黨的十八大以來新聞輿論工作相關政策演變與發展

□范靜涵 趙瑜

黨的十八大以來，習近平總書記在諸多重要場合和高級別會議上發表講話，指明了新聞輿論工作的方針原則，將新聞輿論工作視作“治國理政、定國安邦”的大事，并就黨對新聞輿論工作的領導、新聞工作的重要地位、新聞輿論工作者的自身建設、媒體融合等問題作出一系列重要論述。在圍繞新聞輿論工作方針的政策實踐中，其工作方針的布置與落實都是在一個治理體系中構建落實的。“公共政策成為政策主體調控和管理行動的‘印跡’，是政策過程可記錄、可追溯的客觀反映，為觀察政策過程提供了一扇窗口。”

在政策體系的框架中對其原則表述和核心政策進行梳理是研究黨的十八大以來新聞輿論工作方針的有效路徑，其研究視角的貢獻在于尋找到恰當的指標來刻畫政策意圖和實施過程，具有很強的現實性、前瞻性和應用性。在本文的研究中，試圖梳理政策體系解答以下問題：在歷時性視域中，為了掌握文化領導權，促進主流價值觀與先進文化的接受和傳播，黨和國家進行了哪些建構性政策工作，其原則思路和指向是什么；在網絡傳播場域中，新聞輿論引導話語平臺又是如何建構的；在黨和國家部署新聞輿論工作方針的過程中，政策執行部門以及媒體進行了哪些政策部署與落實。

新聞輿論工作的戰略定位

新聞輿論工作政策的精神內核在于把握“文化領導權”。意大利著名馬克思主義理論家葛蘭西繼承列寧的政治領導權思想，首次明確提出了“文化領導權”（Cultural Hegemony）思想并予以系統闡述。文化領導權建設的實質是一個政黨力圖從階級意識、政治心理層面獲得民眾的認同，進行統治的軟實力鋪墊，其終極目的是保持政治領導權。盡管今天探討的“文化領導權”概念本身被賦予了更多意義，“文化”的外延更加寬泛，但文化領導權的核心就是意識形態領導權，這一點始終未曾改變。

黨和國家對于新聞輿論向來極為重視，將其視為宣傳思想文化和意識形態工作的重要組成部分。學者丁柏銓認為“新聞輿論就是借助于新聞傳播的力量而形成的輿論”。作為我國意識形態重要的物質載體和意識形態建設的主要陣地，大眾傳媒是否堅持正確的輿論導向，對引導人民群眾的思想意識和塑造良好的精神文明具有重要意義，直接影響中國特色社會主義文化建設的發展進程和社會效益。

網絡信息技術迅猛發展，不僅給媒介生態帶來了極大的變化，政治話語和思想文化的傳播也發生革命性的變革。首先是傳播主體的平民化，公眾直接參與新聞信息的傳播活動；其次，傳播內容的公共性和多元化；第三，傳播渠道的低成本化和多樣化致使把關人角色及其權限與傳統媒體時期發生巨大變化。這當中，傳播主體的調整動搖了官方媒體的唯一性地位；公眾從受者身份向信息發布者身份轉變，在很大程度上導致傳統媒體的信息滯后；網絡平臺使得公眾從意見跟進者成為網絡平臺中的議題設置者。新媒體成為社會輿論的放大器，兩微一端、短視頻、直播平臺的興起讓新媒體平臺成為了諸多新聞熱點和輿論事件的首發平臺。公眾在新聞輿論引導當中的地位和作用日益凸顯，社會輿論呈現多元復雜以及眾聲喧嘩的形態。

在葛蘭西理論中，文化領導權指涉的“陣地”就是建設文化自信的陣地。在互聯網傳播技術持續產生涓滴效應之下，堅守傳統媒體陣地，爭奪互聯網話語平臺的前沿領域的話語權具有重要的戰略要義。“在互聯網這個戰場上,我們能否頂得住、打得贏，直接關系我國意識形態安全和政權安全”。

網絡成為了新聞輿論的重要陣地，這其中的環境、方式、方位都發生很大的變化，如何有效地引領文化領導權的難度加大，在互聯網平臺把握輿論領導權成為了重中之重。新聞輿論作為話語掌控力的體現既是政治發聲器，也是意識形態的呼吸要地，是黨和國家構建文化領導權的關鍵載體。可以顯見的是，文化領導權的實現也在這一變革中發生了變化，從頂層設計走向與公眾緊密聯系的社會生活具象。黨的十八大以來，黨和國家為推進意識形態領域的治理展現了極強的政治魄力和戰略定力，“從根本上扭轉了意識形態領域一度出現的被動局面，使我國意識形態領域形勢發生了全局性、根本性的轉變，鞏固和發展了主流意識形態。”面對新的環境，習近平總書記強調新媒體特別是網絡媒體的輿論引導問題，“做好網上輿論工作是一項長期任務，要創新改進網上宣傳，運用網絡傳播規律，弘揚主旋律，激發正能量，大力培育和踐行社會主義核心價值觀，把握好網上輿論引導的時、度、效，使網絡空間清朗起來”，媒體融合和網絡輿論治理成為輿論領導權建設工作中兩大任務。

媒體融合建設

媒體融合是黨和國家掌握意識形態工作主動權和話語權的具體實踐。2013年8月19日全國宣傳思想工作會議上，習近平總書記首次談及“傳統媒體和新興媒體融合發展”。在會議講話中，習近平總書記始終依托在宣傳思想工作的框架體系下論證媒體融合的發展道路，體現了輿論工作方針的前后承繼性和連貫性。在公共政策學研究中，“將政治領導人視為最基本的政策議程創始者，中國的許多重大決策，特別是關系到全局的、長遠的和根本性的決策，一般都是由執政黨主要領導人創始的。”習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動媒體融合發展，此項工作的戰略高度不言而喻。

媒體實踐迅速鋪展開，上海報業集團以及以“澎湃新聞”為代表的一系列新興媒體項目的后續創新探索，在媒體融合的過程中扮演了先行者的角色。這些寶貴的拓展性媒體融合實踐經驗為此后《意見》的出臺奠定了現實基礎。2013年11月9日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，以中央文件的形式正式部署媒體融合發展。從《決定》中“重視新型媒介運用和管理，規范傳播秩序”“健全堅持正確輿論導向的機制體制”“形成正面引導和依法管理相結合的網絡輿論工作格局”等媒體融合推進政策的上下文語境邏輯中可以看出，媒體融合不僅僅是內容和技術層面的融合，更與意識形態治理緊密相關。

2014年8月18日，中央全面深化改革領導小組第四次會議通過《關于推動傳統媒體與新興媒體融合發展的指導意見》，成為媒體融合重大改革發展中的核心政策文件。其政策目的在于“將傳統主流媒體承擔的意識形態功能轉移到新型主流媒體集團和現代傳播體系中……通過改革與創新媒體管理，確保官方意識形態的主導地位。意識形態安全考量是這一政策體系中始終貫穿的一條價值紅線。”2014年10月，國家新聞出版廣電總局頒布《深化新聞出版體制改革實施方案》，著眼于全面深化改革，為媒體融合發展提供政策支撐和任務細化。2016年2月19日,習近平總書記在黨的新聞輿論工作座談會上指出，“隨著形勢發展，黨的新聞輿論工作必須創新理念、內容、體裁、形式、方法、手段、業態、體制、機制，增強針對性和實效性。要適應分眾化、差異化傳播趨勢，加快構建輿論引導新格局”；對新聞輿論工作提出具體傳播生態格局化要求。隨即一系列具體政策與基本政策迅速規劃，如2016年國家新聞出版廣電總局與財政部聯合發布《關于推動傳統出版和新興出版融合發展的指導意見》，旨在打造具有可持續發展能力的媒體融合新格局。2018年《關于加強縣級融媒體中心建設的意見》重在打通輿論的“最后一公里”。2020年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進媒體深度融合發展的意見》至始至終強調構建網上網下一體，內宣外宣聯動的主流輿論格局。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“高度重視傳播手段建設和創新，提高新聞輿論傳播力、引導力、影響力、公信力。”“四力”建設回應了新聞輿論工作的現實問題，為媒體融合提供了具體可感的建設方向。在2013年10月，國務院就發布《關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》，指出要“著力建設基于新媒體的政務信息發布和與公眾互動交流的新渠道。”2014年中央全面深化改革領導小組第四次會議上，習近平總書記提出“建成幾家擁有強大實力和傳播力、公信力、影響力的新型媒體集團。”2016年的新聞輿論工作座談會中他進一步強調“尊重新聞傳播規律，創新方法手段，切實提高黨的新聞輿論傳播力、引導力、影響力、公信力。”陳力丹教授將“四力”解讀為是對媒體融合四年工作的宏觀檢驗。他認為傳播力是指傳播手段的建設和創新；引導力是凝聚共識的能力；媒體的知名度即為影響力；公信力則為新聞傳播機構的基礎，是民眾信任的核心。“四力”為新聞輿論的新階段任務提出更加具體且具方向性的要求。

隨著政策的推進和媒體融合的結構布局，不同層級媒體融合在差異發展、互聯互通、統籌協調機制模式上不斷創新探索。中央層級銳意創新，積極構建新型傳播體系，發揮旗艦作用；省級媒體智慧云平臺建設重構媒體生態，地市級媒體掀起跨媒體融合潮，縣級融媒體中心實現全覆蓋。各級主流媒體合縱連橫，共聯共建，開啟深度融合發展，完善現代傳播體系格局的戰略新征程。

網絡輿論治理

加快媒體融合，整合資源平臺共同發展，成為主流融媒體平臺鞏固宣傳思想文化陣地、占領信息傳播制高點、壯大主流輿論的共識。新聞輿論的引導機制也發生了相應的變化。2015年12月25日，習近平總書記視察解放軍報社時就指出“讀者在哪里，受眾在哪里，宣傳報道的觸角就要伸向哪里，宣傳思想工作的著力點和落腳點就要放在哪里。”新聞輿論引導與新聞輿論表達二者相輔相成，互相依托。想要實現新聞輿論的成功引導，就是要實現輿論的充分表達。新聞輿論引導的主體是黨和政府，新聞媒體是實現輿論引導的公共空間。

打造主流輿論陣地，掌握對網絡話語的表達權、傳播權與主題設置權都是不可或缺的要素，這就需要主流媒體創新融合報道的體制機制，重構新聞生產流程。喻國明認為，新媒體對輿論格局的影響就在于粉碎了傳統媒介時代“一對多”的傳播霸權，實現了“多對多”的傳播。自媒體融合工作進展以來，政務新媒體建構發展逐漸專業化、規模化。在移動互聯網時代，輿論引導過程中，通過及時主動發布權威信息，創新傳播話語方式，調整對話姿態，提升公共事件危機應變能力與新聞發布常態化等機制，成為黨和政府聯系群眾、服務群眾、凝聚群眾的重要渠道。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017年發布《關于進一步做好政務新媒體工作的通知》，2018年12月出臺《關于推進政務新媒體健康有序發展的意見》，明確“到2022年，要建成以中國政府網政務新媒體為龍頭，整體協同、響應迅速的政務新媒體矩陣體系”。政務新媒體和主流媒體移動平臺協同聯動在互聯網輿論場中占據新聞輿論優勢，在輿情掌控、信息發布、輿論引導、輿情回應、政務公開、政務服務等方面發揮重要作用。

新聞輿論工作絕不是單向的，保障官方話語和公眾話語渠道的雙向暢通，使新媒體平臺成為領導集團與人民群眾有效及時溝通的虛擬平臺，同時具備參與輿論監督的作用。新聞輿論引導內容從受眾導向出發，同時不偏離輿論引導的原初目的，才能真正地駕馭和掌握輿論引導工具，實現輿論規制主客體之間需求的合理平衡。習近平總書記在十九屆中央政治局第十二次集體學習時提出“要牢牢掌握意識形態主動權，要以凝聚人心做大做強主流輿論為目標，要堅持以人民為中心的價值取向”。諸多媒體實踐表明，在新的媒介語境下，“以人為本”“以人民為中心”成為主流媒體建設的核心要素和工作導向，以“用戶為核心”是媒體融合時代引導輿論的良好途徑。

堅持和依法管理是黨中央確立的新聞輿論工作的基本方針。“要提高網絡綜合治理能力，形成黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律等多主體參與，經濟、法律、技術等多種手段相結合的綜合治網格局。”在中央政策的原則指導下，政策主體細分責權范圍，各個國家機構和負責部委都開始圍繞新聞輿論工作進行詳細具體的政策工作部署，依法治理互聯網輿論生態。2014年國家互聯網信息辦公室，中央網絡安全和信息化領導小組相繼成立組建，其職責在于研究統籌制定網絡安全和信息化發展戰略、宏觀規劃和重大政策。專門管理部門的成立為更加有效及時地應對互聯網時代變化做出政策調整。2015年政府對網絡輿論的治理“從注重敏感詞管理轉向建立網絡行為規范，從治理個體網民轉向治理網絡平臺，從行政手段轉向法治手段”。2015年，國家網信辦發布《互聯網新聞信息服務單位約談工作規定》。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于促進移動互聯網健康有序發展的意見》加快布局互聯網輿論陣地建設。2017年5月2日，網信辦和國家新聞出版廣電總局頒布了《互聯網新聞信息服務管理規定》，重在定義和明確“網絡新聞信息”，并在同月22日跟進公布《互聯網新聞信息服務許可管理實施細則》，細化有關條款。2017年10月，國家網信辦發布《互聯網新聞信息服務單位內容管理從業人員管理辦法》以及《互聯網新聞信息服務新技術新應用安全評估管理規定》，從以往的“回應式”治理向“參與型”治理轉變。同時，一系列如“凈網”“護苗”等具體政策專項整治網絡輿論風氣行動持續開展，網絡平臺亂象得到有效整治。

國際傳播話語體系建設

主流思想文化決定了國家意識形態的基本態勢。“把意識形態工作的領導權、管理權、話語權牢牢掌握在手中，就是為了發揮主流意識形態在思想文化領域的主導作用，就是要掌握文化的主導權。”主流媒體所需要的引領的本質是主流思想文化，這反映了國家當下發展階段的主流思想和價值觀，更決定著文化的性質與發展方向。在一系列政策工作中，除了堅守國內文化領導權，國際文化領導權也是政策戰略中不可忽視的一環。所謂國際文化領導權是“一種來自國際輿論界的文化認同、文化欣賞”。習近平總書記在針對新聞輿論工作部署堅持48字方針，即“高舉旗幟、引領導向，圍繞中心、服務大局，團結人民、鼓舞士氣，成風化人、凝心聚力，澄清謬誤、明辨是非，聯接中外、溝通世界。”其中“聯接中外、溝通世界”就是指在國際輿論環境中更好地傳遞中國聲音。

2016年2月19日，習近平總書記在北京召開黨的新聞輿論工作座談會上強調“要加強國際傳播能力建設，增強國際話語權，集中講好中國故事，同時優化戰略布局，著力打造具有較強國際影響的外宣旗艦媒體。中央主要媒體要強化駐外機構對外傳播職能，加快實施本土化戰略，成為國際傳播生力軍。”具體到方法層面，“要創新對外宣傳方式，著力打造融通中外的新概念、新范疇、新表述；用海外讀者樂于接受的方式、易于理解的語言，講述好中國故事，傳播好中國聲音，努力成為增信釋疑、凝心聚力的橋梁紐帶。”這一系列講話，是新時期輿論引導的指導思想。黨的十八大以來，在“中國夢”和“人類命運共同體”的話語闡述與思想原則的指導下，傳播中國觀點、塑造中國形象、影響國際輿論，取得了長足的發展。

從“十三五”加快“一帶一路”文化建設，重點實施對外文化交流體系，推動中華文化走向世界；到“十四五”“以講好中國故事為著力點，創新推進國際傳播”，政策話語表述上從“對外宣傳”“對外傳播”置換為“國際傳播”“講好中國故事”“融通中外”等，很大程度上表現了黨和政府在國際傳播領域思想原則和方法論的發展。

執行層面，傳媒實踐先行，在一定程度上體現了傳播方法的專業性和旗艦引領作用。如《人民日報海外版》新媒體品牌“俠客島”創辦于2014年，“權威、犀利、生動、及時”的前沿實踐在海內外輿論場取得了較大的傳播力與影響力。中宣部新聞局新聞閱評小組評價“‘俠客島’及時發聲、準確權威釋疑、靈動生動表達，已成為融合發展時期主流媒體積極影響海內外輿論的輕騎兵。”充分肯定了作為時政類主流媒體堅定地向國際社會傳遞中國聲音的價值。

從黨的十八大明確“建設文化強國”再到黨的十九大強調“堅定文化自信”“大國傳播”“融合傳播”“精準傳播”，我國的國際傳播格局日趨完善，其中文化嵌入國際傳播的話語體系之中，以“講好中國故事”為構建國際文化領導力的總體方向，實現國家傳播話語邏輯和話語形態的同步轉型，以信息傳播技術為依托，朝著“精準傳播”的目標發展。

結語

新聞輿論工作的戰略定位、媒體融合的縱深發展、網絡輿論治理、國際傳播話語體系建構等核心政策的頂層布局，在很大程度上呼應了國家掌控文化領導權的內在意涵。總體而言，黨的十八大以來對于新聞輿論、媒體融合和國際話語傳播的政策戰略安排，其本質是政策主體在新的政策語境下對技術驅動前提下網絡輿論場生態快速發展的文本和實踐回應，政策治理的核心在于主流意識形態在新的輿論生態格局中重新掌握話語權并且發揮引領作用。在這一過程中，媒體融合與新聞輿論之間相互呼應，相互作用，彼此依托，都直接印證了深化融合變革、建設現代媒體體系不僅是傳統媒體轉型發展的最優實現方式，也是有效保障意識形態安全的緊迫任務。