商事制度改革的優(yōu)化方向及對策建議

劉誠

營商環(huán)境是企業(yè)經(jīng)營過程中所感知到的體制性、社會性因素的統(tǒng)稱，主要包括市場準(zhǔn)入、注冊登記、稅負(fù)、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、融資成本、勞動力數(shù)量和素質(zhì)、社會治安等。其中，商事制度是營商環(huán)境的核心因素，企業(yè)設(shè)立（注冊登記和獲取執(zhí)照等）、日常經(jīng)營（投資項目和股權(quán)質(zhì)押等）、擴(kuò)容（經(jīng)營范圍擴(kuò)大和注冊資本增加等）、變更（性質(zhì)和注冊地變更等）、破產(chǎn)等各環(huán)節(jié)，都離不開商事制度。商事制度是針對市場主體開展市場活動的制度及政策規(guī)定，即市場主體開展經(jīng)營活動前必須通過工商機(jī)關(guān)進(jìn)行登記、核準(zhǔn)并取得營業(yè)執(zhí)照等。從理論淵源來看，商事制度并不是嚴(yán)格的學(xué)術(shù)概念，大致可歸入“管制”研究范疇，源自于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對進(jìn)入規(guī)制和市場準(zhǔn)入的研究。從我國改革實踐來看，商事制度改革的概念較為寬泛，主要包括事前準(zhǔn)入的便利化和事后監(jiān)管的公平化兩方面，政策指向和具體手段都是為了優(yōu)化營商環(huán)境。

一、商事制度改革的成就及問題

優(yōu)化營商環(huán)境，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在新時代作出的重大決策部署。近年來，我國實施了一系列商事制度改革，營商環(huán)境大幅改善。據(jù)世界銀行《2020營商環(huán)境報告》（簡稱《報告》）顯示，我國營商環(huán)境全球排名從2013年的第96位提高到2019年的第31位，超越法國、瑞士等發(fā)達(dá)國家。2020年7月，世界銀行專門發(fā)布《中國優(yōu)化營商環(huán)境的成功經(jīng)驗》，向全球推介我國商事制度改革經(jīng)驗。然而，一些地方的改革實踐仍存在落實不到位、不規(guī)范等問題，亟需改進(jìn)，具體表現(xiàn)在六個方面：

（一）準(zhǔn)入門檻依然過高，審批事項依然繁雜

相對新加坡等營商環(huán)境排名靠前的經(jīng)濟(jì)體，我國在金融、教育、文化等行業(yè)的準(zhǔn)入門檻依然較高；經(jīng)營過程中，企業(yè)仍需花費大量時間和金錢用于各類監(jiān)管部門的審批和檢查；實際感知上，企業(yè)面臨稅制結(jié)構(gòu)復(fù)雜、資金成本高、勞動力成本上升快、對外投資受限等實際困難。因此，對標(biāo)國際一流營商環(huán)境，我國還具有一定差距，仍具有較大改進(jìn)空間。

（二）改革較多關(guān)注工商登記，稅務(wù)、環(huán)保等后續(xù)事項改革不到位

營商環(huán)境是一個復(fù)雜的環(huán)境系統(tǒng)，但一些地方對營商環(huán)境的認(rèn)知口徑較窄，未納入信貸成本等因素，導(dǎo)致一些基礎(chǔ)性制度存在明顯短板，與快速推進(jìn)的工商登記改革不配套。目前，一些地方在考評商事制度改革時，只關(guān)注登記領(lǐng)證時長，但實際上企業(yè)在拿到執(zhí)照之后辦理銀行開戶、啟動辦公場地、辦理環(huán)保許可、辦理稅務(wù)登記往往需要更長時間，這些因素導(dǎo)致很多企業(yè)注冊后不能及時開業(yè)。在《報告》框架內(nèi)，我國在納稅、辦理建筑許可、獲得信貸、辦理破產(chǎn)等領(lǐng)域仍落后于全球部分地區(qū)的一些經(jīng)濟(jì)體。

（三）行政效率有待提高，部門運轉(zhuǎn)不暢增加摩擦性成本

近年來，由于改革、升級換代等原因，企業(yè)證件號碼、營業(yè)執(zhí)照等信息變更事項繁雜。企業(yè)在辦理相關(guān)事項時，經(jīng)常遇到不同部門信息不同步不一致、強(qiáng)制更改已登記信息、電腦系統(tǒng)出錯等問題，而這些小問題可能會成為企業(yè)經(jīng)營的重要限制。或者說，企業(yè)不得不為一些監(jiān)管部門的自身運轉(zhuǎn)問題而“埋單”。

（四）事后監(jiān)管仍是短板，信用監(jiān)管不到位

目前，我國正在以中國人民銀行征信系統(tǒng)、全國信用信息共享平臺、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等為基礎(chǔ)，致力于搭建信用監(jiān)管體系。但從政府信息公示平臺公示和確認(rèn)的信息，仍不具有法律效力，也沒有被有效應(yīng)用到政府監(jiān)管活動中，有些地方政府還經(jīng)常讓企業(yè)就這些信息開具紙質(zhì)證明材料。

（五）數(shù)字領(lǐng)域監(jiān)管偏松

我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模占GDP比重接近40%，已進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代。以往傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)面臨的是行政審批較多、準(zhǔn)入限制嚴(yán)苛等問題，優(yōu)化營商環(huán)境主要是減少這些管制。但數(shù)字經(jīng)濟(jì)面臨的問題是監(jiān)管空白、壟斷頻發(fā)等新問題，優(yōu)化營商環(huán)境則要針對性地加強(qiáng)管制。長期以來，數(shù)字企業(yè)在從事交通、新聞、金融等行業(yè)時，合規(guī)性要求明顯低于傳統(tǒng)企業(yè)，在事實上形成了監(jiān)管紅利。

（六）常態(tài)化疫情防控增加部分行業(yè)經(jīng)營成本

常態(tài)化疫情防控已成必然。因此，防控疫情將是一種長期的制度性成本（對企業(yè)、個人和政府都是一種成本），成為營商環(huán)境的重要組成部分。尤其是，樓宇租賃、電影、旅游、餐飲、酒店等行業(yè)的疫情防控措施較多，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動受到一定影響。

二、商事制度的改革方向

（一）鏈條化

營商環(huán)境建設(shè)應(yīng)該從減少審批、降低注冊條件的“當(dāng)頭炮”，逐漸擴(kuò)展到企業(yè)經(jīng)營和退出等全生命周期。通過鏈條式監(jiān)管思維，縮減審批鏈條長度，保障鏈條間程序順暢；考慮企業(yè)所辦事項的上一步和下一步，對上一步給出的認(rèn)證能認(rèn)則認(rèn)，盡量不要求企業(yè)提供新材料；本步程序能減則減，時間能快則快；主動對接下一步程序需要，減少企業(yè)與各審批部門間打交道頻次；對于同一鏈條上的審批事項，對經(jīng)辦時間較長、企業(yè)投訴較多的“卡脖子”部門，給予批評教育。

（二）主動化

政府逐漸轉(zhuǎn)變角色，從監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向服務(wù)為主，從被動審批轉(zhuǎn)向主動推送服務(wù)，把政府提供的政策紅利轉(zhuǎn)變成企業(yè)感知的營商環(huán)境優(yōu)勢。政府主動把握企業(yè)和個人的服務(wù)需求，從需求出發(fā)調(diào)整、優(yōu)化服務(wù)流程，甚至創(chuàng)造新的服務(wù)，并把每一項服務(wù)的用戶體驗做到最好。當(dāng)用戶在政務(wù)平臺辦理了具有強(qiáng)相關(guān)性的系列事件中的一個事項，平臺就可以將后續(xù)事項的鏈接推送給用戶。如有人買了一張去中國香港的機(jī)票，如果他沒有往來港澳通行證或通行證不在有效期內(nèi)，政務(wù)服務(wù)平臺就可以將最新的出入境管理局信息、辦證流程鏈接和材料要求，通過APP或短信方式主動通知他。

（三）規(guī)范化

各部門營商環(huán)境改革一盤棋，不論改革快慢，都對彼此的改革內(nèi)容進(jìn)行互認(rèn)。打通政府各部門的用戶登記和認(rèn)證系統(tǒng)，企業(yè)和個人無需重復(fù)登記。用戶數(shù)據(jù)可在部門間共享使用，但嚴(yán)格保護(hù)商業(yè)機(jī)密和個人隱私。政府部門外網(wǎng)公示的一些辦事指南和服務(wù)指南，盡量采用統(tǒng)一的簡化模式，使用企業(yè)看得懂的“接地氣”的語言來表達(dá)，詳細(xì)列出所需資料清單和辦事流程等信息。

（四）公平化

隨著數(shù)字時代的到來，數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管成為優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容。數(shù)字經(jīng)濟(jì)對營商環(huán)境建設(shè)提出了新要求，優(yōu)化營商環(huán)境應(yīng)該跳出“開辦企業(yè)成本和時間”等一般性框架，加強(qiáng)數(shù)字企業(yè)合規(guī)性建設(shè)，維系數(shù)字企業(yè)和傳統(tǒng)企業(yè)的公平競爭秩序。在符合相應(yīng)法律法規(guī)的條件下，數(shù)字企業(yè)可以進(jìn)入各個行業(yè)，進(jìn)入之后必須采用各行業(yè)的最基本的監(jiān)管規(guī)則，與傳統(tǒng)企業(yè)公平競爭，不能“無序”擴(kuò)張。

三、對策建議

（一）減少審批，設(shè)立統(tǒng)一的涉企審批清單

在政府部門權(quán)力清單、負(fù)面清單、投資審批清單、鼓勵外商投資目錄等已有清單或目錄基礎(chǔ)上，制定一個具有普遍約束力的“涉企事務(wù)審批清單”，對于企業(yè)注冊、投資、上市、進(jìn)出口、破產(chǎn)等全部活動，列出可能的審批事項，并盡可能簡化審批事項，清單以外“非禁即入”，實施市場準(zhǔn)入承諾即入制。對于每一個審批事項，列出審批流程和時限，審批事項原則上只能精簡不能新增，確需新增事項需要報上級部門批準(zhǔn)。

（二）職能部門主動服務(wù)，推出“零窗口”商事服務(wù)

對企業(yè)注冊等一些常規(guī)性商事活動提供一攬子服務(wù)，由企業(yè)一次性提供相關(guān)材料（郵寄或線上提供），政府相關(guān)部門（如工商稅務(wù)消防等）根據(jù)企業(yè)材料及時提供后臺審批和上門服務(wù)，無需企業(yè)就同一事項向不同部門提供相同材料，審批中間環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題時由該環(huán)節(jié)審批人員上門詢問企業(yè)并補充相關(guān)材料后繼續(xù)轉(zhuǎn)向下一審批環(huán)節(jié)。簡言之，企業(yè)在相關(guān)網(wǎng)上平臺申請有關(guān)審批事項或寄送材料給政府相關(guān)部門時，政府部門后臺實行分發(fā)辦理，企業(yè)無需知道哪個部門負(fù)責(zé)也不需前往現(xiàn)場辦理。鼓勵發(fā)展商務(wù)秘書公司，為企業(yè)經(jīng)營提供專業(yè)化商事服務(wù)。

（三）借助信息技術(shù)及大數(shù)據(jù)等工具，加強(qiáng)信用監(jiān)管

將信用數(shù)據(jù)創(chuàng)造性地應(yīng)用到市場監(jiān)管過程中，把信用數(shù)據(jù)作為政府監(jiān)管和提供各類優(yōu)惠政策的重要“客觀依據(jù)”，對信用良好企業(yè)在檢驗檢疫、稅收、注冊、環(huán)評等方面實施簡易程序及“白名單”制度，在用地劃撥、銀行信貸、公司上市、政府采購等方面適度傾斜，同時對失信企業(yè)加強(qiáng)聯(lián)合懲戒。通過大數(shù)據(jù)的分析對比，比較精準(zhǔn)地給企業(yè)畫像，快速定位風(fēng)險企業(yè)、篩選優(yōu)秀企業(yè)，實現(xiàn)高效監(jiān)管。同時，政府作出更多服務(wù)承諾，在線公開、數(shù)據(jù)留痕，讓政企之間真正建立互相承諾的平等互動機(jī)制。

（四）對同樣的業(yè)務(wù)，確立同樣的監(jiān)管規(guī)則

政府監(jiān)管體制改革已成為我國深化改革的“一塊短板”，應(yīng)加強(qiáng)政府監(jiān)管理論體系研究。未來幾乎所有企業(yè)都將或多或少數(shù)字化，故應(yīng)將數(shù)字企業(yè)和傳統(tǒng)企業(yè)在做同一業(yè)務(wù)時放在同一標(biāo)桿上進(jìn)行審視。要么對相應(yīng)行業(yè)的傳統(tǒng)企業(yè)降低監(jiān)管要求，要么對這些行業(yè)的數(shù)字企業(yè)提高監(jiān)管要求。如果是前者，那么既不增加數(shù)字企業(yè)監(jiān)管負(fù)擔(dān)，又可降低傳統(tǒng)企業(yè)制度性成本，將是最佳選擇。如果出于金融風(fēng)險、國家安全等方面考慮，某些行業(yè)不能放寬監(jiān)管，那么需相應(yīng)提高數(shù)字企業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

（五）精準(zhǔn)防控，降低常態(tài)化疫情防控的制度性成本

類似于企業(yè)的柔性生產(chǎn)，疫情當(dāng)前，政府也可實現(xiàn)“柔性監(jiān)管”，不“一刀切”地禁止所有人流入和流出，也不再全面停工停產(chǎn)停課，而是將受控企業(yè)和個人控制在最小范圍內(nèi)，縮小疫情對生產(chǎn)經(jīng)營活動和日常生活的影響范圍和程度。對疫情防控措施較為嚴(yán)厲的文化旅游等行業(yè)，提供針對性低息貸款、稅收減免等扶持舉措。