疫情時期中國海外安全利益保護探析

楊曾雄

（武漢大學中國邊界與海洋研究院，湖北武漢 430072）

1 海外安全利益的內涵和研究意義

國家利益有不同維度的內涵劃分。在內容上，國家利益主要分為國家的安全利益和國家的發展利益，前者是主權國家對生存的需求，后者是主權國家對發展的需要。而按照國家利益的覆蓋和輻射地域，國家利益又可分為涵攝本土安全的國內利益和海外安全的海外利益。換言之，國家海外安全利益是該國政府、企業、社會組織和公民通過全球性聯系表現出來的國家安全利益，存在于該國主權管轄范圍以外，內容主要包含海外能源資源安全、運輸通道安全、公民和法人人身財產安全等多方面的利益。

過去相當長一段時期，由于中國國際化程度比較低，海外利益比較少，國內學界對海外利益的探討并不夠深入，研究目光較少聚焦于“中國海外安全利益”相關話題。隨著“改革開放”政策不斷深入貫徹和“走出去”戰略的實施，中國的國家利益日漸突破地理界限向全球各地延伸，各種問題和挑戰隨之涌現。如何在滾滾的經濟全球化的潮流之中拓展和維護海外利益，早已成為擺在中國面前的重要課題，中國海外安全利益研究有待加速推進。尤其是2020 年新冠疫情在全球爆發，波及范圍之廣、蔓延時間之長、破壞程度之大對整個世界而言不啻于一場沉重打擊，對中國海外安全利益的維護也提出了更多的挑戰。其中，我國海外能源安全利益、海外運輸安全利益和海外公民安全利益受影響尤為嚴重。

2 疫情時期中國海外安全利益發展狀況

2.1 海外能源安全利益

習近平總書記強調:“能源安全是關系國家經濟社會發展的全局性、戰略性問題，對國家繁榮發展、人民生活改善、社會長治久安至關重要?！卑殡S著國內經濟進入高質量發展時期，我國能源消耗量不斷上升。為滿足消費需要，我國每年都從國外進口大量油氣能源?！?019 年國內外油氣行業發展報告》顯示，2019 年我國能源進口量大幅增長，原油凈進口量首次超過5 億噸，油氣對外依存度雙雙突破70%大關。依中國目前的經濟發展狀況來看，在未來相當長一段時期內，中國能源對外依賴程度將繼續保持較高水平。這一形勢存在嚴重弊端，即海外能源供應鏈任一環節出現問題，都將對中國經濟發展產生不利。

進入2020 年，國際原油市場表現跌宕起伏。先是疫情之初中國能源需求大減，國際油價受影響迅速進入下行通道；此后又隨著中國疫情得到迅速控制而經歷短暫反彈；而后3 月份，全球疫情蔓延疊加OPEC+（又稱維也納聯盟機制，由沙特、委內瑞拉等OPEC國家與俄羅斯等非OPEC 國家組成）減產協議談判破裂，俄羅斯、沙特大打價格戰，國際油市崩盤、美股多次熔斷甚至出現史無前例的負油價，全球油氣市場迎來“至暗時刻”；5 月以后，OPEC+開始減產，加之全球疫情防控狀況總體好轉，全球能源需求回升，國際油價在震蕩中緩慢回升。

中國是石油能源消費大國，也是原油主要進口國，2020 年上半年油價大幅下跌對中國而言有利也有弊。油價走低能降低我國原油采購成本，減少能源貿易領域貿易逆差，增加經常賬戶余額，一定程度上降低石油化工原料價格，降低石油化工相關產品物價，節省居民消費成本。不過，油價暴跌會打擊石油出口國財政收入，導致石油美元回流，從而對全球資金流動性和資本市場形成壓力，反過來影響中國金融市場穩定。此外，疫情還暴露出中國油氣儲備體系存在很大優化空間：中國等各主要石油進口國陸上石油庫存在油價暴跌初期即接近滿負荷，導致可用作浮式儲油的油輪需求激增，直接推高了國際市場上VLCC（超大型油輪）的租金和運價，中國海上石油運輸與儲存成本增加，一定程度上抵消了低油價帶來利好，海外能源安全利益受到一定影響。

2.2 海外運輸安全利益

于全球運輸行業而言，2020 年無疑是動蕩的一年。新冠肺炎疫情打破了全球運輸行業的樂觀景象，擾亂了全球的客貨運輸正常秩序的運轉，為中國的海外運輸安全利益帶來諸多風險。

海洋運輸方面。全球80%以上的貿易是通過海上運輸進行的，海上航運是全球經濟增長的大動脈。而后，隨著各國復工復產力度加大、主要經濟體間貿易復蘇，歐美國家大規模恢復商品進口，但其集裝箱裝卸效率遠未恢復，集裝箱周轉慢、大量集裝箱滯留，全球集裝箱需求隨之暴漲，遠洋航線集裝箱運價高企，再次影響全球的航運供應鏈的穩定。另外，海上運輸伴隨著新冠病毒隨船跨國傳播風險，于船員生命健康以及船舶?？繃液偷貐^的安全有著莫大威脅?！般@石公主號”“至尊公主號”“嘉年華全景號”等客輪化身“恐怖郵輪”，導致世人在一段時期內談郵輪而色變；跨國海上物流安全尤其是冷鏈運輸安全成為疫情防控新挑戰，各國民眾對進口商品貨物提心吊膽。一起起海洋運輸疫情事件凸顯著海上防疫的重要性。同樣，跨國航空運輸是國家間客貨流通的重要方式，也面臨著可運力不足、病毒隨客貨跨國運輸傳播等風險。

中國是一個海運大國，至2019 年中國港口貨物和集裝箱吞吐量已連續17 年居世界第一，船隊規模上升至世界第二位，國際海運量占全球海運量的三分之一，防范海上疫情輸入是防疫重中之重。在中央統一部署下，海關、交通運輸等部門不斷強化口岸疫情防控，嚴格按照規定實施交通工具登臨檢疫，織牢海上疫情“防護網”，確保船員生命健康和境外輸入商品安全。同時，對于海外運輸運力不足、運價高漲問題，商務部會同交通運輸部等部門持續推動運力投放，支持集裝箱產業擴大產能，維護海上航運供應鏈穩定。而針對疫情時期航空運輸體系顯露出來的問題，除加強客貨入境疫情防控外，2020 年8 月發改委、民航局聯合印發《關于促進航空貨運設施發展的意見》，就完善提升綜合性機場貨運設施能力和服務品質、穩妥有序推進專業性貨運樞紐機場建設、全面提升航空貨運設施使用效能等多項舉措。諸多措施并舉不斷降低著中國的海外運輸安全利益風險，有利于中國在疫情后期經濟恢復和發展。

2.3 海外公民安全利益

近年來，隨著我國國民人均可支配收入的持續增長以及對外投資的迅速擴大，我國公民到海外旅游、務工、經商、留學及執行公務的人數也在急速攀升。據外交部領事保護中心不完全統計，2019 年中國內地居民出境達1.7 億人次，海外中資企業已達5 萬多家，留學人員約140 萬，勞務人員約66 萬，華僑600 多萬，還有大量企業商貿人員、游客及臨時出國人員等。伴隨著“出國熱”的發展，我國海外公民安全利益受損情況日益突出，疫情時期尤為嚴重。

綜合來看，疫情時期我國海外公民易受損利益主要包括：一，生命健康權。部分國家對新冠疫情認識不足，在口罩佩戴、疫情隔離等問題上躊躇回避，貽誤最佳防控時機；疫情大規模蔓延后醫療物資嚴重不足，隔離條件糟糕；出于經濟考量急于復工復產，大大提高疫情感染風險，海外中國公民的生命健康面臨嚴重威脅。二，名譽權和人身安全權。部分國家尤其是西方國家將本國疫情責任歸咎于中國，散播針對中國和海外華人、華僑、華裔的“疫情恐慌”，出現侮辱性、歧視性言論甚至人身攻擊行為。三，合法居留與就業權。疫情爆發后各國紛紛加強出入境管控，不少海外中國公民面臨簽證過期、合法居留身份失效、無法就業等困境。四，受教育權益。疫情期間國外諸多大學或停課或增加上課限制，留學學生尤其是畢業生學業遭受嚴重影響，而國內缺乏大規模接收留學生回國就讀的適用途徑。

疫情發生后，黨中央迅速作出戰略部署，加強海外公民安全保護工作。在駐外使領館協調幫助下，2020 年我國民航部門先后派出14 架次包機和臨時航班，接回湖北籍居民1887 人；安排351 架次航班，從92 個國家接回同胞逾7.3 萬人；協助香港特區政府從日本接回195 名“鉆石公主”號郵輪上的港澳同胞，搭建起了回國“空中走廊”。外交部積極發聲，反對國外對中國和中國海外華人的攻擊、污蔑。駐外使領館保持12308 熱線暢通無阻，幫助解決海外同胞各類問題；持續協調國內外資源發放“健康包”“愛心包”“春節包”，溫暖海外同胞心靈；同各國衛生部門加強合作，對已經確診及有疑似癥狀的中國公民做到“應收盡收”“應治盡治”；為海外我公民緊急辦理證件開通“綠色通道”等?？傮w而言，中國在維護海外公民名譽權、生命健康權、合法居留權等方面成果顯著，但接受留學生回國接受教育等方面效果有待提升。

3 疫情時期中國維護海外安全利益的思考

由上文可見，疫情時期我國的海外安全利益受到了比較大影響，政府及時采取相應措施加以穩妥應對，并取得了巨大成效。但另一方面也反射出我國在海外安全利益保護方面存在諸多不足之處：一者，我國對海外安全利益的保護是一種“刺激——反應”的模式，或者事后維護補救的方式，具有明顯的被動性和滯后性，整體而言風險防范、識別和預防機制有待進一步完善；二者，應對手段有待豐富。截至2021 年上半年，全球新冠疫情仍時有反復，國際社會消滅疫情之路任重道遠。為早日結束全球疫情、真正有效維護海外安全利益，中國需要付出更多行動：

（1）加快海外中國平安體系建設。政府力量在海外安全利益保護中起著絕對主導作用，尤其是駐外使領機構成為海外公民合法權益保護的主要力量。中國需要進一步壯大駐外使領館隊伍，并不斷提升駐外隊伍工作專業化水平，拓展服務功能，滿足人民群眾日益增長的對政府提供優質海外公共服務的需求和期待，及時跟上中國經濟快速發展和海外利益拓展的步伐；全力加強應急處置能力建設，提高國際公共衛生事件處突能力，妥善處理好不斷涌現的新問題、新挑戰；密切跟蹤海外安全動態，完善風險評估和預警發布機制，當好海外中國安全利益的“瞭望燈塔”和“安全哨兵”。

（2）提升海外非政府力量自我保護意識和能力。疫情期間，海外非政府力量（海外中國公民、企業和組織）雖有所參與抗疫行動，但多是于使領館號召下進行，積極性主動性不足，對外交和領事保護之外的其他保護方式（所在國法律保護、醫療保險等）利用率低。未來，中國政府、駐外機構還需加大海外安全和國外相關法律法規宣傳力度，強化公民海外安全意識以及提升維權主動性、積極性，鼓勵公民、企業購買有關保險，利用商業渠道降低海外風險成本，不斷提高自我保護意識和能力。

（3）強化全球公共衛生合作。當前，中國海外安全利益面臨的最大威脅和挑戰為新冠疫情，惟有徹底消滅疫情才能根本上維護海外安全利益。而新冠疫情是全人類共同的敵人，國際社會最需要的是齊心協力全面加強合作，凝聚起抗擊疫情的強大合力。中國需要繼續堅定支持世界衛生組織全球抗疫的領導作用，堅決反對部分國家將疫情政治化的行為；力所能及為國際社會提供抗疫資金和物資支持，幫助發展中國家加強公共衛生體系建設，提升其疫情防控能力；加快新冠疫苗研發，并借助聯合國、世衛組織等平臺持續推動疫苗成為全球公共衛生產品，促進全球疫苗公平分配，打造“人類衛生健康共同體”。

3 結語

國家安全利益是國家利益的重要組成部分。隨著全球化進程的不斷加快、中國綜合國力的不斷提升，中國的海外安全利益不斷得到拓展，與此同時新問題、新挑戰也在不斷涌現。尤其是2020 年新冠肺炎疫情在全球蔓延，更是對我國海外安全利益的保護提出了嚴重挑戰，海外能源安全利益、海外運輸安全利益和海外公民安全利益所受影響頗大，中國對此也采取了適當的應對措施，不過存在問題也比較突出。直至2021年上半年，全球疫情真正“拐點”尚未到來，中國需要繼續加強海外中國平安體系建設，增強公民、法人等本國海外非政府力量的自我保護意識和能力，推動國際抗疫合作，推動整個國際社會早日結束疫情，真正實現中國海外安全利益的高效維護。

注釋

(1)章成.中國海外安全利益視角下的北極區域治理法律問題[J].云南民族大學學(哲學社會科學版),2017(5):143.

(2)鄧志聰.國家利益、國家戰略和中國海外安全利益研究綜述[J].法制與社會,2013(9):150.

(3)程志強.有力保障國家能源安全[N].人民日報,2020-07-10(09).

(4)2019年國內外油氣行業發展報告[N].石油商報,2020-04-07(04).

(5)見聯合國貿易和發展會議官網:https://unctad.org/en/pages/publications/Review-of-Maritime-Transport- (Series).aspx.

(6)《中國港口貨物和集裝箱吞吐量連續16年居世界第一 將加快高新技術在航運領域創新應用》,中國中央廣電總臺國際在線,2019年7月11日,http://news.cri.cn/20190 711/af936e4a-bed1-89dc-3af7-71c11469b197.html.

(7)《兩部門出臺意見要求提升綜合性機場貨運設施能力和服務品質》,光明網,2020年9月15日,https://m.gmw.cn/2020-09/15/content_1301565777.htm?source=sohu.

(8)《祖國一切安好,海外同胞便有晴天(領事服務)》,人民網,2020年10月26日,http://world.people.com.cn/n1/ 2020/ 1026/c1002-31905382.html.

(9)《2020說說領事保護那些事(領事服務)》,人民網,2020年12月19日,http://world.people.com.cn/gb/n1/2020/ 1219/c1002-31971959.html.