我國高新區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì)調(diào)研及提升策略研究

文/曾 敬[廣東省科技圖書館(廣東省科學(xué)院信息研究所)]

一、引言

1988 年5 月,中國第一個(gè)國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)——中關(guān)村科技園區(qū)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立。國家高新區(qū)是國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重要載體。經(jīng)過30 多年的發(fā)展，我國國家級(jí)高新區(qū)已達(dá)169 個(gè)，生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的12.3%。監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)高新區(qū)發(fā)展情況對(duì)政府有關(guān)部門有重要意義。早期，有關(guān)高新區(qū)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的研究重點(diǎn)在于綜合指標(biāo)體系構(gòu)建。隨著對(duì)高新區(qū)的討論深入，高新區(qū)單項(xiàng)能力的探究逐漸深入。王萍等、胡樹華等構(gòu)建了高新區(qū)自主創(chuàng)新能力指標(biāo)體系評(píng)價(jià)模型。林平凡等將廣東省的國家級(jí)高新區(qū)的綜合創(chuàng)新能力和創(chuàng)新效率與蘇、浙、魯三省進(jìn)行了比較分析。王林川等把國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的特征概括為“四化”：智能化、生態(tài)化、平臺(tái)化和國際化。孫紅軍等專門就國家高新區(qū)的創(chuàng)新國際化進(jìn)行了實(shí)證研究?？萍疾繉?duì)國家級(jí)高新區(qū)的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)也在與時(shí)俱進(jìn)，國家高新區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系經(jīng)過了六次修訂。

已有的研究以量化研究為主。但是，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和評(píng)價(jià)往往是相對(duì)滯后的。實(shí)時(shí)采集的動(dòng)態(tài)信息對(duì)于反映高新區(qū)的發(fā)展態(tài)勢(shì)也具有重要的參考意義，且可以揭示綜合指標(biāo)以外的其他特征。本研究采用情報(bào)跟蹤方法，通過公開資料整理研判當(dāng)前高新區(qū)發(fā)展形勢(shì)，并提出未來高新區(qū)發(fā)展的對(duì)策建議。本研究主要選取了中關(guān)村高新區(qū)、張江高新區(qū)、東湖高新區(qū)、成都高新區(qū)、長(zhǎng)沙高新區(qū)、合肥高新區(qū)等作為調(diào)研對(duì)象，主要的資料來源為《東湖高新區(qū)2020 年工作報(bào)告》《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2020》《麓谷創(chuàng)新指數(shù)2019》《成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)年鑒2019》及官網(wǎng)數(shù)據(jù)文件等。

二、國內(nèi)高新區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì)

1.統(tǒng)籌機(jī)制逐步完善

中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)有16 個(gè)分園，實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)，以區(qū)為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。為加強(qiáng)市級(jí)統(tǒng)籌和決策，中關(guān)村管委會(huì)對(duì)各分園的整體發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)，各分園管委會(huì)主任在組織領(lǐng)導(dǎo)任命時(shí)，須征得中關(guān)村管委會(huì)同意。實(shí)行區(qū)縣政府對(duì)所屬分園管委會(huì)全面領(lǐng)導(dǎo)。在職能劃分上，明確了中關(guān)村管委會(huì)“調(diào)研、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、督辦、服務(wù)”職能。中關(guān)村管委會(huì)于2017 年出臺(tái)了一區(qū)多園統(tǒng)籌發(fā)展的“1+4”政策。區(qū)級(jí)層面，各區(qū)也相應(yīng)出臺(tái)了有關(guān)人才、土地、稅收等配套政策。2017 年，中關(guān)村管委會(huì)建立了“一處一園”工作機(jī)制，每個(gè)處室對(duì)接一個(gè)分園，管委會(huì)的每位副主任也分別聯(lián)系幾個(gè)分園。依托該機(jī)制，中關(guān)村管委會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)各分園發(fā)展的有效指導(dǎo)。2020 年9 月，《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃(2020—2035 年)》發(fā)布，這是旨在實(shí)現(xiàn)各分園統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展而編制的專項(xiàng)規(guī)劃。

2018 年4 月，上海推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)辦公室（張江高新區(qū)管委會(huì)）正式成立，由副市長(zhǎng)擔(dān)任上海科創(chuàng)辦主任、張江高新區(qū)管委會(huì)主任。上?？苿?chuàng)辦（張江高新區(qū)管委會(huì)）在分園統(tǒng)籌上的職能定位為“政策、規(guī)劃、服務(wù)、協(xié)調(diào)、評(píng)估”?？苿?chuàng)辦負(fù)責(zé)指導(dǎo)各分園進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃編制并審批，依托“張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)專項(xiàng)發(fā)展資金”資金審批機(jī)制實(shí)現(xiàn)重大項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目的統(tǒng)籌。在城市發(fā)展統(tǒng)籌方面，張江高新技術(shù)開發(fā)區(qū)經(jīng)歷了“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”到“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”的變化?！肮苕?zhèn)聯(lián)動(dòng)”的目標(biāo)是讓擅長(zhǎng)搞經(jīng)濟(jì)的管委會(huì)管經(jīng)濟(jì)，把社會(huì)管理的舞臺(tái)留給鎮(zhèn)黨委和政府。

目前，東湖高新區(qū)為“區(qū)區(qū)一致”的模式，即功能區(qū)與行政區(qū)合一。東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)管理委員會(huì)代表市政府全面負(fù)責(zé)分園園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、土地開發(fā)、招商引資和社會(huì)管理等工作。各分園設(shè)立的分園管委會(huì)是東湖高新區(qū)管委會(huì)的直屬機(jī)構(gòu)，受高新區(qū)的監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。東湖高新區(qū)通過行政托管模式，經(jīng)上級(jí)政府授權(quán),將周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或指定區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限交由示范區(qū)全面托管。這種行政托管，有助于加速托管區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，也有利于緩解高新區(qū)用地不足。

總體來看，加強(qiáng)“一區(qū)多園”統(tǒng)籌、城市發(fā)展統(tǒng)籌，捋順體制機(jī)制是當(dāng)前高新區(qū)的重要任務(wù)之一。

2.人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)越演越烈，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持力度差異化

對(duì)于國家級(jí)“高層次人才”，各地高新區(qū)都有一事一議、一人一策、因人設(shè)崗等引才政策。各高新區(qū)的人才政策在支持方面基本趨同，但是支持力度因?yàn)楦鞲咝聟^(qū)財(cái)力、物力不同而有所差別。在海外人才的吸引方面，各高新區(qū)因地制宜，以本土籍貫海歸為主要目標(biāo)對(duì)象。成都高新區(qū)還鼓勵(lì)海外人才離岸創(chuàng)業(yè)，在全國首先明確了海外人才離岸雙創(chuàng)政策，初步形成了集離岸基地、離岸人才、離岸項(xiàng)目、離岸基金為一體的政策支撐體系，增強(qiáng)了對(duì)海外人才的吸引力和影響力。東湖高新區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造高質(zhì)量發(fā)展 建設(shè)有全球影響力創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心十條措施》。成都高新區(qū)實(shí)施“金熊貓”計(jì)劃，提供“金熊貓”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)支持。長(zhǎng)沙高新區(qū)設(shè)立了1 億元人才發(fā)展專項(xiàng)資金、5億元產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金。

據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，東湖高新區(qū)已累計(jì)投入人才專項(xiàng)資金18.7 億元，聚集4名諾獎(jiǎng)得主、64 名中外院士、404 名國家級(jí)高層次人才、198 名湖北省級(jí)高層次人才、1699 名“3551 光谷人才計(jì)劃”獲得者、6000 多個(gè)海內(nèi)外高層次人才團(tuán)隊(duì)，超1 萬名在企博士、6 萬名碩士、30 萬名本科生。成都高新區(qū)人才總量達(dá)52.5萬人，其中柔性引進(jìn)諾貝爾獎(jiǎng)獲得者6 人、院士19 人、國家人才計(jì)劃123 人（占四川省40%）、四川省人才計(jì)劃349 人（占四川省35%）、成都市“蓉漂計(jì)劃”人才280 人（占成都市60%）。長(zhǎng)沙高新區(qū)人才總量達(dá)18 萬人，其中國家高端人才34人、湖南省“百人計(jì)劃”65 人、長(zhǎng)沙市“313 計(jì)劃”“3635 計(jì)劃”580 人。

3.產(chǎn)城融合步伐加快

2014 年，中共中央、國務(wù)院在《國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃(2014—2020年)》中首次指出我國存在“產(chǎn)城融合不緊密、產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步、城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化”等問題，提出要“推進(jìn)功能混合和產(chǎn)城融合，在集聚產(chǎn)業(yè)的同時(shí)集聚人口，防止新城新區(qū)空心化”。2015 年，在中央城市工作會(huì)議上進(jìn)一步提出了“一個(gè)尊重、五個(gè)統(tǒng)籌”的發(fā)展思路。全國國家級(jí)高新區(qū)積極推進(jìn)產(chǎn)城融合。

合肥新站高新區(qū)，提出依托“三河四湖一渠”打造宜居新城，積極布局大型醫(yī)院10 家，并簽約落地20 所院校。成都高新區(qū)正在按照“15 分鐘生活圈+15 分鐘工作圈”原則進(jìn)行電子信息產(chǎn)業(yè)功能區(qū)產(chǎn)城融合規(guī)劃。成都高新區(qū)西區(qū)目前每千人口床位數(shù)約5.2 張，每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)約6.7 人。長(zhǎng)沙高新區(qū)編制完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃“多規(guī)合一”。

2020 年5 月，成都高新區(qū)發(fā)布《成都高新區(qū)建設(shè)成都5G 智慧城市涵養(yǎng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈行動(dòng)方案(2020—2022 年)》, 對(duì)智慧化建設(shè)成效顯著的園區(qū)予以通報(bào)表彰，并在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目對(duì)接、財(cái)經(jīng)協(xié)調(diào)和資金補(bǔ)助等方面給予優(yōu)先支持。2019 年9 月，長(zhǎng)沙高新區(qū)管委會(huì)與中國移動(dòng)長(zhǎng)沙分公司簽署《建設(shè)“智慧高新”和“5G 麓谷”合作框架協(xié)議》。此前，長(zhǎng)沙高新區(qū)《智慧園區(qū)建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃(2017—2020 年)實(shí)施細(xì)則》發(fā)布，提出要實(shí)現(xiàn)五個(gè)目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施智慧化、建成政務(wù)云平臺(tái)實(shí)現(xiàn)基于云平臺(tái)的重點(diǎn)應(yīng)用、建成企業(yè)管理服務(wù)協(xié)同創(chuàng)新體系、實(shí)現(xiàn)城市管理服務(wù)智能化、實(shí)現(xiàn)民生領(lǐng)域信息化。智慧城市成高新區(qū)基建熱點(diǎn)。

4.加速融入全球創(chuàng)新鏈

2017 年，東湖高新區(qū)發(fā)布《武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)關(guān)于推動(dòng)國際化發(fā)展的實(shí)施意見（試行）》，提出了“開放十條”。設(shè)立10 億元國際化發(fā)展專項(xiàng)資金；打造全球一流國際合作服務(wù)平臺(tái)；支持國際科技合作園建設(shè)；引進(jìn)國際頂尖眾創(chuàng)空間；支持跨國技術(shù)轉(zhuǎn)移和國際研發(fā)合作；支持企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)海外布局；支持企業(yè)境外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；支持高新技術(shù)產(chǎn)品和技術(shù)服務(wù)出口；設(shè)立“一帶一路”發(fā)展基金；支持“僑夢(mèng)苑”建設(shè)。

上海張江高新區(qū)緊抓全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及服務(wù)資源轉(zhuǎn)移機(jī)遇，依托本地堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和廣闊的發(fā)展腹地為入園企業(yè)提供優(yōu)惠政策，吸引高新技術(shù)企業(yè)特別是著名跨國公司入駐，并營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境鼓勵(lì)園區(qū)創(chuàng)業(yè)，以跨國公司和本地創(chuàng)業(yè)企業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展。

安徽合肥高新區(qū)制定了《提升國際水平行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020 年)》，計(jì)劃用三年左右時(shí)間，基本確立以國際視野和改革創(chuàng)新精神為引領(lǐng)的國際化發(fā)展模式，打造合肥具有國際影響力的創(chuàng)新之都的前沿窗口。

2019 年1 月，《成都市國際化社區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2018—2022 年）》和《成都市國際化社區(qū)建設(shè)政策措施》正式發(fā)布。成都高新區(qū)共6 個(gè)示范點(diǎn)位將開展國際化社區(qū)建設(shè)。2020 年被成都高新區(qū)定為“國際化營商環(huán)境建設(shè)年”。

三、高新區(qū)爭(zhēng)先進(jìn)位發(fā)展的對(duì)策建議

總體上看，目前的高新區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出以下幾大趨勢(shì)：由“量”的增長(zhǎng)向“質(zhì)”的提升轉(zhuǎn)變；由以“硬投入”為主向打造“軟環(huán)境”轉(zhuǎn)變；由以土地出讓、優(yōu)惠政策為主向改革和營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)變；由自我發(fā)展向整合利用全球創(chuàng)新資源轉(zhuǎn)變；由單純發(fā)展產(chǎn)業(yè)向科技、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。結(jié)合上述趨勢(shì)，對(duì)“十四五”期間國家高新區(qū)的發(fā)展提出如下建議。

1.重視規(guī)劃引領(lǐng)作用，加強(qiáng)“一區(qū)多園”及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

從引領(lǐng)性高新區(qū)當(dāng)前的發(fā)展動(dòng)態(tài)來看，規(guī)劃引領(lǐng)是實(shí)現(xiàn)“一區(qū)多園”統(tǒng)籌和“城市發(fā)展”統(tǒng)籌的核心手段。從城市發(fā)展的角度看，產(chǎn)業(yè)融合度的改善取決于規(guī)劃的制定與落實(shí)情況。高新區(qū)應(yīng)與周邊鎮(zhèn)政府協(xié)商制定科學(xué)、公平、合理的綱領(lǐng)性規(guī)劃，對(duì)高新區(qū)、各鎮(zhèn)街主要事務(wù)規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)加強(qiáng)總體引導(dǎo)，提升生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和公共空間支撐能力，實(shí)行園區(qū)與周邊區(qū)域同步規(guī)劃建設(shè), 從規(guī)劃層面對(duì)產(chǎn)城融合進(jìn)行總體控制。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看，通過規(guī)劃銜接，可以避免資源內(nèi)耗，擴(kuò)大系統(tǒng)內(nèi)循環(huán)，形成發(fā)展合力。

2.促進(jìn)“包容性創(chuàng)業(yè)”，推進(jìn)產(chǎn)城融合

目前，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”幾乎都將注意力放在創(chuàng)新上，政府投入主要流入高層次的科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)?！爸禺a(chǎn)業(yè)、輕生活”是廣大高新區(qū)的顯著特征。所謂“包容式創(chuàng)業(yè)”，是把大學(xué)生、女性、青年人、老年人、農(nóng)村遷移人口等在內(nèi)的群體都納入創(chuàng)業(yè)主體，使其獲得平等的創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，生活類項(xiàng)目是女性創(chuàng)業(yè)的優(yōu)選領(lǐng)域。在企業(yè)總量不足，城市功能不足的高新區(qū)，促進(jìn)包容性創(chuàng)業(yè)具有重要意義。要促進(jìn)包容性創(chuàng)業(yè)，一是要設(shè)立面向特定群體特色的孵化平臺(tái)，或者在現(xiàn)有的孵化育成體系中配比一定的優(yōu)先名額，并提供定制化服務(wù)；二是要依托政府、社區(qū)、圖書館提供公益性、專業(yè)化創(chuàng)業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)；三是要為特定群體營造寬松的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，如設(shè)立專項(xiàng)資金或者在已有創(chuàng)業(yè)支持資金中給予一定配額支持生活服務(wù)相關(guān)的小微企業(yè)的創(chuàng)業(yè)；四是要充分發(fā)揮各類群體的優(yōu)勢(shì)，形成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)合力，如探索搭建代際交流平臺(tái)，促成“老年人+青年人”的創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)。

3.推進(jìn)多要素對(duì)外連接和開放，融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)

高新區(qū)應(yīng)堅(jiān)持交通先行，實(shí)施設(shè)施聯(lián)通工程，加強(qiáng)高鐵、公路、水運(yùn)、機(jī)場(chǎng)、信息等跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施與領(lǐng)先城市協(xié)同規(guī)劃建設(shè)；實(shí)施對(duì)接溝通工程，加強(qiáng)與領(lǐng)先地區(qū)的各級(jí)政府部門聯(lián)系，強(qiáng)化在交通、創(chuàng)新、民生、文旅等領(lǐng)域的跨區(qū)域規(guī)劃銜接，尤其是要注重重大工程的規(guī)劃銜接；實(shí)施產(chǎn)業(yè)互通工程，主動(dòng)承接產(chǎn)業(yè)外溢資源，與更大范圍的產(chǎn)業(yè)集群進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈深度融合。實(shí)施創(chuàng)新要素暢通工程，聚焦高端人才資源招引和共享共育，加強(qiáng)與省內(nèi)外“雙一流”高校及科研院所的聯(lián)系對(duì)接；實(shí)施國際化提升工程，設(shè)立國際化發(fā)展基金，支持環(huán)境國際化、產(chǎn)業(yè)國際化和要素國際化。[本文系廣東省科學(xué)院實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展能力建設(shè)專項(xiàng)“廣東省科技信息資源與技術(shù)情報(bào)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)”（項(xiàng)目編號(hào)：2018GDASCX-0118） 的研究成果之一]