸款存續的州，放貸人要顯著地披露信息，并為借款人提供書面合同協議。

《誠實借貸法》（Truth in Lending Act）是目前規制發薪日貸款行業最重要的聯邦法律，規定了兩個關鍵的需要披露的信息：手續費和年化利率（APR），要求必須在所有需要借款人簽字的合約或協議上，清楚說明貸款數額、手續費和年利率。但是由于年利率是基于貸款數額和期限決定的，而發薪日貸款的規模及期限并不統一，不同客戶的年利率有極大不同，發薪日貸款機構無法發布統一的年利率。但美國有30個州要求發薪日貸款機構至少應該在他們貸款文件中明確列出年利率。《誠實借貸法》和規則Z還要求發薪日貸款機構在宣傳貸款產品時進行信息披露，同時要提供階段性的信息披露，并且區別開放式和封閉式的借款方式。

4 美國掠奪性貸款規制經驗對我國的啟示

相比于美國對掠奪性貸款的規制，由于我國小額貸款問題出現較晚，所以相關規制還處于起步階段，絕大多數法規和措施針對性不強，大多為對傳統貸款業務規制的模仿，容易流于形式。通過上文對美國發薪日貸款市場中掠奪性貸款行為規制的討論，對我國網絡小額貸款的規制有以下幾點啟示：

4.1 申請人準入機制的彈性化

《通知》規定，禁止網絡小額貸款公司向大學生放貸。雖然可以防治過度消費、債務陷阱等不良后果的出現，但是也抹殺了某些正常借貸資金需求的滿足，這種名為保護的嚴格準入機制過于僵化，不利于為處于弱勢地位的消費者尤其是大學生消費提供有針對性的利益保護。如何對相關規定進一步完善，筆者有以下幾點建議：（1）適當性規則。銷售人員在向投資者推薦證券金融產品的時候，應當考慮投資者的需求和風險承受能力，而不能通過定向推銷的手段引導弱勢群體購買不符合自身實際情況的產品。這與網絡小額貸款市場中，放貸平臺利用掌握的消費者信息，直接打電話或者發郵件誘惑消費者貸款具有很大的相似程度。在網絡小額貸款的法律規制中引入“適當性規則”，可以強制放貸平臺不得利用消費者的弱勢進行引誘性放貸。（2）加強消費者信息保護，防止因個人信息泄露而導致的定點營銷和誘惑性宣傳。有時候表面看起來是消費者自身主動做出的決定，根據意思自治，法律不應當進行過多干預。但可能實際上消費者的這種決定，往往是借貸平臺一步步誘惑下做出的。貸款平臺往往能夠收集大量完整的借款人的個人信息、信用數據、風險承受能力等，進而向弱勢消費者定向推銷。因此消費者的信息保護尤為重要。（3）限制再融資申請條件。美國加利福尼亞州規定了借款人再融資必須已經償還未償還余額的60%以上，借款人沒有對未償還貸款再融資超過一次等。這些規定可以有效防止消費者通過再次融資的方式償還之前到期的欠款，從而導致“雪球”越滾越大，最終欠下巨額債務無法償還。（4）全額償付測試。根據美國金融消費者保護局推出的規則，要求消費者一次性償還全部或者大部分債務。我國可以通過規定消費者第一次貸款后必須償還全部或者大部分才能繼續二次貸款，來有效判斷借款人是否具備還債能力，之后可以根據消費者的償還情況，逐步放開還款比例的要求。

4.2 借貸行為規制的多樣化

此前，在金融辦發布的《互聯網小額貸款業務專項監管指引（試行）》中對單一借款人貸款限額提出了要求，借款人為自然人的，上限原則上不超過人民幣20萬元。《辦法》中規定對自然人單戶（非單筆）借貸金額取30萬元或近3年年均收入的三分之一中的較低者確定貸款上限。首先可以看到，本項規定，創新性不足，實質是根據經濟發展對貸款上限進行了提高。其次從操作層面上來看，自然人借貸上限2選1的要求關鍵是如何有效確定貸款人近3年平均年收入，以符合監管“兩項金額中的較低者”的要求。要求全部貸款人提供近3年平均年收入證明顯然難度極大，但任由貸款人自己填寫又會讓規定流于形式。筆者認為，根據美國相關規制經驗，我們有以下幾點可以借鑒：（1）貸款額度限制多樣化。我國目前對貸款額度的限制是統一設定上限，但實際上我們可以參考德克薩斯州，其下轄的不同城市，根據其自身經濟發展水平，制定了更為嚴格的規則。我國不同省可以根據實際情況，對一次貸款的上限以及展期貸款次數進行規定，并且要求提供月收入證明等。（2）限制貸款利率。我們可以根據不同的貸款用途和種類來規定貸款利率，如果確實生活困難，用于保障基本生存需求，則利率可規定較低；但如果是為了超前消費或者過度消費，則利率適當提高。（3）限制貸款用途。《辦法》規定了一些利用網絡小額貸款不得從事的情形，如果需要進一步限制，可以參考美國加利福尼亞州規定，該規定明確原始貸款和再融資貸款都是用于個人、家庭成員或者家用。 網絡小額貸款的主要目的是解決一些低收入人群的“燃眉之急”，而不能成為過度消費的“催化劑”。

4.3 信息披露義務的具體化

《辦法》中對信息披露的規定主要涉及披露的內容、更新的日期等。筆者認為，該辦法規定的信息披露義務稍顯籠統，大多數還是在模仿傳統金融貸款領域的規制方法，可以作進一步細化，以下為幾點建議：（1）信息披露更直觀顯著。由于網絡小額貸款的消費者大多專業知識不足，所以披露一些過于專業或者復雜的信息，可能不足以保護其權益。參考例如《誠實借貸法》和Z規則中的規定，貸款合同要披露借款人為這筆貸款所要支付的費用以及借款人總共需要償還的金額，這樣可以讓借款人更直觀了解其為這筆借款所需承擔的風險和責任。而且規則中還規定每一份貸款合同中都要披露每一筆借款的金額以及還款的時間，提醒借款人其需要明確自己在還款期到來時所要支付的費用。（2）風險提示。得克薩斯州在信息披露上要求向借款人進行風險提示：“這份貸款并不能滿足長期的資金需求，只能用于短期即時的現金需求。在還款日到臨時必須還清借款額和相應的貸款費用。”這樣可以進一步讓消費者明確借貸責任，讓有不理性借貸想法的消費者三思而行。（3）向有合格的第二還款來源的借款人進行信息披露。這個建議主要針對的是在校大學生群體，其第二還款來源大多是其父母，可以規定放貸人在借款前，要求借款人提供第二還款來源方的詳盡信息并進行審核，經審核認為第二還款來源方有固定收入、償付能力與貸款產品相匹配之后，要求第二還款來源方簽署書面同意書，同意承擔相應還款責任，同時也應向第二還款來源方進行信息披露及提示風險，借款人的每一筆貸款的數額、限期以及還款情況都應及時告知第二還款來源方。

5 結語

無論是《辦法》還是《通知》，都規定了一系列對消費者傾斜的保護機制，但大多仍是對傳統貸款業務規制的模仿，對網絡小額貸款的特殊之處針對性不強。通過上文對美國發薪日貸款市場中掠奪性貸款規制的經驗討論，對我國有一定借鑒意義，可以從申請人準入機制的彈性化、借貸行為規制的多樣化和信息披露義務的具體化等方面著手，進一步完善我國網絡小額貸款法律規制。