創新完善人大預算審查監督提高人大監督實效

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審查、批準本級財政預算決算并監督預算執行，是憲法和法律賦予國家權力機關的一項重要職權，對于規范預算行為、促進依法行政、推動經濟社會發展具有重要意義。近年來，濟南市萊蕪區人大制定出臺一系列規章制度，細化審查內容，明確審查流程，改進審查方式，預算審查監督工作實效得到明顯提升。但新形勢下如何創新完善人大預算審查監督，實現由程序性監督向實質性監督轉變，推進審查重點由平衡狀態和赤字規模向支出預算和政策拓展等，還面臨著一些新的情況和問題，需要進一步深化研究，采取切實措施，著力加以解決。

一、基本情況

一是建立健全審查監督制度，人大預算審查監督深入推進。做好人大預算審查監督工作需制度先行。2015年以來，區委、區人大常委會陸續出臺了區級預算決算審查監督辦法、關于預算審查前聽取人大代表和社會各界建議實施辦法、關于區政府向區人大常委會報告國有資產管理情況的意見等多部規范性文件，制定了較為完善的制度措施，加強人大預算審查監督和國有資產監督職能，實現人大預算審查監督由“錢”到“物”的飛躍。多次開展預算法執法檢查和執法調研，推動人大預算審查監督工作更加規范化、科學化、專業化。

二是細化審查監督內容，報賬更加全面充實。人大預算審查監督工作持續深入推進，審查監督內容進一步細化，預決算編報內容涵蓋政府“四本預算”（一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社保基金預算）所有收支，一般公共預算支出按功能分類編列到項，基本支出按經濟性質分類編列到款，其它三本預算支出按功能分類編列到項。地方政府債務、預算穩定調節基金、周轉金等使用情況在報告中得到明確披露，報賬內容更加全面充實。

三是創新審查方式方法，審查監督覆蓋面不斷擴大。改進審計工作和審計整改情況向區人大常委會報告機制，建立“審計報告+問題清單”模式，2020年區人大常委會聽取審議區政府審計工作報告，明確4類21個問題及18個整改部門。去年6月份，區人大常委會首次聽取審議了區政府關于審計查出問題整改情況的報告，人大對審計工作的監督形成閉環。建立區政府向區人大常委會報告國有資產管理情況制度。2019年區人大常委會首次聽取審議了區政府關于行政事業性國有資產管理情況的專項報告和全區國有資產管理情況的綜合報告，標志著萊蕪區國有資產監督進入常態化。建立區人大常委會預算聯網監督中心，積極利用預算聯網系統，強化審查力度，創新監督方式，增強監督剛性，實現了人大預算審查監督信息化和網絡化，進一步推進提高預算編制的科學性和民主性，增強預算執行的嚴肅性和規范性。

四是注重發揮代表作用，積極回應社會關切。完善預算草案編制和做好預算草案審查工作，必須充分發揮人大代表的主體作用，注重聽取人大代表和社會各界的意見，切實保障人大代表的預算知情權、建議權和監督權。建立區級人大代表預算聯絡員制度，明確了以推選人大代表預算審查監督聯絡員為主的組織形式和制度安排。組建人大代表預算審查監督聯絡員隊伍，經各鎮街人大（人大工委）推薦，確定20名熟悉經濟工作、具有相關工作經歷或經驗的人大代表擔任預算審查監督聯絡員。搭建人大代表參與預算審查的平臺，組織召開審查會議，聽取政府財政部門和審計部門相關報告，讓代表及時了解預算編制依據、預算收入規模、支出方向以及財政政策，有渠道向政府及財稅部門提出對預算安排的意見建議。政府相關部門采取措施，回應代表建議和群眾關切，使預算編制更加符合政策法律要求，更加符合萊蕪區實際，更加符合人民群眾意愿。

五是加大預算法學習宣傳力度，營造依法理財、預算法定的良好氛圍。全區各級人大對學習貫徹預算法律法規高度重視，采取多種形式認真組織學習宣傳。多次組織區人大財經委和常委會預算工委工作人員參加全省人大預算審查工作培訓班，學習新預算法、省人大常委會關于預算決算審查監督的決定和地方人大預決算審查監督實務，為做好審查工作奠定基礎。邀請省、市人大常委會預算工委負責同志圍繞貫徹實施新預算法，做好預算審查監督工作，為區人大常委會組成人員、各級人大代表、機關干部和政府組成部門負責人作法治講座，提高了預算法治理論水平，增強了預算法治觀念。組織人大機關干部赴外地“取經”，學習先進地區經驗做法，推動自身工作開展，不斷提高從業人員工作水平。

二、存在的問題

一是思想認識有待進一步提高。少數同志特別是個別領導同志，對人大開展預算審查監督認識上還存在一定差距：認為人大開展預算審查監督缺少足夠的人員和技術力量，不了解和掌握政府全口徑預決算全過程實際情況，對政府全口徑預決算審查監督難以及時、有效、到位；認為政府預算草案已“兩上兩下”反復協商，且經過財政部門會議、政府常務會議和黨委常委會議反復研究確定，提請人大審議“多此一舉”；認為人大開展預算審查監督只是法律“程序”，有個形式、走走過場就行了，不必那么“較真”。

二是專業性和實質性審查監督不夠。目前，萊蕪區人大預決算審查監督工作還存在程序性審查不完善，專業性和專項審查不足等問題。究其原因，一方面，審查時間不足，雖然預算法規定地方政府預算草案應當在人民代表大會會議舉行的三十日前，提交本級人大有關專門委員會或常委會工作機構進行審查，但在實際執行中，由于地方人代會召開時間相對較早、部分部門預算編制遲滯、重點項目缺少中長期預算等原因，難以嚴格按照法定時間向人大提交預算草案，擠占了本來就不充足的審查時間。另一方面，預算審查監督內容不夠細化，預算審查監督覆蓋面不足，對財政支出績效評價開展情況、審計查出問題整改情況等仍缺乏有效監督。

三是鎮級人大預算審查監督工作相對薄弱。由于缺乏有效規范，鎮級人大預算審查監督流于形式的現象比較普遍。鎮人大、鎮政府對預算審查的重要性認識不足，人大“不敢”監督、“不愿”監督，政府“不主動”接受監督。部分鎮人代會會期較短，沒有充足時間對預算草案進行審查，且未經預先審查、征求選民及社會各界意見，預算審查、批準流于形式。鎮人大工作人員熟悉財政業務的很少，人大代表文化水平相對較低，在預算審查過程中很難提出針對性強、有可行性的意見建議。由于萊蕪區實行“鄉財縣管”，鎮政府缺乏財政自主權，一些鎮向人大所作的報告質量不高，報告內容不夠真實完整、具體明細，增加了人大預算審查監督的難度。

四是人大代表對預算審查監督的參與度不高。一方面，由于財政預算是一項專業性很強的工作，多數代表缺乏這方面的專業知識，讀懂讀透報告有一定難度。近年來，中央不斷深化預算改革，出臺了一系列政策措施和法規文件，這些政策法規政策性、專業性強，有些表述需要認真學習、深入理解才能把握。加之新預算法對財政預決算報告編制要求更加全面詳盡，涉及到財政、法律等更多更深專業知識，部分人大代表“看不懂、道不白”問題突出。另一方面，由于時間緊、任務重、審查資料龐雜，人大代表沒有充足的時間進行審查。同時，人代會改革了預算報告形式，由以往的現場報告轉變為書面報告，一定程度上降低了代表參與預算審查的積極性。

五是預算審查專業人才匱乏。預算審查監督是一項專業性、技術性、政策性都很強的工作，如果沒有專業人才支撐，這項工作就只能停留在程序性監督層面，很難實現向實質性監督轉變。為提高人大預算審查監督實效，新預算法頒布實施后，根據法律規定和區委研究的意見，區人大常委會設立了預算工作機構，編制2人，但目前從事預算審查監督工作的僅1人；鎮級人大預算審查監督專業人員更是寥寥無幾。

三、幾點建議

一是提高接受人大監督的自覺性。守護好人民群眾的“錢袋子”，使人大預算審查監督從程序走向實質，首先要解決思想認識問題。一方面要增強人大意識，人大監督是國家監督體系中最重要的監督形式，這種監督既是制約，更是支持和促進。加強人大監督，有利于在最大程度上防止權力濫用和決策失誤，有利于加強和改進部門工作。另一方面要增強協作意識，人大作為國家權力機關，與行政機關雖然職責分工不同，但根本目標一致，都是在黨委領導下為促進地方經濟社會發展服務，只有團結協作，才能完成黨委確定的各項任務目標。

二是增強預算法定意識。預算法規定：“經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。”要依法科學制定預算編制計劃和標準，進一步提前編制時間，細化編制內容，規范預決算編報格式和審核標準；預算單位要嚴格預算執行，做到“有預算不超支、無預算不支出”；強化預算問責，建立健全預算問責機制，對于違法行為嚴格依法追責。

三是強化對預算全覆蓋的動態監督。按照全口徑預算審查監督要求，人大預算監督要向全過程、全方位、全覆蓋動態監督轉變，進一步增強監督剛性。在做好日常監督工作的同時，著重加強對關鍵環節、重要內容和重點資金的監督，注重由程序性審查向規范性審查延伸，由重預算收支管理向強化預算執行和績效延伸，由規范預算編制向決算審批延伸，抓好預算審查、預算執行、預算監督，即事前、事中、事后三個關鍵環節，切實提高人大預算監督水平。同時，在編制中長期財政規劃、綜合財務報告、人大審查重點由平衡狀態和赤字規模向支出預算和政策拓展等前瞻性領域，繼續健全完善相關制度措施。

四是強化鎮級人大預算審查監督工作。加強鎮級人大預算審查監督，既是法律規定、職責所系，也是加強縣鄉人大工作和建設的具體行動。結合全區實際，一是加強對鎮人大預算監督工作的檢查指導，督促政府財政部門捋順財政體制，將雪野旅游區、經濟開發區、農高區預算納入同級人大監督范圍。二是健全鎮級人大預算審查監督機制。預算草案無論是鎮政府自編還是區財政代編，鎮政府都是編制主體，均應提請鎮人代會審查批準。鎮人大主席團、鎮政府要認真貫徹預算法，把預算審查監督工作納入本級人代會議程，依法審議預算報告，審查批準預算決算，并作出相應決議。鎮級人大要結合工作實際，制定關于加強本級人大預算審查監督的工作規范，進一步健全工作機制。三是廣泛征求人大代表和社會各界意見。鎮人大、政府要嚴格按照預算法規定，在本級人代會舉行前，采取多種形式，組織本級人大代表聽取選民和社會各界意見，代表、選民和社會各界提出的預算方面的意見建議，要按照有關規定進行辦理。

五是建設高素質人大預算審查隊伍。按照“政治過硬、本領高強”標準，建設一支忠誠履職、勇于擔當、業務精通、甘于奉獻的預算審查隊伍。加強人大預算工作機構隊伍建設，加大培訓力度，加快知識更新，適應形勢任務要求，開展人大與政府財政、審計、稅務等部門橫向間的學習交流、人才交流，提升現有人員能力水平。加強人大代表預算審查監督聯絡員隊伍建設，通過多種形式和途徑，學習預算法律法規、相關政策及業務知識，了解政府預算編制情況，掌握預算審查方法，搭建交流互動平臺，讓代表親身參與預算編制、審查、批準、執行的全過程，提高代表對財政預算的完整認識。邀請代表參加常委會組織的有關執法檢查或專題調研，充分吸收代表意見建議，調動代表參與預算監督的積極性。在推選人大代表過程中，更加注重代表的專業素質、專業背景、專業能力，讓專業人才充實到人大代表隊伍中來。加強預算審查專家隊伍建設，認真研究相關政策法規，加快遴選工作進度，配齊配強專家隊伍，建好預算審查“智庫”。