對制約文山州村干部隊伍建設問題成因的探析

高武梅

（中共文山州委黨校，云南文山 663000）

鄉村振興戰略是一項涉及面廣的系統工程，它不僅意味著鄉村面貌的改變、農村的繁榮發展，更是給鄉村持續穩定、有效治理帶來了前所未有的發展機遇和挑戰。而對文山州而言，村干部隊伍整體素質不高的問題日益凸顯。作為集“老、少、邊、窮、戰”為一體的地區，文山州要解決推進鄉村振興戰略實施面臨著的一系列問題，就必須認真分析制約文山州村干部隊伍整體素質不高的成因，找到有效提升村干部素質的途徑，從而推動文山州鄉村振興戰略落地生根。

1 思想認識不到位是制約文山州村干部隊伍建設的重要原因

1.1 當地政府部門和有關領導對村干部隊伍建設重視不夠

近年來，文山州以村（社區）換屆選舉為契機，通過試行“定村選干獎補”機制（年薪制）、“減崗增薪”、增加福利待遇、加強培訓和加大招考力度等方式刺激村（社區）干部隊伍的工作積極性，一定程度上解決了農村中“無人當干部、月月選干部”的現象，例如2018年西疇縣制定了村（社區）干部參加養老保險財政補助政策，明確了“村社干部任職期間參加企業職工基本養老保險，以云南省上年度在崗職工月平均工資的60%為繳費基數進行參保，所需保險費由村社干部承擔40%，財政補助60%”，從縣級層面解決了村社干部參保的財政補助問題，但是參保的種類僅限于幾個單一的保險種類，適用的范圍很狹小。目前，文山州地方政府尚未出臺有關村干部隊伍建設的整體規劃，缺乏系統性和前瞻性，有關領導也并未完全認識到村干部隊伍建設在鄉村振興戰略實施中的重要性，進而導致在村干部在村務管理中處于進退兩難的尷尬境地。

1.2 村干部自身能力跟不上鄉村振興戰略的發展要求

文山州在推行鄉村振興戰略的工作中，很多村干部并未完全意識到加強自身素質提升的緊迫性，鄉村治理能力與素質十分欠缺，文山州大部分村干部由于年齡偏大(46—55 歲以上的4292 人，占39.87%)、文化程度偏低（高中和中專及以下學歷的人數有4686 名，占總數的43.52%)和學習能力不強，導致對鄉村振興戰略的各項政策措施認識不到位、理解有偏差，在宣傳貫徹落實有關政策時力不從心，治理方式以執行為主、說教為輔。例如，鄉村振興戰略中的農業供給側結構性改革、“三權”分置的農村土地制度改革等，這些會給村干部帶來更多治理難題，如不加強學習，有效將自治、法治、德治結合起來，村干部將無法駕馭鄉村振興進程中出現的復雜局面。

2 管理權責不清是制約文山州村干部隊伍建設的主要原因

村干部隊伍建設問題涉及政府部門、組織部門、鄉村振興、人事部門和民政部門等管理主體，雖然每個部門都有自己的管理職能和權限，但是有些部門的職能是交叉重復的，職責履行不到位、相互扯皮推諉的現象時有發生。

2.1 管理權責不清、執行不到位導致村干部隊伍建設滯后

目前，文山州村干部隊伍建設主要涉及中共文山州委組織部、鄉村振興局、人力資源和社會保障局及民政局，其中以組織部的管理為主體，但是在走訪調研中發現：組織部門關于村干部隊伍建設的資料少而殘缺不全，僅有村（社區）“兩委”班子基本情況的完整數據、大學生村官和駐村扶貧隊員的基本信息，民政局也是如此，而人力資源和社會保障局基本沒有相關信息，加之鄉村振興局是一個新部門，職能部門沒有很好地履行自己的工作職能，沒有制定村干部隊伍建設的長遠規劃和后備隊伍建設方案及提拔與晉升的具體工作方案。這與鄉村振興戰略實施不相適應。

2.2 管理權限過于集中，導致對村干部隊伍的監管不力

在鄉村公共事務的管理過程中，早在2013 年文山州第十三屆人民代表大會第三次會議就通過了村務公開條例，要求定期公開財務收支情況。但是由于管理權限主要集中在書記、主任等個別人或少部分人手中，再加之大多數村民缺乏專業財務知識，對村務公開情況漠不關心或是不懂，基本上村中的事務就由書記、主任等一個人說了算，其行為沒能得到有效監督和管理。同時，上級部門的績效考核評估機制相對滯后，考核內容還在沿用以前的“農村經濟發展、社會穩定、社會管理、公共服務、基層黨建、黨風廉政建設、精神文明建設和村容村貌治理”等8 項指標，沒有及時地予以更新，可操作性也不夠強，不能及時反饋與科學監督村干部工作實績，畢竟每年被評為不合格者是極少數，如2011 年硯山縣僅有65 名村（社）干部被考核評定為優秀，并對其一次性予以5000 元績效補貼，這種現象挫傷了村干部的工作積極性。

3 法律制度供給不足是制約文山州村干部隊伍建設的制度原因

我國是一個民主法治國家，法律是維護我國社會秩序和規范及引導公民行為的重要準則，村干部隊伍建設也不例外，同樣需要法律的規范和引導。

3.1 部分村干部法律意識薄弱，“人治”思想根深蒂固

由于歷史原因和地處邊遠山區等影響，加之大部分村干部文化程度不高，多數是初中、高中文化水平，綜合素質偏低、思想比較封閉守舊、觀念落后，對新事物接受能力都不高，法律意識薄弱，“人治”思想嚴重，一般依靠多年積累的經驗來開展工作，從而影響其對鄉村振興戰略政策的正確把握和貫徹落實。

3.2 缺乏關于村干部隊伍建設的法律法規

從中央到地方十分重視村干部隊伍建設問題，先后出臺了《關于引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業的意見》《關于選聘高校畢業生到村任職工作的意見（試行）》《關于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》云南省《關于創新體制機制加強人才工作的意見》和《云南省基層人才對口培養計劃實施辦法》及文山州關于提高村干部工資待遇、完善管理制度與加強村（社區）干部和大學生村官招錄工作的零散規定（如《村（社區）干部年度考核辦法（試行）》和村（社區）干部社會保障暫行辦法》），目前我國還沒有專門而系統的村干部選拔、培養、任用的法律法規，從而導致文山州村干部隊伍建設缺乏法律制度支撐和政策指導。例如由于對村級干部沒有任屆限制，在每三年一次的換屆選舉中，村干部連任現象較為普遍，這使得村干部的選拔、培養和使用工作處于應付狀態，沒有具體措施，更談不上相應的監督機制。同時，由于長期以來相關的法律制度的缺失和村干部不是公務員身份的影響，村干部不受行政法規的約束，其工作無法得到有效監督，在一定程度上助長了村干部的違法亂紀行為。

4 傳統小農思想根深蒂固是制約文山州村干部隊伍建設的根本原因

作為一個典型的邊疆民族貧困農業大州，文山州村干部隊伍建設不可避免地受到小農思想的影響。

4.1 農村傳統宗族觀念強，不利于村干部隊伍的發展壯大

《中華人民共和國村民委會組織法》規定：非本村戶籍人員，在本村居住一年以上，經村民會議或者村民代表會議同意，可以參選該村村民委員會委員。但文山州的現實情況并非如此。如在文山州2020 年村（社區）“兩委”換屆中共選舉產生約11000 名村（社區）“兩委”委員中，大學生村官擔任書記僅有10 名、副書記65 名、主任15 名、副主任16 名。雖然大學生村官具有很高的科學文化素質和一定的農村工作經驗，但一直無法被當地村民接納參選到“兩委”干部班子中，就因為這些大學生村官戶籍不在本村，不屬于本村人，究其原因就在于當地村民農村傳統宗族觀念，一般他們會優先推舉同姓、有血緣關系的人，從而村干部在農村事務管理中（如執行低保、舊房改造等惠民政策時）優先考慮宗族人員，大姓排擠小姓現象時有出現。

4.2 部分村干部工作安于現狀，缺乏進取心，不利于其整體素質的提升

由于長期受到小農思想的影響，很多村干部已經形成了固有的思維模式，對于鄉村振興戰略的政策措施一知半解，缺乏互聯網、金融資本和現代農業技術及龐大的集體資產管理的知識和本領，主觀上沒有太強烈的自我提升意愿，嚴重影響鄉村振興戰略的貫徹落實，“寧肯不干，也怕干錯”的錯誤思想時有出現。特別是自律性不強，從而在工作中相繼出現了一些村干部違法違紀的案件，例如2018 年文山州共糾正和查處扶貧領域1095 個問題，黨紀政務處分103 人，通報曝光252 個典型問題涉及522 人，一部分村干部無法很好地勝任鄉村振興領導者的這一角色。

綜上所述，鄉村振興戰略的推進關鍵在村干部。文山州當地政府部門必須充分認識村干部的重要作用，針對制約村干部隊伍建設的成因，從思想、制度、政策和文化及資金扶持上給予更多的支持和關注，進而為村干部隊伍成長創造一個良好的社會環境。