將行政復議打造成化解行政爭議主渠道應當解決好的難點問題

徐運凱

行政復議是行政系統內部重要的層級監督制度，也是化解“民告官”行政爭議、維護群眾合法權益的重要法定渠道。2020年2月5日，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過了《行政復議體制改革方案》，要求“充分發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用”。深入貫徹落實習近平總書記指示精神，加快推進《行政復議體制改革方案》落實，認真做好行政復議法的修訂工作，加強行政復議規范化、專業化、信息化建設，推動行政復議制度優化和質效提升，進而打造化解行政爭議的主渠道，是當前和今后一段時期各有關方面的共同任務。筆者認為，要將行政復議打造成為化解行政爭議的主渠道，應該重點解決好以下九個方面的問題。

要解決法定矛盾糾紛化解機制的社會認知、認可度和使用率較低問題。

行政復議要成為化解行政爭議的主渠道，前提是人民群眾遇有行政爭議時首先選擇行政復議，且這種選擇必須基于群眾自愿而非制度性強制分流。當前，“信訪不信法”現象仍普遍存在，群眾遇有行政爭議的路徑依賴仍是信訪申訴，而非行政復議等法定機制。究其原因，主要是法治社會建設的相對滯后，法定糾紛解決機制的社會知悉度和權威性不足，群眾既不了解如何通過法定渠道表達訴求、維護權益，也不愿意選擇與行政機關“對簿公堂”。同時，一些地方和部門也對依法解決矛盾糾紛存在認識誤區，認為法定渠道解決糾紛成本高、周期長，還經常程序空轉不解決實際問題，不愿意或不善于運用法定機制解決矛盾糾紛。法治是治國理政的基本方式。習近平總書記指出：“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。”依法化解矛盾糾紛的價值不僅在于消彌分歧、化解矛盾，更在于確立規則，構建秩序。表面上看，依法解決行政爭議的成本略高，但其中既包含有解紛成本，也有秩序構建成本，這是全面推進法治社會建設的必然成本。反之，模糊法治底線過分追求爭議的彈性解決，容易造成行政爭議解決的無序化，“一疴除而百害生”。尤其在群體性案件中，往往容易引發其他相對人的攀比，“按下葫蘆起來瓢”，破壞已經穩定的行政管理秩序。要將行政復議打造成化解行政爭議的主渠道，要同步加強法治政府與法治社會建設，強化依法化解矛盾糾紛的社會治理理念，增強全社會遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的意識和能力。各級行政復議機關也要統籌好依法規范行政權力和實質性化解行政爭議的關系，既防止機械適用法律“浮在表面”裁斷曲直，又要避免過于功利化地追求“案結事了”，使行政復議成為法治軌道上既專業高效，又務實管用的糾紛解決機制。

要明確行政復議首先是行政爭議解決機制的功能定位問題。

行政復議的功能定位，直接影響行政復議法立法目的和價值排序，進而影響具體的制度設計和實施效果。通說認為，行政復議兼具監督權力、救濟權利和化解爭議的三重價值。在功能定位上，域外國家普遍側重將行政復議作為替代性爭端解決機制，發揮其專業、快捷化解行政爭議的功能。我國在行政復議立法之初，更強調其內部層級監督功能，重在通過行政復議活動強化對行政執法活動的監督。隨著行政復議實踐的不斷發展，學界和實務界逐漸對這三重功能的復合性，以及在不同法治發展階段應以其中一種功能為主導功能形成共識。但對哪一種功能是主導功能還有不同認識。從邏輯上講，監督權力、救濟權利與化解爭議間應相互支撐、互為充要，通過對行政行為的有效監督，可以實現相對人權利的充分救濟，也應實現行政爭議的有效化解。但實際上三者存有明顯張力，行政行為被糾錯并不意味著爭議一定得到了化解。群眾以行政行為的合法或合理性啟動程序，但真正關心的是其合法權益能否得到保護，爭議涉及實質問題能否得到解決。隨著中國特色社會主義事業進入新時代，新發展階段社會治理面臨的形勢任務和以人民為中心的發展理念，都決定著必須將化解爭議這一功能擺在更突出地位。不論是行政復議還是行政訴訟，都要以化解爭議為目標，平衡好維護社會穩定與監督依法行政的關系，不僅要依法裁斷曲直，更要有效定分止爭。要進一步協調糾紛化解機制的法治屬性與政治屬性，實現案結、事了、政通、人和。

要切實提升行政復議有效吸納行政爭議的能力問題。

行政復議要成為化解行政爭議的主渠道，必須有足夠的“容量”，能夠真正吸納大多數行政爭議。從理論上講，作為帶有監督性質的制度，行政復議的受案范圍遠比行政訴訟寬泛。除法律另有規定外，凡行政機關影響公民權利的行為都應該納入復議的范圍。但目前看，實踐中行政復議受案范圍并未超出行政訴訟范圍，甚至有些人民法院已經受理的爭議類型也沒有進入行政復議范圍。因此，有必要通過修改行政復議法從制度上擴容，讓行政復議能夠充分介入各類型行政爭議，涵蓋行政管理的各個領域。還可以考慮進一步強化行政機關對行政行為的初次判斷權，適度拓寬復議前置，將行政專業性較強或者通過復議解決效果更好等行政爭議納入行政復議前置范圍，以更充分發揮行政復議的優勢。同時，可以考慮對現行行政復議法規定的規范性文件附帶審查制度做進一步細化，完善規范性文件審查規則，加大對“紅頭文件”的審查力度，確保行政復議對行政行為審查的全覆蓋、無死角，應管盡管。在擴容的同時，還可以運用信息技術手段進一步增強群眾申請行政復議的便利性，如通過行政復議信息化建設打造“掌上復議”，讓群眾足不出戶就可以通過微信小程序等在線提出復議申請，參與復議活動，收取法律文書，通過提升便利度來提高使用率。此外，針對實踐中大量因群眾法治意識和水平不足，未能及時啟動復議程序或者先進入信訪渠道的行政爭議，也要研究制訂科學合理的銜接機制，否則現階段仍會有大量爭議因無法進入法定渠道，而回流入信訪程序。

要構建公正、權威、高效的行政復議體制問題。

專業性和效率性是行政復議顯著的比較優勢，而行政系統內部監督體制帶來的公正性相對欠缺則是普遍的短板，也是世界各國在改革行政復議制度時首先要解決的問題。從域外經驗看，各國在解決行政復議公正性方面主要從兩方面入手：從體制層面，普遍設置相對獨立的辦案機構，同時近年來開始出現將分散的行政復議職權集中行使的趨勢。從機制層面，主要有兩種模式：一種是將行政復議人員的薪酬保障和任免獎懲與所在單位脫鉤，另一種是從外部聘請專家、學者等專業人士參與審理案件。在修改行政復議法過程中，也可以考慮從體制和機制兩方面研究解決行政復議的公正性問題。從體制層面，要落實行政復議體制改革方案，除垂直管理部門外，由地方各級政府統一行使行政復議職責，由政府行政復議機構以相對超脫、中立的地位加大對案件的審查力度，盡量消除群眾對上下級部門之間“官官相護”的擔憂。實行“一口對外”，也可以有效整合行政復議資源，解決“同案不同判”“資源碎片化”等難題。從機制層面，根據行政復議體制改革方案的要求，要設置有法律和相關領域專家學者等外部人員參與的行政復議委員會，為行政復議機關辦案提供獨立、專業的咨詢意見，在強化專業性的同時，努力體現裁量主體的公正性。同時，還要進一步研究明確委員會的專家構成、議決規則、委員會決議的法律效力等配套規則，以避免咨詢流于形式走過場。此外，此輪黨和國家機構改革后，原由政府法制機構承擔的行政復議職責轉由司法行政部門承擔，而其本身是政府組成部門，也承擔具體執法職責，對于其依法辦案的權威性以及代表政府復議自身執法行為時的公正性問題也應引起關注，并進一步研究解決。

要平衡好行政復議程序的規范性和效率性關系問題。

作為行政司法行為，行政復議活動的三方性決定了其不僅要從機構上解決獨立性、中立性問題，還要從裁決程序上解決正當性問題。從某種意義上講，裁決程序的繁簡與效率成反比，與公正成正比。行政復議的行政性特點決定了復議案件審理的高效性，這是行政復議的獨特優勢。但強調行政性，意味著程序設計的相應簡化，必然對裁決的公正性帶來一定的影響。從實質性解決爭議的要求出發，復議結果的正義性需要通過看得見正義來補強，以增強群眾的信服度，但處于爭議狀態的行政管理關系也需要盡快修復，避免公共利益受損。因此，必須平衡好行政復議程序的規范性與效率性，既要防止過度司法化傾向，發揮行政復議便捷高效的優勢，也要堅持正當程序原則，保持最低限度的程序公正。行政復議程序也應以聽取意見為基本要求，保障相對人的知情權、參與權、表達權和監督權。同時，要保持行政復議高效的特點，應當賦予行政復議機構更為靈活的聽取意見方式。聽證作為聽取意見程序最正規的方式，并非每個案件都要適用，只有對重大、疑難、復雜案件，才必須舉行聽證會。對于當事人申請聽證的，可由行政復議機構根據個案實際情況進行裁量。除此之外，行政復議機構可以采取電話、網絡等各種線上線下更靈活的方式聽取意見，避免對司法程序簡單復刻。

要充分發揮行政復議實質性化解行政爭議的優勢問題。

所謂實質性化解行政爭議，是指行政爭議在經過復議審理后，當事人對裁判結果予以認同，爭議狀態就此終結。行政復議要成為化解行政爭議的主渠道，既要提升制度容量，吸納更多行政爭議，也要提升制度彈性，使行政復議機關有足夠的制度工具，來關注并解決群眾法律訴求背后的真實利益訴求，運用行政機關統籌調度資源的優勢，切實解決群眾關注的合法、合理訴求，力爭實質性地化解爭議，真正將行政爭議解決在行政復議程序中，避免程序空轉。具體而言，一是可以考慮將調解作為行政復議的基本原則和基礎程序，允許行政復議機構在查明事實、分清責任基礎上，按照合法、自愿的原則進行調解，引導當事人達成合意。二是考慮以變更決定為中心的行政復議決定體系，強化變更和責令履行等實質性改變決定形式，實現有錯必糾，能改則改，避免程序循環。三是完善行政復議賠償補償機制。在復議審理程序中主動積極解決賠償補償爭議，通過責令被申請人采取補救措施和承擔賠償責任等方式，實現違法行為的“應賠盡賠”，避免相對人需要繼續啟動程序才能獲得進一步救濟，實現“案結事了”和“定分止爭”兩種狀態的充分融合。

要解決行政復議監督糾錯的內生動力問題。

行政復議要發揮化解行政爭議主渠道作用，必須要解決其公正性和公信力的問題，即要確保案件審理結果的公正，并讓群眾相信案件得到公正審理，愿意選擇行政復議來表達訴求、維護權益。行政監督權是行政權的重要組成部分，不可避免地受行政首長負責制的制約。監督者與被監督者一定程度的利益共存，決定了行政權“刀刃向內”自我監督的難度較司法監督更大。要保證行政復議機關能夠主動自我糾錯，可以從內外兩個方面入手，解決監督糾錯的內生動力問題。從內部看，主要靠建立相關公正性機制。除建立政府主導、外部參與、專業保障、民主決策的行政復議委員會外，還應打造規范透明的行政復議審理程序，減少行政復議機關的裁量空間，避免行政相對人“暗箱操作”的猜測；同時應當強化行政復議決定的公開，明確行政復議決定書不涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的，一律向社會公開，接受公眾監督，以公開求公正。從外部看，要進一步強化監督和法律責任，解決“刀刃向內”的自我監督的持續性和有效性問題。一方面要進一步明確違反行政復議法定職責的法律責任及追責機制，并建立與監察機關的銜接機制，以倒逼行政復議機關及其工作人員盡職履職。同時，還可以研究建立行政復議維持決定與糾錯的司法終審判決關聯的考核和問責機制，對因故意或明顯過失有錯不糾的，追究行政復議機關負責人等相關人員的相應責任。

要解決行政復議與行政訴訟等相關制度的銜接問題。

域外經驗表明，沒有任何一個國家可以靠一種制度解決所有社會矛盾糾紛，必須要建立設置合理、分工科學、優勢互補、銜接互洽的多元糾紛化解機制。改革開放以來，我國初步形成了由行政復議、行政訴訟、調解、仲裁、信訪等制度組成的多元糾紛化解機制，但制度的相互銜接配合效果總體欠佳。一方面，行政復議和行政訴訟作為法定糾紛化解機制的作用發揮不明顯，大量行政爭議游離于法定渠道外。同時，行政復議與行政訴訟的制度銜接也存在一定問題。按照行政復議主渠道的要求，未來大量的行政管理專業性較強的行政爭議，都應當通過行政復議渠道加以解決。行政訴訟基于自身特點，主要應當解決數量較少、法律關系復雜的行政爭議。此外要推動按立法原意落實信訪制度，對屬于行政救濟申請的信訪，應當及時轉到行政復議或者訴訟渠道解決。此外，2014年修訂的行政訴訟法為了強化行政審判對行政復議機關依法履責的監督，推動行政復議制度更好地發揮作用，規定了行政復議機關改變原行政行為的，在后續的行政訴訟環節由行政復議機關作為被告；行政復議機關維持原行政行為的，也要做共同被告，即所謂的“雙被告”。這一規定在一段時間內對倒逼行政復議機關監督糾錯發揮了積極作用，但隨著時間推移，也逐漸出現行政復議“案結事了”率下降，行政復議駁回率上升、行政復議和訴訟成本上升等衍生問題。在通過修改行政復議法補強行政復議公正性、提升其監督糾錯內生動力的前提下，按照化解行政爭議主渠道的要求，有必要對“雙被告”進行科學合理的調整，從制度上給行政復議松綁，讓行政復議與行政訴訟增強互洽，減少內耗，形成化解行政爭議的制度合力。

要打造一支高素質、專業化的行政復議人員隊伍問題。

事在人為，因人成事。要將行政復議打造成為化解行政爭議的主渠道，必須有一支足以支撐辦案任務的行政復議人員隊伍。早期行政復議立法時出于精簡機構的考慮，未規定新設機構，而是規定由行政復議機關的法制機構來負責辦理行政復議案件。但法制機構設立之初并未考慮履行行政復議職責的需要，實踐中各級行政復議機構普遍處于“小馬拉大車”超負荷運轉狀態，加之行政訴訟法修訂帶來的應訴任務疊加，行政復議機構疲于應對之窘境凸顯。當前，各地方正在落實中央行政復議體制改革方案，應當嚴格按照方案中“事編匹配、優化節約、按需調劑”的要求，解決好行政復議人員數量問題，確保改革后行政復議工作能夠接得住、做得好。同時，要保證行政復議的辦案質量和公信力，發揮行政復議主渠道作用，還應當積極推動行政復議隊伍的專業化、職業化發展。這是行政復議準司法特性和辦案工作專業化要求決定的。作為居中裁決行政爭議的行政司法行為，行政復議與普通行政執法不同，既要有一整套解決行政爭議所必需的公正的程序機制，也要有一支具備和法官同樣的專業知識、能力素養和道德品行的行政復議人員隊伍，能夠客觀公正地查明事實、裁斷是非、解決爭議。這就需要對照法官的任職要求，對行政復議人員的任職條件、能力素質、遴選晉升等作出規定，讓“專業的人做專業的事”。同時，增強行政復議人員的崗位榮譽感，解決實踐中“招不來、留不住”的現實難題。