留置措施實施問題探析

袁夢

（中山大學法學院，廣東廣州 510000）

1 留置措施性質界定

1.1 現存學說

（1）行政措施說。行政措施說的學者認為監察留置是監察委員會為保障行使公權力人員能夠廉潔守法，而對涉嫌違紀違法人員采取的限制其人身自由以確保調查活動順利進行的處置行為。監察留置的屬性具有行政性。留置措施這種會對被調查人人身自由造成重大影響的調查措施同樣具有很大的行政性。有的學者認為留置措施具有部分行政性，就是其中針對嚴重職務違法行為采取的行政措施具有行政性。

（2）偵查措施說。采偵查措施說的學者認為留置措施具有偵查的性質。此外還有學者認為留置在強度上與逮捕類似，同時也是監察委員會唯一的能夠限制人身自由的措施。但因這一措施會對公民合法權益造成限制與侵犯，雖然其被稱為調查，但實質上仍是偵查措施。有學者認為，留置就是羈押，刻意模糊羈押權的實質，將留置措施僅歸為“調查措施”，淡化其剝奪人身自由的強制措施性質。

1.2 性質界定

（1）留置措施法律性質并不直接等同偵查措施。學界以及實務界關于監察機關的性質實際上已有通說，即監察機關具有反腐敗和監督執法的性質，是一種專責機關。由人大產生，對人大負責，是不同于以往偵查機關檢察院、公安局等，與政府，檢察院，法院處于平行序列的新設機關。其獨立于行政機關與司法機關之外，所以監察委職能以及調查措施性質與公安局以及監察改革前檢察院的偵查并不一致。從這一角度看，留置并不能被直接定性為偵查措施，因為其不屬于《刑事訴訟法》中的刑事強制措施。偵查權在法律上與調查權性質不同，是兩種獨立的權力，而留置措施在法律上并不直接屬于偵查措施。

（2）留置措施功能上與偵查措施極為相近，行政性質尚未顯現。從司法實踐中來看，留置措施在政法實踐之中從事實上取代了以往的“兩指”措施以及逮捕措施，對前者的取代使“兩指”得以法治化，而對后者的取代則使其更契合《監察法》項下調查權的行使。留置措施作為一種新型措施，其同樣能夠對人身自由進行限制。在其性質上，有人認為這種措施既可能是行政性的措施，也可能具有刑事措施的性質。對“職務違法”與“職務犯罪”行為進行處置是監察委的職權范圍，但從實踐情況看，其留置措施只用于“職務犯罪”。也就是說在實踐中，留置措施適用于職務犯罪，其針對職務違法的行政措施屬性還沒有顯現出來，顯現出來的是其刑事強制措施的性質。

2 留置措施的適用條件之完善

2.1 適用條件現存問題

（1）適用條件寬泛，怎樣對嚴重職務違法與一般職務違法加以區分？導致嚴重職務違法無法折抵刑期?！侗O察法》第22條對留置措施的適用條件做出了規定，但是一方面存在很多規定模糊難以適用的地方。如嚴重職務違法與一般職務違法如何界定，嚴重職務違法的具體范圍不明晰；案情重大、復雜的判斷標準是什么。另一方面，內部沒有將留置措施分級分層，不夠科學合理，會存在有損被留置人權利的情形。分層分級的方法有多種，有的學者主張將嚴重職務違法與職務犯罪加以區分，因為留置措施與逮捕限制人身自由的強度相似，逮捕只可以適用于犯罪行為；而且如果被留置人只存在嚴重的職務違法，最后只需給予政務處分，那么被留置人既不能將留置折抵刑期，又不能獲取國家賠償，會侵犯被留置人的合法權益。有的學者主張將留置分為暫時留置與留置，將暫時留置設定寬于留置的適用條件、批準程序和適用期限，這多是為了針對不同情況，方便留置審批。

（2）被監察對象與被留置對象不一致，被留置對象自身存在矛盾。《監察法》規定的監察范圍與留置范圍并不相同，也就是被監察對象與被留置對象并不相同。根據監察法第15條的規定，監察范圍是公職人員和履行公職的人員，但是根據第22條第2款的規定，除了對嚴重職務違法或者職務犯罪的被調查人，對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員也可以進行留置，監察范圍與留置范圍并不相同，存在體系上的矛盾，需要進行法律解釋。第22款第2條是法律擬制，即行賄者或者參與共同職務犯罪的人員可能不具有公職人員身份，但基于共犯關系，依然將這些行為人納入留置的范圍。如果將涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員納入留置范圍是以便反腐目的之達成，便于案件的調查，然而，“嚴重職務違法”行為的涉案者卻被排除在留置之外，這在邏輯上存在問題。

2.2 完善路徑

（1）將留置分級適用，構建留置配套措施。將留置措施的適用進行更為科學層次劃分，保護被留置人權利的方式有兩種。其一是進行內部的層級劃分。我國可以在接下來的司法改革之中，對于怎樣設置留置的多層體系進行進一步探索，很多國家都是通過對逮捕或者是強制措施進行層級劃分方式來進行層級化的科學適用的。日本《刑事訴訟法》第199條、210條、213條規定了普通有證逮捕、緊急逮捕、逮捕現行犯。英國、美國也根據不同情形進行了類似區分。由于留置與逮捕雖有很大相似性質，但是我國留置措施的審批權與執行權全部集中于監察委之手，并不適合類似逮捕的普通分類分層方式。而前述也論及不區分嚴重職務違法與職務犯罪的留置措施的適用條件，存在很多問題，而且在實踐中針對職務違法的留置并沒有實施，都是針對職務犯罪實行的留置措施，這多是因為留置措施是一種限制人身自由強度較大的調查措施，需要得以謹慎適用，而且嚴重職務違法的范圍并不清晰。

（2）留置措施制約機制完善。留置措施采用審批制度，領導集體決定制度。這種規定看似在防止留置措施濫用，使監察委的調查權在法律運行的軌道中運轉，但是存在種種不明確以及不效率的問題。首先，監察委的領導人員究竟指稱哪些人員，有待于進一步明確，“監察機關領導人員”究竟具體指那些人員，其范圍亟待確定。而且什么叫集體決定，集體決定究竟應當怎樣進行運作，早有學者就此提出了疑問，即“集體”全體成員是否有人數限制。以主任會議為例，按照1正4副的原則進行配置，則一共5人，但這5人是否都具有專業經驗，是否都熟悉案情。此外，如果出現副主任或主任空缺的情況該如何操作，到會人數有無底限或是比例限制，是否要求1/2以上人數到會。在投票方面，其原則以何為準。然后就是不分情況的留置審批程序與領導決定制度會存在有違于效率以及反腐目的的情況。在以往的職務犯罪嫌疑人處理上，檢察機關都是按照“檢察人員承辦、辦案部門負責人審核、檢察長或者檢察委員會決定”制度對其進行逮捕。從中可以發現，并非所有職務犯罪嫌疑人的逮捕都是經過檢查委員會集體研究決定的，更多情況下只是由檢察長決定，只有重大案件才經檢查委員會討論決定。但是在現在的制度要求下，監察委負責對職務犯罪嫌疑人采取留置措施，不過必須是建立在“監察機關領導人集體研究決定”的基礎之上。這一規定并不能適用所有案件的調查，如在調查人具有方案調查行為的緊急情況下，這種討論研究就并不具有充分的時間來進行。所以當前“監察機關領導人員集體研究決定”這一規定是否應該根據案情的實際情況進行有選擇的適用，即設計不同決策機制以滿足不同情況下的決策需求。此外，層層報批的制度對于一些城市而言，其報批過程的時間成本過高，所以有關非省會城市的市級監察機關須前往異地審批的這一規定，其可實施性有待考量。而且其中的備案制度的實效有待進一步發揮，即單純備案會局限其實際價值，進而嚴重影響監督工作的效用。