推進(jìn)開發(fā)園區(qū)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化改革的思考和建議

黃健琪 范瑤

開發(fā)園區(qū)是伴隨著我國的改革開放而誕生、成長與發(fā)展起來的，已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，產(chǎn)業(yè)成長的主要平臺(tái)和重要基地。推動(dòng)園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有極強(qiáng)的先導(dǎo)作用和決定意義，各級開發(fā)園區(qū)綜合實(shí)力的提高與優(yōu)質(zhì)的統(tǒng)計(jì)工作密切相關(guān)。在園區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，統(tǒng)計(jì)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，統(tǒng)計(jì)工作能夠?yàn)閳@區(qū)發(fā)展方向和決策提供充分的信息數(shù)據(jù)支持。隨著園區(qū)經(jīng)濟(jì)體量迅速增加、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜、新動(dòng)能不斷涌現(xiàn)，迫切需要為園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供準(zhǔn)確、高效的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

一、推進(jìn)開發(fā)園區(qū)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化改革的時(shí)代背景

（一）統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化改革背景下，亟待加強(qiáng)開發(fā)園區(qū)統(tǒng)計(jì)體系的頂層設(shè)計(jì)

經(jīng)過多年發(fā)展，開發(fā)園區(qū)統(tǒng)計(jì)工作已逐漸成為政府統(tǒng)計(jì)的重要一環(huán)。抓好開發(fā)園區(qū)統(tǒng)計(jì)體系設(shè)計(jì)和研究，既是加速推進(jìn)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化能力建設(shè)，切實(shí)提高統(tǒng)計(jì)工作針對性的有益舉措；更是為黨委政府對開發(fā)區(qū)全面發(fā)展作出準(zhǔn)確判斷和科學(xué)決策的必然要求。在對園區(qū)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的建立、統(tǒng)計(jì)力量的配備、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的收集方式等方面的情況開展摸底調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，大部分園區(qū)統(tǒng)計(jì)工作方向基本清晰，園區(qū)統(tǒng)計(jì)工作運(yùn)作基礎(chǔ)健全，但也存在代碼編制管理空缺、園區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的發(fā)布使用隨意性較大、現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)手段與評價(jià)要求不相適應(yīng)等問題，亟待加強(qiáng)園區(qū)統(tǒng)計(jì)體系的頂層設(shè)計(jì)，不斷提升園區(qū)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)和服務(wù)水平。

（二）高質(zhì)量發(fā)展背景下，對與其相適宜的現(xiàn)代化統(tǒng)計(jì)體系提出了明確要求

開發(fā)園區(qū)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)程度高，已成為國家和地方經(jīng)濟(jì)增長的助推器。因此園區(qū)運(yùn)營與管理得到了中央及地方的政策支持，新時(shí)期園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展文件陸續(xù)出臺(tái)。2019年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》，著力推進(jìn)國家級經(jīng)開區(qū)開放創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，提升對外合作水平，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，打造改革開放新高地。未來園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的主要方向是聚焦推進(jìn)園區(qū)特色化發(fā)展，聚焦加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以及聚焦培育更多的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)上。如，揚(yáng)州市出臺(tái)了《揚(yáng)州市開發(fā)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展綜合評價(jià)辦法（2021年版）》，擬對園區(qū)發(fā)展績效進(jìn)行全面評價(jià)和全新考核。對園區(qū)高質(zhì)量考核評價(jià)的施行，也對適應(yīng)園區(qū)考核的統(tǒng)計(jì)體系提出了明確要求。

（三）園區(qū)考核背景下，亟需明確界定口徑理順統(tǒng)計(jì)隸屬關(guān)系

以揚(yáng)州市邗江區(qū)為例，目前所屬開發(fā)園區(qū)GDP統(tǒng)計(jì)核算工作主要由區(qū)統(tǒng)計(jì)局實(shí)施，園區(qū)負(fù)責(zé)各項(xiàng)基礎(chǔ)指標(biāo)上報(bào)工作，按照統(tǒng)計(jì)相關(guān)專業(yè)分條線實(shí)施；產(chǎn)值、能耗、投資、研發(fā)投入等絕大部分指標(biāo)可以通過一套表平臺(tái)直接匯總，但如園區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值、制造業(yè)占比等指標(biāo)在縣鄉(xiāng)一級還存在數(shù)據(jù)加工獲取難、統(tǒng)計(jì)邊界難界定、數(shù)據(jù)質(zhì)量易受考核導(dǎo)向影響等問題。其中，園區(qū)界定“忽大忽小”是開展園區(qū)生產(chǎn)總值核算的第一道“攔路虎”。目前開發(fā)園區(qū)統(tǒng)計(jì)核算主要存在三個(gè)問題：一是行政區(qū)域界定模糊，由于歷史原因造成的開發(fā)區(qū)現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實(shí)際情況，開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的部分統(tǒng)計(jì)指標(biāo)被原鄉(xiāng)鎮(zhèn)瓜分；二是統(tǒng)計(jì)口徑與省商務(wù)廳確定的年度園區(qū)考核口徑不一致，導(dǎo)致“數(shù)出多門”問題存在；三是市級統(tǒng)計(jì)部門在核實(shí)各園區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)時(shí)，亟需理順統(tǒng)計(jì)隸屬關(guān)系，明確統(tǒng)計(jì)核算辦法。

二、推進(jìn)開發(fā)園區(qū)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化改革的難點(diǎn)

（一）園區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）交叉管理

除國家級開發(fā)區(qū)，上級政府雖然對省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的空間擴(kuò)展規(guī)劃面積進(jìn)行了批復(fù)，但對開發(fā)區(qū)所處地理位置界線無明確劃分。園區(qū)沒有實(shí)行封閉式管理，企業(yè)分布比較分散，還存在一區(qū)多園，一園多址的管理模式。隸屬模式上的不統(tǒng)一，管理范圍上的交叉，給統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的上報(bào)、審核和評估帶來不小難度。

（二）園區(qū)區(qū)劃界定模糊不清

目前，商務(wù)部門認(rèn)定的園區(qū)區(qū)域范圍與統(tǒng)計(jì)直報(bào)平臺(tái)中的統(tǒng)計(jì)區(qū)劃范圍并不統(tǒng)一，園區(qū)統(tǒng)計(jì)區(qū)劃遠(yuǎn)小于商務(wù)部門認(rèn)定的實(shí)際范圍。由于口徑不一致，按照直報(bào)企業(yè)歸屬地統(tǒng)計(jì)出的園區(qū)指標(biāo)數(shù)據(jù)無法準(zhǔn)確體現(xiàn)各園區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際情況，給園區(qū)核算工作的準(zhǔn)確性和科學(xué)性帶來了較大挑戰(zhàn)。統(tǒng)計(jì)直報(bào)平臺(tái)上園區(qū)區(qū)劃是否可以直接應(yīng)用于評價(jià)考核，是否與各開發(fā)園區(qū)的實(shí)際管轄范圍相一致，是否存在開發(fā)園區(qū)實(shí)際范圍超過國家或省核準(zhǔn)的面積等問題，這些問題的厘清和明確，是確保考核標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、尺度公平的基本前提。

（三）園區(qū)數(shù)據(jù)取數(shù)難、估算多

一是要考慮開發(fā)園區(qū)的基數(shù)問題，按年報(bào)數(shù)據(jù)、結(jié)合經(jīng)濟(jì)普查中所占比重、結(jié)構(gòu)來確定園區(qū)生產(chǎn)總值基數(shù)。二是要與縣級核算相銜接，如果核算方案沿用縣級核算方案，當(dāng)某項(xiàng)指標(biāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)無基層報(bào)表，無法使用聯(lián)網(wǎng)直報(bào)平臺(tái)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)時(shí)，考慮用縣級指標(biāo)增速替代可能導(dǎo)致與實(shí)際誤差大的結(jié)果偏差。三是部門作為行業(yè)的主管機(jī)構(gòu)，對整個(gè)地區(qū)行業(yè)運(yùn)行基本面和趨勢把握更加精準(zhǔn)。當(dāng)采用部門數(shù)據(jù)作為核算的基礎(chǔ)指標(biāo)時(shí)，由于部門很少直接核算到園區(qū)一級，園區(qū)核算仍然無法優(yōu)先獲得精準(zhǔn)的部門數(shù)據(jù)，一般直接采用縣區(qū)數(shù)據(jù)或再按比例進(jìn)行推算。

（四）園區(qū)工作體制難以改變

開發(fā)園區(qū)統(tǒng)計(jì)力量在承擔(dān)統(tǒng)計(jì)工作的同時(shí)，一般還對口發(fā)改、工信、商務(wù)等多個(gè)條線部門，雖然有利于跨條線的數(shù)據(jù)指標(biāo)協(xié)同工作，難點(diǎn)是工作人員身兼多職負(fù)擔(dān)較重。再加之各類考核需要統(tǒng)計(jì)的指標(biāo)較多，比如，制造業(yè)項(xiàng)目開工、竣工和達(dá)產(chǎn)情況、勞動(dòng)就業(yè)率、單位規(guī)上工業(yè)增加值能耗等，指標(biāo)口徑比較復(fù)雜。開發(fā)園區(qū)是負(fù)責(zé)招商、服務(wù)、規(guī)劃、建設(shè)、管理的政府派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)計(jì)職能相對偏弱，且園區(qū)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模大，統(tǒng)計(jì)人員工作壓力較大。如果統(tǒng)計(jì)管理體制不順、隊(duì)伍建設(shè)難以適應(yīng)工作需要，將對統(tǒng)計(jì)流程中質(zhì)量控制造成很大的影響。

三、園區(qū)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化改革的初步思路

（一）以考評為導(dǎo)向做好園區(qū)綜評統(tǒng)計(jì)指導(dǎo)工作

根據(jù)省、市出臺(tái)的開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展綜合考核評價(jià)辦法要求，各地應(yīng)做好開發(fā)園區(qū)和縣（市、區(qū)）有關(guān)數(shù)據(jù)的監(jiān)測和預(yù)警分析。以《揚(yáng)州市開發(fā)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展綜合評價(jià)指標(biāo)體系》為例，這套體系涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開放水平、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、生態(tài)集約和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等五大板塊33個(gè)二級指標(biāo)，其中與統(tǒng)計(jì)直接或間接相關(guān)的指標(biāo)有9個(gè)，涉及GDP核算、工業(yè)產(chǎn)值、研發(fā)投入、工業(yè)能耗、技改投資等方方面面。通過對這些指標(biāo)的監(jiān)測，有利于不斷優(yōu)化開發(fā)園區(qū)創(chuàng)業(yè)、投資與營商環(huán)境，探索高水平利用外資與高質(zhì)量發(fā)展對外貿(mào)易路徑。

（二）以核算為導(dǎo)向建立園區(qū)經(jīng)濟(jì)總量核算指標(biāo)體系

從經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展綜合考核評價(jià)來看，重要的是園區(qū)生產(chǎn)總值及增速，并且園區(qū)生產(chǎn)總值需作為多項(xiàng)考核指標(biāo)測算中的“分母”項(xiàng)，處于十分重要地位。考慮按照地區(qū)生產(chǎn)總值核算的方法，核算開發(fā)園區(qū)經(jīng)濟(jì)總量。第一產(chǎn)業(yè)增加值利用農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值等相關(guān)資料進(jìn)行核算；第二產(chǎn)業(yè)增加值利用工業(yè)總產(chǎn)值及利稅、工資，建筑業(yè)總產(chǎn)值及利稅、工資等相關(guān)資料進(jìn)行核算；第三產(chǎn)業(yè)增加值利用營業(yè)利潤、勞動(dòng)者報(bào)酬、稅金、固定資產(chǎn)折舊等相關(guān)資料進(jìn)行核算。由各開發(fā)園區(qū)的上級統(tǒng)計(jì)部門按照三次產(chǎn)業(yè)核算的增加值開展試算工作。由各級統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)對園區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的審核評估，國家級開發(fā)區(qū)由市統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)，省級開發(fā)區(qū)由縣（市、區(qū)）統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)，作為參加省級和市級綜合考核評價(jià)的依據(jù)。

（三）以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為抓手建立數(shù)據(jù)質(zhì)量評估體系

目前許多開發(fā)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體還存在產(chǎn)業(yè)特色優(yōu)勢不明顯、錯(cuò)位發(fā)展不充分的問題。因此，各地應(yīng)以創(chuàng)特色優(yōu)勢為目標(biāo)，抓住“主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”硬核關(guān)鍵，通過實(shí)施主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量評估體系，從統(tǒng)計(jì)平臺(tái)及相關(guān)部門獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)增加值率水平以及工業(yè)開票銷售、用電量等指標(biāo)測算相關(guān)行業(yè)增加值，作為評估園區(qū)生產(chǎn)總值的主要依據(jù)和佐證支撐。從而引導(dǎo)開發(fā)園區(qū)大力發(fā)展特色硬核產(chǎn)業(yè)，建設(shè)一批龍頭企業(yè)主導(dǎo)、標(biāo)志性重大的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，使其重新明確主業(yè)、突出重點(diǎn)，推進(jìn)園區(qū)產(chǎn)業(yè)形成主業(yè)鮮明、錯(cuò)位發(fā)展、新動(dòng)能強(qiáng)勁的新局面。

四、推進(jìn)園區(qū)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化改革落地的著力點(diǎn)思考

為更好地服務(wù)政府決策，更好地回應(yīng)社會(huì)各界對開發(fā)園區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的迫切需求，統(tǒng)計(jì)部門應(yīng)以設(shè)管規(guī)范化為主線，以高質(zhì)量核算為核心，努力推動(dòng)園區(qū)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化改革全面提“速”、統(tǒng)計(jì)服務(wù)全面提“優(yōu)”。

（一）頂層設(shè)計(jì)入手，理順管理體制

開發(fā)園區(qū)成立之初作為政府派出機(jī)構(gòu)，職能比較單一，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、外部和政策環(huán)境的變化，園區(qū)逐步在向行政區(qū)過渡，因此，建議從頂層設(shè)計(jì)入手，理順開發(fā)園區(qū)管理體制，推動(dòng)開發(fā)園區(qū)管理所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級單位，解決園區(qū)交叉管理問題，從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)管理上的城鄉(xiāng)一體化。建立分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的服務(wù)開發(fā)園區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”高質(zhì)量發(fā)展的工作機(jī)制，明確工作目標(biāo)、工作要求和時(shí)間安排。制定《服務(wù)開發(fā)園區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”統(tǒng)計(jì)工作任務(wù)清單》，細(xì)化工作任務(wù)、工作目標(biāo)、推進(jìn)舉措及完成時(shí)限，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)為園區(qū)建設(shè)和發(fā)展提供有效統(tǒng)計(jì)支持。

（二）加強(qiáng)范圍界定，確保清晰統(tǒng)計(jì)

首先是明確開發(fā)園區(qū)年定報(bào)統(tǒng)計(jì)范圍為國家或省核準(zhǔn)的面積。其次，按照實(shí)際管轄范圍，確認(rèn)屬地企業(yè)（單位）的統(tǒng)計(jì)范圍，原則上以核心區(qū)為準(zhǔn)，不能混淆重復(fù)。同時(shí)，要明確指標(biāo)體系的取數(shù)和計(jì)算方法，在指標(biāo)解釋中明確數(shù)據(jù)來源部門，和指標(biāo)的計(jì)算公式，確保園區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源和計(jì)算方法具有明確性和可操作性。

（三）加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，確保依法統(tǒng)計(jì)

園區(qū)統(tǒng)計(jì)工作不僅涉及開發(fā)園區(qū)，還涉及商務(wù)、科技、生態(tài)環(huán)境、自然資源、市場監(jiān)管等多個(gè)部門。建議在主管部門牽頭、專業(yè)處室聯(lián)動(dòng)的機(jī)制下，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)部門與園區(qū)職能機(jī)構(gòu)對接溝通，以保證各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)能順利采集，口徑統(tǒng)一，不重不漏。此外，由于園區(qū)各項(xiàng)指標(biāo)關(guān)系到國家、省級考核保牌進(jìn)位，是各地重要的工作，各級統(tǒng)計(jì)部門有審核數(shù)據(jù)的職責(zé)，也有協(xié)助工作的職責(zé)，不能相互沖突。各級開發(fā)園區(qū)在指導(dǎo)思想上，要立足實(shí)際，遵循統(tǒng)計(jì)工作規(guī)律，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，遏制“數(shù)字上的腐敗”。

（四）加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)改革，落實(shí)督導(dǎo)職能

積極貫徹落實(shí)《深化統(tǒng)計(jì)管理體制改革提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)性的意見》精神，探索開發(fā)園區(qū)統(tǒng)計(jì)設(shè)管改革，建立以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)為依據(jù)的開發(fā)園區(qū)分類統(tǒng)計(jì)代碼體系，完善適應(yīng)園區(qū)管理需要的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)園區(qū)統(tǒng)計(jì)的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。借助“園區(qū)‘二次創(chuàng)業(yè)’高質(zhì)量發(fā)展”的東風(fēng)，圍繞各園區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，加強(qiáng)對開發(fā)園區(qū)統(tǒng)計(jì)基層基礎(chǔ)規(guī)范化建設(shè)，建立健全園區(qū)統(tǒng)計(jì)網(wǎng)絡(luò)。各地應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)“上規(guī)入庫”工作進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)，做到依法依規(guī)、應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng)，切實(shí)把監(jiān)督落實(shí)在一線，把問題解決在一線，把統(tǒng)計(jì)效能發(fā)揮在一線。