社會救助體系的歷史沿革與發(fā)展完善

匡亞林 梁飛

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，社會救助制度在推動實現(xiàn)共同富裕的道路上發(fā)揮了重要作用。近年來，我國社會救助制度體系不斷完善，體制機制逐漸健全，救助重點實現(xiàn)了從低保群體向低收入群體的擴展，社會救助制度的兜底保障功能進一步凸顯。進入新發(fā)展階段，為推進我國社會救助體系的進一步完善，需加強建設(shè)針對相對貧困的發(fā)展型社會救助體系。

一、我國社會救助體系的歷史沿革

我國社會救助是從社會救濟發(fā)展而來的，新中國成立后，社會救濟的第一發(fā)展階段為社會主義改造時期的社會救助，這一時期的社會救濟原則是鼓勵自力更生，開展自助和自救，面對迫切的生存問題，制定了一系列大規(guī)模的緊急臨時救濟措施。社會救濟的第二發(fā)展階段為全面建設(shè)社會主義時期，這一時期經(jīng)濟進一步恢復(fù)，物質(zhì)生活轉(zhuǎn)好，社會保障制度與單位福利綁定，社會救濟發(fā)揮作用有限，但是社會救濟從緊急的臨時性救助轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)的經(jīng)常性救助，主要滿足特殊群體的救濟需求。改革開放以后，我國社會救助發(fā)展進入新階段，社會救助制度不斷完善，逐步確立了最低生活保障制度，于1999年和2006年分別正式建立了城市低保制度和農(nóng)村低保制度，并且經(jīng)過十幾年的發(fā)展，社會救助需求滿足程度得到極大地提高，社會救助水平不斷提升，探索了教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房和臨時等社會救助制度，在需求滿足程度上擴展了原有的功能和承載量。隨后，我國社會救助制度繼續(xù)完善，吸納了部分福利國家社會救助制度理念，如保障貧困家庭最低的生活物資，從保基本、廣覆蓋到保基本、全覆蓋，從被動的救助理念到積極的發(fā)展型救助理念，從扶貧到扶志，型塑了具有中國特色的反貧困經(jīng)驗，取得了舉世矚目的成就。

進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢、人民美好生活新需要對改革完善社會救助制度提出了新要求。2020年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》（以下簡稱《意見》），增加多個專項類社會救助和急難類社會救助內(nèi)容，基于社會救助體系分類的項目已向較為精準(zhǔn)化的發(fā)展目標(biāo)邁進，有利于加快構(gòu)建新時期社會救助新格局，推動社會救助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。近年來，社會救助需求演化的發(fā)展，要求社會救助體系在新的發(fā)展背景下作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和轉(zhuǎn)型。雖然現(xiàn)行的《社會救助暫行辦法》已經(jīng)大幅度地提升了社會救助水平，但當(dāng)治理情境發(fā)生轉(zhuǎn)變時，社會救助體系隨之而來面臨一系列調(diào)整的壓力與挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記強調(diào)，“新的征程上，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，推動人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”“政府不能什么都包，重點是加強基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生保障建設(shè)”，為新時期做好社會救助工作，推動實現(xiàn)共同富裕指明了方向。

二、治理情境轉(zhuǎn)變下社會救助體系的改革空間及挑戰(zhàn)

從歷史上看，基本生活救助制度一直是我國社會救助體系的核心，在不同的發(fā)展階段都很好地完成了歷史使命，為國有企業(yè)改革、城市下崗職工安置、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和維護社會穩(wěn)定保駕護航，作出了積極貢獻。進入新時代，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，基本生活救助制度也要根據(jù)形勢不斷完善，切實做到弱有所扶、難有所幫、困有所助、應(yīng)助盡助，讓困難群眾在共建共治共享發(fā)展中有更多獲得感、幸福感、安全感。

隨著我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，相對貧困逐漸取代了絕對貧困的地位，成為后脫貧攻堅時代社會救助的重點工作。當(dāng)治理對象、治理情境發(fā)生了巨大變化后，社會救助體系則面臨轉(zhuǎn)型升級，無論從救助對象總量、救助承載量，還是從救助層次、救助范圍來看，社會救助需求的演化都面臨著巨大的增長空間，這種從消除絕對貧困到滿足多維度相對貧困需求的變化，為體系改革升級帶來了挑戰(zhàn)和壓力。這些壓力包括，一是需求承接問題，二是從原有體系中低保制度發(fā)展而來的福利資格捆綁問題，三是城鄉(xiāng)分割的社會救助體系導(dǎo)致的救助范圍狹窄問題，四是新冠肺炎疫情對急難社會救助的兜底保障功能帶來的新挑戰(zhàn)。這就對現(xiàn)行社會救助體系提出了轉(zhuǎn)型升級和分層分類調(diào)整的優(yōu)化要求。當(dāng)前社會救助體系中，社會救助制度高度依賴基本生活救助，無論是在供給側(cè)還是需求側(cè)，社會救助體系供需不均衡問題都值得被關(guān)注；同時，部分縣鄉(xiāng)政策執(zhí)行割裂、碎片化現(xiàn)象顯著，社會救助資源的城鄉(xiāng)差異相對明顯，這些挑戰(zhàn)亟須未來社會救助的改革來予以破解。此外，社會救助實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展離不開體制機制創(chuàng)新。由于困難群眾救助的特殊性，在基層創(chuàng)新和執(zhí)行時會出現(xiàn)各種各樣的情況。由于機制不健全，一方面可能難以保障困難群眾基本生活需求，兜不住民生底線；另一方面工作人員可能會因為違反政策規(guī)定而被問責(zé)，影響工作積極性。

三、未來社會救助體系發(fā)展的趨勢預(yù)判

在社會主要矛盾變化和實現(xiàn)共同富裕的大背景下，未來社會救助體系改革將圍繞“以人民為中心”的多層次救助體系、分類整合銜接的救助體系和增強救助體系的激勵性等方面展開，通過完善基本生活救助制度“兜底線”，實現(xiàn)專項救助制度百花齊放“織密網(wǎng)”，構(gòu)建多方參與的社會救助新格局。

（一）統(tǒng)籌層次的不斷提升

社會救助體系發(fā)展的分層分類改革愈發(fā)迫切。國外一些關(guān)于社會救助體系分層分類管理的案例可供參考。例如，基于多維貧困的相對貧困治理需求越來越多的現(xiàn)實，覆蓋低收入家庭的分類社會救助措施逐步實施，其中，美國建立了貧困家庭臨時救助的基本救助項目、老年人和殘疾人等特殊家庭的專項救助項目、補充營養(yǎng)幫助專項救助項目及面向中、低收入家庭的家庭資產(chǎn)建設(shè)項目等；德國區(qū)分了面向困難群體的最低生活水準(zhǔn)的生活費用補助、面向特殊群體的專項救助；日本《生活保障法》提出救助水平最低性、救助服務(wù)社會性和救助內(nèi)容多樣性的結(jié)合，根據(jù)其貧困程度面向所有國民實施救助。

我國社會救助體系改革需在橫縱“雙向”以及供需“雙側(cè)”上下功夫，增加統(tǒng)籌層次，推動社會救助的多層次的整合發(fā)展，也將更好地契合和支持其他社會保障子系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展。

（二）社會救助體系的覆蓋群體的擴容增量

從設(shè)計社會救助制度初始，基于人群的分類救助思路一直較為明確，但貧困群體具有顯性的動態(tài)屬性，動態(tài)進入和退出社會救助的群體范圍逐漸擴大，社會救助治理對象的邊界范圍也相對放寬，基于需求側(cè)的精準(zhǔn)化社會救助分類管理壓力也相應(yīng)增大。未來，社會救助對象的需求往往是多樣的，除了基本的物質(zhì)需求之外，對于危機干預(yù)、心理疏導(dǎo)、再就業(yè)等服務(wù)類救助的需求也很高，社會救助對象的范圍將從兜底向更廣泛的人群覆蓋，救助形式也將從“現(xiàn)金+物資”向“現(xiàn)金+物資+服務(wù)”方向變革，救助范圍將擴大到相對貧困群體。區(qū)分救助對象的層次性、系統(tǒng)性和整體性，通過覆蓋面的擴大化，從低保人群向低收入人群等“夾心層”覆蓋，從絕對貧困向相對貧困拓展，更加注重公平，防止“懸崖效應(yīng)”。

■纖塵不染｜原永紅/攝

（三）救助理念的升級與轉(zhuǎn)變

需要進一步健全和優(yōu)化現(xiàn)有社會救助體系，救助需求的及時回應(yīng)要求救助理念需要從過去的被動、消極的救助理念向積極的救助理念轉(zhuǎn)變。社會救助供給側(cè)可匹配不同的需求側(cè)救助對象，秉持積極救助理念，主動地挖掘和探索有社會救助需求的群體，給予相對貧困群體更多的現(xiàn)實關(guān)照。此外，救助理念也從關(guān)注人的生存向關(guān)注人的發(fā)展轉(zhuǎn)型，從物質(zhì)救助為主拓展到包括服務(wù)給付、精神慰藉、能力提升、資產(chǎn)建設(shè)、社會融入等綜合型救助。

（四）救助力量的多方參與

針對當(dāng)前救助力量薄弱的短板，注重運用市場化、社會化手段，通過推進政府購買服務(wù)、引導(dǎo)社會工作專業(yè)力量參與、促進志愿服務(wù)發(fā)展等方式，解決基層民政能力不足、社會救助服務(wù)能力不足、專業(yè)化水平不足等問題。注重運用信息化手段，深化社會救助領(lǐng)域放管服改革，推進互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等新一代信息技術(shù)在社會救助領(lǐng)域的運用，解決社會救助對象的精準(zhǔn)識別和“一門受理、協(xié)同辦理”等問題，提高社會救助工作的力度、精確度和效率。注重用好外腦，通過開展課題研究、政策咨詢、第三方評估等智力成果采購方式，提高決策質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、評估質(zhì)量等，提升民政智庫支撐能力和社會救助政策理論研究水平，讓專家真正成為社會救助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的“建設(shè)者”和“推動者”。