科技強國背景下省域科技創新治理能力提升路徑研究

后天路

(悉尼大學 商學院，澳大利亞 新南威爾士州 悉尼 NSW 2000)

“十四五”時期是推進“科技強國”戰略的關鍵時期，經濟社會高質量發展的關鍵是經濟增長方式的轉變，由依靠要素投入拉動經濟增長的粗放型方式升級為通過科技創新促進經濟發展的集約型模式。科技創新治理體系和治理能力是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分，深化科技管理體制改革、推動科技創新治理體系和治理能力現代化，是面對新形勢的新任務。省域科技創新治理能力是國家科技創新治理能力在省域層面的落實和體現，是立足省域發揮中國特色社會主義制度優勢，推進經濟社會高質量發展的具體治理實踐。

國外關于科技創新治理的研究主要集中于多元共同治理機制的完善，把治理理論運用到科技創新領域，強調政府不再是科技創新政策的唯一制定者，多主體參與的科技創新治理格局才成為科技創新治理體系的重要特征。Klaus認為科技創新治理是指科技創新領域所有綜合事務的有效處理機制，包括法律體系構建、科技糾紛調解和科技權責劃分等。Lezaun&Sonerdy認為，科技創新治理機制的良好運行需要政府和社會共同構建高效的對話機制，以保證科技體制改革的信息可以有效傳遞。Phil &Chilvers認為，科技創新治理的發展方向將會朝著社會、市場和政府三者有機結合的方向發展，既要強調公平也要強調效率。Minetti研究了不同企業所有制結構特征對企業科技創新治理的影響。Djebrouni Manel關注了科技創新治理對社會公眾福祉和健康的多方面影響。Norwegian University of Science and Technology以“共識或爭論：異質知識背景下創新治理的思考”為主題，對社會與技術的新發現進行了總結。

國內學界關于省域科技創新治理體系與能力現代化問題的研究較少，從實證的視角深入研究省域科技創新治理體系與治理能力就更為鮮見。一是對發達國家和地區先進科技治理經驗的介紹，分析多元共治框架下科技創新治理體系構建及其對中國的啟示。張仁開在分析國外多元共治的科技創新模式的基礎上，提出政府應發揮科技創新的全方位支持和方向性引領式。的作用。程躍認為科技創新系統多主體互動的特性使協同治理成為一種有效的治理模梅亮等從社會發展、科學研究和技術開發的全過程，構建了以開放社會為基礎的科技創新治理框架。李瑞認為，科技創新治理問題可歸納為“多重失靈疊加”，深刻體現了“復雜性”本質，當下主流的治理理論無法克服其內生性的低效率等問題，需要強化“政府”在科技創新治理中的作用。二是將公共治理理論引入到科技創新領域，并進行框架性分析。針對我國科技創新的治理工具、治理趨勢、治理模式、治理機制、治理績效等提出理性思考。薛桂波、趙一秀認為“責任式創新”模式有利于推動我國“責任”與“創新”的結合、促進創新活動符合社會期望并實現科技創新治理范式重構。陳宇山從創新治理的角度提出，科技業務審批方式必須進行根本性的改革，以更好地釋放創新驅動的內在潛力。鐘成林等認為科技創新治理的強度結構是決定科技創新治理效果的關鍵，科技創新治理能力水平偏低和治理體系內部結構失衡是導致當前科技創新治理效果不佳的主要原因。張國卿、陳秋聲認為提高科技創新治理能力，具有打造經濟高質量發展戰略高地、賦能經濟增長轉型、引領經濟高質量開放發展的時代價值。

本文基于省域科技創新治理能力建設這一核心問題，就進一步提升我國省域科技創新治理能力的路徑進行規范性探索。

一、加強黨對省域科技創新治理工作的集中統一領導

新發展階段、新發展理念和新發展格局對科技創新都提出了更高的要求。加強黨對科技創新工作的全面領導是構建和完善中國特色的科技創新治理體系，提升科技創新治理能力的重要保障，充分發揮黨委集中統一領導的制度優勢，在科技創新的重大領域和關鍵環節進行全面布局和協調各方。

1.組建“省委科技創新委員會”。全面加強省委對科技創新工作的全面領導，充分發揮新時代中國特色社會主義的制度優勢，彰顯“集中力量辦大事”的突出優勢。省委科技創新委員會的主要職責是深入貫徹落實黨中央“科技強國”戰略，實施創新驅動發展，深化科技體制改革，對全省科技創新重大規劃、重大政策、戰略工程牽頭抓總；推進省域科技創新治理體系和治理能力現代化建設，推動省域內重點科技創新平臺、重大科技任務和重大科技項目的實施，協調解決省域內科技創新治理中的其他重大問題等。

2.完善“省委科技創新委員會”工作機制。可以由省委省政府主要領導擔綱主任，分管科技工作的副職領導作為科技創新委員會的副主任，委任組織部門、人力資源和社會保障部門、科技部門、省域內主要高校科研院所等單位的主要負責同志擔任委員。具體運行上，省委科技創新委員會可設立省委科技創新委員會辦公室，辦公室設在省科技廳，省科技廳主要負責同志擔任辦公室主任，辦公室主要承擔省委科技創新委員會的日常工作。另外，根據省域科技創新需要，組織相關人才隊伍在科技創新委員會下成立專家委員會，對科技創新委員會審議重大事項提供決策咨詢。

3.組建各級“黨委科技創新委員會”。以黨委牽頭、以黨委主要領導負責的專門性科技創新委員會，是加強黨對科技創新工作的集中統一領導、總結科技創新治理體系改革以來的共識最為重要的舉措。科技創新是系統工程，不僅是科技主管部門的事，也是各級各部門的職責所在。因此，在當前科技創新治理體系構建的關鍵時期，必須加強黨對科技創新工作的全面領導，把科技創新工作擺在各級黨委(黨組)工作的重要位置。各地方、各部分、各單位都要切實提高政治站位，心懷“國之大者”，把科技創新工作謀劃好、組織好和實施好，不斷增強省域科技創新治理能力。

習近平總書記強調“科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置”。組建“省委科技創新委員會”和各級“黨委科技創新委員會”，正是落實習近平總書記重要指示精神，強化科技創新核心地位的重要制度創新，是匯集省域科技創新資源，整合省域科技創新力量的重要改革舉措，也是融入新型舉國體制、加強省域戰略科技力量建設的重要保障。

二、強化省域科技創新治理的制度安排和機制設計

新型舉國體制較大程度上實現了有效市場與有為政府有機結合。“十四五”時期，我國科技創新事業發展有了更高目標，需要進一步深化科技創新治理體制改革，完善省域科技創新治理的機制設計和制度安排，協調多元創新主體間復雜的利益關系，提升省域科技創新治理績效。

1.優化科技創新治理體系建設的制度環境。新型舉國體制是推進科技創新治理體系和治理能力現代化的重要路徑。“十四五”期間，應在黨中央的集中統一領導下，把集中力量辦大事的舉國體制和市場高效的資源配置機制有機結合、優勢互補，以先進的市場理念進行科技創新治理的制度設計，加強和完善不同政府部門之間關于科技創新工作的協商機制，提高科技創新治理的科學性和有效性，加大政策落實的監管執行力度，促進各項科技創新治理政策的有效實施，不斷優化科技創新治理的整體制度環境，提高制度創新對技術密集型產業的研發和成果轉化的效用。協調高技術產業的財稅扶持政策，確保科技創新治理制度環境在市場化的導向下不斷趨于完善。明確政府部門的職能，真正確立企業和高校科研機構的創新主體地位，合理控制政府創新的投入規模。同時，要積極拓寬企業的融資渠道，完善相應的法律法規，規范市場運行機制，實現市場對科技創新資源的配置效率提升。

2.建立網絡化的科技創新治理信息溝通機制。構建多主體參與、多層級、網絡化的科技創新治理信息溝通平臺，加強和促進政府部門以及企業、科研院所、高等學校和社會機構之間的合作和互動，打造各類創新主體之間的信息互動機制。一是建立政府重大科技決策主動向各類創新主體征求意見的程序性規范，推動多元創新主體參與科技政策的制定，調動企業、科研院所、高等學校和社會機構的積極性與主動性。二是充分發揮社會中介機構在信息溝通中的橋梁紐帶作用。建立科技創新重大問題意見反饋機制，經常性了解各類創新主體的現狀和動態、聽取多方參與主體的利益訴求，及時按程序報告各類創新主體集中反映的重大問題和意見建議。三是完善多創新主體參與的科學決策機制。在科技創新中強化多元共同治理的理念，重大科技創新政策的出臺要充分征求意見、尊重各利益相關者的利益訴求，建立公開透明的科技創新決策制度。

3.建立相容性的科技創新治理激勵約束機制。推進省域科技創新治理體系和治理能力現代化，形成多主體相容共生的激勵約束機制是關鍵問題。一是要構建科學高效的省域內各地區科技資源共享激勵機制，形成省域各地區科技協同創新的格局。資源共享是省域科技協同創新的保障與基礎。目前我國省域內各地區主要通過檔案館、科技資源共享平臺和科技管理部門實現共享，總體上呈現出互聯互通程度不高的特征。科技資源共享行為主體主要包括各地區科技管理部門、企業、高校和科研院所，應針對上述各類科技資源共享主體的利益訴求和行為動機，建立省域科技資源共享激勵機制，包括打造完善的科技資源聯合共享平臺，完善省域內科技人力資源流動的柔性機制，制定基于供給側改革的省域產業技術升級推進計劃等。二是完善省域科技創新主體的財稅激勵機制。企業是最具市場活力和發展動力的科技創新主體，適合的財稅政策可以有效地激勵企業積極投入科技創新，提升省域整體科技競爭力，實現省域經濟社會高質量發展。目前我國激勵企業科技創新的財稅政策在創新要素和創新環節等方面仍存在激勵范圍有限、優惠力度不足和精準度欠缺等問題。完善激勵企業科技創新的財稅政策，應著重于減輕資金占用成本和企業人才投入成本，進一步完善財政激勵政策，支持企業加大基礎研究、產學研結合和科技成果產業化，設立并有效利用“碳達峰、碳中和”科技創新專項資金。

三、優化省域科技創新治理體系和治理模式

省域科技創新治理體系是省域治理體系的重要組成部分，要進一步優化省域科技創新治理體系，提升省域創新體系整體效能，深化人才體制機制改革、激發人才創新活力，提升企業技術創新能力，為科技強省提供良好制度體系，構建高質量發展的新格局。

1.加快構建多層級的省域科技創新治理體系。打造區域創新發展增長極，推動區域創新能力和競爭力整體提升。一是要加強科技創新治理的頂層設計，制定“科技強省”戰略實施行動綱要。明確“科技強省”建設的路線圖時間表，確定科技創新治理的戰略方向、重點任務和實施路徑。建設“科技強省”，必須擁有一批世界一流的高等學校、科研機構和創新企業，承擔更多的事關國家全局及長遠發展的基礎性、系統性、戰略性、前瞻性的重大科技創新任務和項目。因此，應進一步完善市場條件下的新型舉國體制，系統提升“有效市場”、“有為政府”和“有序社會”三種治理機制的協同發展水平。優化省域科技創新治理體系和運行機制，明確不同層級科技創新治理主體的科技創新的使命定位，統籌部署創新鏈，強化優勢互補、提高整體效能。二是要重視省域內各地區科技創新治理能力的平衡與聯動發展。“十四五”期間，要努力推進“科技創新高質量發展行動”，加快打造競爭力強、與國際接軌的創新創業生態園區。集中優勢科研力量和優質創新資源推動先進產業鏈邁向中高端，在省域范圍內形成完整的產業價值鏈，以產業鏈的發展引領創新鏈的無縫咬合。進一步激發高新技術產業開發區創新發展活力，推動科技創新治理能力較強的地區與科技創新治理能力較弱地區之間的協同合作和科技成果擴散，形成省域科技創新治理體系與省域經濟社會協同發展的新格局。

2.構建合作共贏的省域科技創新治理新模式。鼓勵各社會主體積極參與省域科技創新治理。注重發揮政府主管部門、創新型企業、高校與科研院所等創新主體的共同參與和協同發展，形成多元創新主體相容共生的治理格局。一是要進一步優化省域科技創新平臺的總體布局，形成合作共贏的科技創新平臺的治理模式。聚焦國家科技發展的重大戰略需求，實施省級戰略科技創新平臺的培育行動，依托省域內高水平研究型大學、科研機構和科技創新型企業的資源和力量，以省內重點研究型大學、科研院所、創新型企業等為主要創新主體，以集中攻關的突破型國家實驗室、協同創新的引領型國家實驗室、央地聯合的平臺型國家實驗室等各類國家實驗室建設為重點任務，全方位打造國家級的產業創新中心、技術創新中心和制造業創新中心，構建省域內科技創新平臺新布局。完善協同攻關、開放共享、目標導向、績效管理的科學運行機制，形成合作共贏的省域科技創新平臺體系。二是要進一步提升多種創新主體的治理績效，發揮政府部門“元”治理的功能。提升政府部門的科技服務和協調能力，政府部門要減少對科技創新活動的微觀干預，更加注重營造良好的政策環境、商業模式和投資渠道，加強科技創新體系和創新環境的建設和管理。完善科研機構分類評價與考核機制，對具有戰略性和基礎性地位的科研機構要進一步加大財政支持力度，對應用性和產業化程度高的研究機構要加快轉制改革，增強自身造血功能；強化企業在科技創新中的主導作用，推進政產學研用的系統化發展，加大對科技成果產業化和規模化的投融資支持力度，引導各類投資主體參與科技創新活動。鼓勵建設專業化的科技服務中介機構，促進更多的科技服務機構參與科技創新治理；完善科技創新成果評價與金融服務機構的聯動機制，優化金融服務機構對科技成果發展前景和經濟價值等進行的商業化評價，推廣知識價值信用貸款模式，探索知識產權證券化等投融資新模式。

四、完善省域科技創新治理的人才激勵與評價機制

科技人才是科技創新最根本的驅動力，近年來，我國在科技人才引進、培養、使用、保障等方面，都取得了較好的成果，為激發科技創新人才的內在動力提供了有效的政策支撐。

1.健全科技創新人才激勵機制。習近平總書記在2021年第6期《求是》上發表的《努力成為世界主要科學中心和創新高地》一文中強調：“全部科技史都證明，誰擁有了一流創新人才、擁有了一流科學家，誰就能在科技創新中占據優勢。”構建科學合理的科技創新人才激勵機制，對更好地激發科技創新人才的內在潛力具有十分重要的作用。科技創新人才激勵機制主要通過一系列政策措施對科技人才個體行為施加影響的機制。科技創新人才激勵政策的制定需要政府有關部門在充分論證的基礎上，結合人才激勵影響要素的綜合分析，以促進科技人才快速成長和努力創新的目標。一是要狠抓重大政策貫徹落實，確保黨中央國務院政策落地見效。堅決貫徹落實中央關于財政科研經費管理的具體措施，主要包括加大科技創新人員激勵，創新財政科研經費支持方式，減輕科研人員事務性負擔，改進科研經費監管等內容。并要求各相關方面狠抓上述措施落實。二是深化“五抓五促”專項行動，持續開展科技“三服務”工作。“十四五”期間，各省域要高度重視對科技創新人員的激勵，建立和完善以信任為基礎的科技人才管理機制，賦予科技人員更大的自主支配權，激勵科研人員潛心研究，大力提升關鍵領域核心技術攻關和原始創新方面的能力，多出高水平科技創新成果，壯大經濟社會高質量發展的新動能。

2.完善科技創新人才評價機制。在“計件制、點篇數”的傳統評價方式下，科技創新人員基于價值貢獻和學術興趣的內在創新動力被弱化，破壞了科技創新的學術環境，導致科研人員的行為短期化、功利化，重大原創性成果和“卡脖子”技術難以突破。一是要遵循科技創新的自身發展規律，確定科學合理的創新人才評價制度。傳統評價模式中，主要是以專利數量、論文數量和經費數量等為主要評價指標，這種行政化制式化的評價模式在推進科技發展方面發揮過重要作用。但這種“五唯”方式，更多的是從管理視角出發的，是為了“方便評價”和“方便管理”而設計的，和科技創新發展的自身規律存在矛盾與沖突。人才評價是一個復雜而科學的問題，應糾正傳統的人才評價中簡單的重數量指標、輕質量貢獻等不科學的方法，需要根據人才的不同成長階段、不同學科類別、不同崗位類型，差異化地制定人才評價指標，不能用簡單的計件方式來加以評價，鼓勵廣大科技創新人才把論文寫在祖國大地上。對于那些成果研究周期長、創新思維要求高的基礎性研究，更要有足夠的耐心和定力，給予科技創新人員“十年磨一劍”的制度環境。二是要深化科技獎勵制度改革，激發科技創新人才的創新活力。科技獎勵是以科技創新成果的質量為依據，而不應受到其他因素的干預。深化科技獎勵制度改革是營造良好環境、激發人才活力的重要舉措。十四五期間，各省域應加快貫徹落實黨中央、國務院關于科技獎勵制度改革的決策部署和相關要求，深入推進《關于深化科技獎勵制度改革方案》的落實落細。進一步拓寬項目來源、健全評審標準，優化評審方式，打破部門提名壟斷，強化誠信要求和提名責任，加大違紀懲戒力度。規范評審程序，突出公平公正，實現控制數量與提高質量并進，促進科技獎勵健康發展，激發科技人員創新活力，這樣才能讓優質的科技創新成果脫穎而出，服務于地方經濟社會高質量發展需要。進一步完善和優化省域科技獎勵制度體系，清理規范已有的科技獎勵項目，建立社會主體參與科技獎勵新模式，探索建立政府部門指導下的社會科技獎勵體系，完善社會科技獎勵信息公開和第三方監督機制。

五、結語

提升省域科技創新治理能力不僅是國家科技創新治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也承擔著進一步推動國家和區域經濟社會高質量發展的重大歷史使命。科技創新是推動經濟社會高質量發展的第一動力，黨的十九屆五中全會對科技創新提出核心地位和自立自強兩個最突出的要求。“十四五”期間，各省域應全力落實黨中央關于科技創新的重大決策部署，全力推動體制機制創新和科學技術創新，深化科技管理體制改革，完善人才價值實現機制，健全科技成果轉化機制，構筑區域科技創新高地，推進省域科技創新治理體系與治理能力現代化。