我國高新區發展態勢調研及提升策略研究

文/曾 敬[廣東省科技圖書館(廣東省科學院信息研究所)]

一、引言

1988 年5 月,中國第一個國家級高新技術產業開發區——中關村科技園區經國務院批準成立。國家高新區是國家創新驅動發展的重要載體。經過30 多年的發展，我國國家級高新區已達169 個，生產總值占國內生產總值的12.3%。監測評價高新區發展情況對政府有關部門有重要意義。早期，有關高新區監測評價的研究重點在于綜合指標體系構建。隨著對高新區的討論深入，高新區單項能力的探究逐漸深入。王萍等、胡樹華等構建了高新區自主創新能力指標體系評價模型。林平凡等將廣東省的國家級高新區的綜合創新能力和創新效率與蘇、浙、魯三省進行了比較分析。王林川等把國家高新區高質量發展的特征概括為“四化”：智能化、生態化、平臺化和國際化。孫紅軍等專門就國家高新區的創新國際化進行了實證研究。科技部對國家級高新區的監測評價也在與時俱進，國家高新區評價指標體系經過了六次修訂。

已有的研究以量化研究為主。但是，數據統計和評價往往是相對滯后的。實時采集的動態信息對于反映高新區的發展態勢也具有重要的參考意義，且可以揭示綜合指標以外的其他特征。本研究采用情報跟蹤方法，通過公開資料整理研判當前高新區發展形勢，并提出未來高新區發展的對策建議。本研究主要選取了中關村高新區、張江高新區、東湖高新區、成都高新區、長沙高新區、合肥高新區等作為調研對象，主要的資料來源為《東湖高新區2020 年工作報告》《中國統計年鑒2020》《麓谷創新指數2019》《成都高新技術產業開發區年鑒2019》及官網數據文件等。

二、國內高新區發展態勢

1.統籌機制逐步完善

中關村國家自主創新示范區有16 個分園，實行“雙重領導，以區為主”的領導體制。為加強市級統籌和決策，中關村管委會對各分園的整體發展規劃、空間規劃、產業布局、項目準入標準等進行統一指導，各分園管委會主任在組織領導任命時，須征得中關村管委會同意。實行區縣政府對所屬分園管委會全面領導。在職能劃分上，明確了中關村管委會“調研、規劃、協調、督辦、服務”職能。中關村管委會于2017 年出臺了一區多園統籌發展的“1+4”政策。區級層面，各區也相應出臺了有關人才、土地、稅收等配套政策。2017 年，中關村管委會建立了“一處一園”工作機制，每個處室對接一個分園，管委會的每位副主任也分別聯系幾個分園。依托該機制，中關村管委會實現對各分園發展的有效指導。2020 年9 月，《中關村國家自主創新示范區統籌發展規劃(2020—2035 年)》發布，這是旨在實現各分園統籌協同發展而編制的專項規劃。

2018 年4 月，上海推進科技創新中心建設辦公室（張江高新區管委會）正式成立，由副市長擔任上海科創辦主任、張江高新區管委會主任。上海科創辦（張江高新區管委會）在分園統籌上的職能定位為“政策、規劃、服務、協調、評估”。科創辦負責指導各分園進行發展規劃編制并審批，依托“張江國家自主創新示范區專項發展資金”資金審批機制實現重大項目和重點項目的統籌。在城市發展統籌方面，張江高新技術開發區經歷了“區鎮聯動”到“管鎮聯動”的變化。“管鎮聯動”的目標是讓擅長搞經濟的管委會管經濟，把社會管理的舞臺留給鎮黨委和政府。

目前，東湖高新區為“區區一致”的模式，即功能區與行政區合一。東湖國家自主創新示范區管理委員會代表市政府全面負責分園園區基礎設施、土地開發、招商引資和社會管理等工作。各分園設立的分園管委會是東湖高新區管委會的直屬機構，受高新區的監督、指導和協調。東湖高新區通過行政托管模式，經上級政府授權,將周邊鄉鎮、街道或指定區域的社會經濟管理權限交由示范區全面托管。這種行政托管，有助于加速托管區的城鎮化進程，促進統籌城鄉一體化發展，也有利于緩解高新區用地不足。

總體來看，加強“一區多園”統籌、城市發展統籌，捋順體制機制是當前高新區的重要任務之一。

2.人才爭奪戰越演越烈，創新創業支持力度差異化

對于國家級“高層次人才”，各地高新區都有一事一議、一人一策、因人設崗等引才政策。各高新區的人才政策在支持方面基本趨同，但是支持力度因為各高新區財力、物力不同而有所差別。在海外人才的吸引方面，各高新區因地制宜，以本土籍貫海歸為主要目標對象。成都高新區還鼓勵海外人才離岸創業，在全國首先明確了海外人才離岸雙創政策，初步形成了集離岸基地、離岸人才、離岸項目、離岸基金為一體的政策支撐體系，增強了對海外人才的吸引力和影響力。東湖高新區出臺了《關于推動創新創業創造高質量發展 建設有全球影響力創新創業中心十條措施》。成都高新區實施“金熊貓”計劃，提供“金熊貓”創新創業平臺支持。長沙高新區設立了1 億元人才發展專項資金、5億元產業發展專項資金。

據統計數據，東湖高新區已累計投入人才專項資金18.7 億元，聚集4名諾獎得主、64 名中外院士、404 名國家級高層次人才、198 名湖北省級高層次人才、1699 名“3551 光谷人才計劃”獲得者、6000 多個海內外高層次人才團隊，超1 萬名在企博士、6 萬名碩士、30 萬名本科生。成都高新區人才總量達52.5萬人，其中柔性引進諾貝爾獎獲得者6 人、院士19 人、國家人才計劃123 人（占四川省40%）、四川省人才計劃349 人（占四川省35%）、成都市“蓉漂計劃”人才280 人（占成都市60%）。長沙高新區人才總量達18 萬人，其中國家高端人才34人、湖南省“百人計劃”65 人、長沙市“313 計劃”“3635 計劃”580 人。

3.產城融合步伐加快

2014 年，中共中央、國務院在《國家新型城鎮化戰略規劃(2014—2020年)》中首次指出我國存在“產城融合不緊密、產業集聚與人口集聚不同步、城鎮化滯后于工業化”等問題，提出要“推進功能混合和產城融合，在集聚產業的同時集聚人口，防止新城新區空心化”。2015 年，在中央城市工作會議上進一步提出了“一個尊重、五個統籌”的發展思路。全國國家級高新區積極推進產城融合。

合肥新站高新區，提出依托“三河四湖一渠”打造宜居新城，積極布局大型醫院10 家，并簽約落地20 所院校。成都高新區正在按照“15 分鐘生活圈+15 分鐘工作圈”原則進行電子信息產業功能區產城融合規劃。成都高新區西區目前每千人口床位數約5.2 張，每千人口衛生技術人員數約6.7 人。長沙高新區編制完成城鄉統籌規劃“多規合一”。

2020 年5 月，成都高新區發布《成都高新區建設成都5G 智慧城市涵養產業生態圈行動方案(2020—2022 年)》, 對智慧化建設成效顯著的園區予以通報表彰，并在產業規劃、項目對接、財經協調和資金補助等方面給予優先支持。2019 年9 月，長沙高新區管委會與中國移動長沙分公司簽署《建設“智慧高新”和“5G 麓谷”合作框架協議》。此前，長沙高新區《智慧園區建設行動計劃(2017—2020 年)實施細則》發布，提出要實現五個目標：實現基礎設施智慧化、建成政務云平臺實現基于云平臺的重點應用、建成企業管理服務協同創新體系、實現城市管理服務智能化、實現民生領域信息化。智慧城市成高新區基建熱點。

4.加速融入全球創新鏈

2017 年，東湖高新區發布《武漢東湖新技術開發區關于推動國際化發展的實施意見（試行）》，提出了“開放十條”。設立10 億元國際化發展專項資金；打造全球一流國際合作服務平臺；支持國際科技合作園建設；引進國際頂尖眾創空間；支持跨國技術轉移和國際研發合作；支持企業知識產權海外布局；支持企業境外設立分支機構；支持高新技術產品和技術服務出口；設立“一帶一路”發展基金；支持“僑夢苑”建設。

上海張江高新區緊抓全球產業轉移以及服務資源轉移機遇，依托本地堅實的經濟基礎和廣闊的發展腹地為入園企業提供優惠政策，吸引高新技術企業特別是著名跨國公司入駐，并營造良好的創新創業環境鼓勵園區創業，以跨國公司和本地創業企業促進產業集群式發展。

安徽合肥高新區制定了《提升國際水平行動計劃(2018—2020 年)》，計劃用三年左右時間，基本確立以國際視野和改革創新精神為引領的國際化發展模式，打造合肥具有國際影響力的創新之都的前沿窗口。

2019 年1 月，《成都市國際化社區建設規劃（2018—2022 年）》和《成都市國際化社區建設政策措施》正式發布。成都高新區共6 個示范點位將開展國際化社區建設。2020 年被成都高新區定為“國際化營商環境建設年”。

三、高新區爭先進位發展的對策建議

總體上看，目前的高新區建設呈現出以下幾大趨勢：由“量”的增長向“質”的提升轉變；由以“硬投入”為主向打造“軟環境”轉變；由以土地出讓、優惠政策為主向改革和營造創新創業生態轉變；由自我發展向整合利用全球創新資源轉變；由單純發展產業向科技、經濟和社會全面協調可持續發展轉變。結合上述趨勢，對“十四五”期間國家高新區的發展提出如下建議。

1.重視規劃引領作用，加強“一區多園”及城鄉統籌發展

從引領性高新區當前的發展動態來看，規劃引領是實現“一區多園”統籌和“城市發展”統籌的核心手段。從城市發展的角度看，產業融合度的改善取決于規劃的制定與落實情況。高新區應與周邊鎮政府協商制定科學、公平、合理的綱領性規劃，對高新區、各鎮街主要事務規劃發展目標、主要任務加強總體引導，提升生態環境、基礎設施、公共服務和公共空間支撐能力，實行園區與周邊區域同步規劃建設, 從規劃層面對產城融合進行總體控制。從產業發展的角度看，通過規劃銜接，可以避免資源內耗，擴大系統內循環，形成發展合力。

2.促進“包容性創業”，推進產城融合

目前，“大眾創業、萬眾創新”幾乎都將注意力放在創新上，政府投入主要流入高層次的科技創新創業。“重產業、輕生活”是廣大高新區的顯著特征。所謂“包容式創業”，是把大學生、女性、青年人、老年人、農村遷移人口等在內的群體都納入創業主體，使其獲得平等的創業機會。據統計，生活類項目是女性創業的優選領域。在企業總量不足，城市功能不足的高新區，促進包容性創業具有重要意義。要促進包容性創業，一是要設立面向特定群體特色的孵化平臺，或者在現有的孵化育成體系中配比一定的優先名額，并提供定制化服務；二是要依托政府、社區、圖書館提供公益性、專業化創業素養培訓；三是要為特定群體營造寬松的創業環境，如設立專項資金或者在已有創業支持資金中給予一定配額支持生活服務相關的小微企業的創業；四是要充分發揮各類群體的優勢，形成創新創業合力，如探索搭建代際交流平臺，促成“老年人+青年人”的創業團隊。

3.推進多要素對外連接和開放，融入全球創新網絡

高新區應堅持交通先行，實施設施聯通工程，加強高鐵、公路、水運、機場、信息等跨區域基礎設施與領先城市協同規劃建設；實施對接溝通工程，加強與領先地區的各級政府部門聯系，強化在交通、創新、民生、文旅等領域的跨區域規劃銜接，尤其是要注重重大工程的規劃銜接；實施產業互通工程，主動承接產業外溢資源，與更大范圍的產業集群進行產業鏈深度融合。實施創新要素暢通工程，聚焦高端人才資源招引和共享共育，加強與省內外“雙一流”高校及科研院所的聯系對接；實施國際化提升工程，設立國際化發展基金，支持環境國際化、產業國際化和要素國際化。[本文系廣東省科學院實施創新驅動發展能力建設專項“廣東省科技信息資源與技術情報服務平臺建設”（項目編號：2018GDASCX-0118） 的研究成果之一]