長三角文旅融合與一體化發展路徑研究

當前，區域經濟一體化既是全球發展的大勢所趨，也是我國發展的內生需要。長三角作為我國經濟發展水平最高的地區之一，在經濟社會發展全局中具有重要地位，發揮著重要作用。推進長三角一體化發展不僅是我國現代化建設的重大戰略之一，也在地區發展中承擔發揮示范作用的特殊使命。文旅融合與一體化發展不僅是長三角一體化整體工作中的重要組成部分，更是其發展先機。在長三角區域一體化進入更高質量發展的新階段，以文旅融合一體化發展推動長三角一體化實現新發展，成為文化旅游行業面臨的重要時代命題。

一、時代背景

（一）長三角一體化發展上升為國家戰略

長三角地區之所以能夠推行一體化發展，主要有三方面原因：地緣相近、文脈相通為長三角一體化發展提供了深厚的人文基礎；發達的社會經濟為長三角一體化提供了堅實的經濟基礎；產業結構分布合理，地區之間優勢互補為長三角一體化提供了良好的產業基礎。正是這些因素，使得長三角協同發展實際上已有多年的布局。早在1982年，就提出了“以上海為中心建立長三角經濟圈”的設想；1992年，建立了長江三角洲協作辦（委）主任聯席會議；1996年，長江三角洲城市經濟協調會成立；2003年，16城市共同簽署《以承辦“世博會”為契機，加快長江三角洲城市聯動發展的意見》；2008年，國務院頒布《關于進一步推進長江三角洲地區改革開放與經濟社會發展的指導意見》；2016年，《長江三角洲城市群發展規劃》正式發布。經過三十多年的發展，長三角城市群的數量和規模逐漸增加，地區之間的協同發展進一步增強，為長三角一體化發展打下了堅實的基礎。

2018年11月，習近平主席在首屆中國國際進口博覽會開幕式上發表演講時提到，將支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略；2019年3月，李克強總理在政府工作報告中正式提出將長三角區域一體化發展上升為國家戰略，自此，由“滬蘇浙皖”三省一市組成的長三角地區一體化發展進入快車道；2019年12月，中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（簡稱《規劃綱要》），在政策層面明確了這一重大舉措的行動路線圖和任務時間表；2020年8月，習近平總書記在主持召開扎實推進長三角一體化發展座談會上，提出實施長三角一體化發展戰略要緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞，以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協同，讓要素在更大范圍暢通流動，有利于發揮各地區比較優勢，實現更合理分工，凝聚更強大的合力，促進高質量發展的新要求。

（二）文化和旅游要協同發展

幾乎與長三角一體化發展上升到國家戰略的同時，為增強和彰顯文化自信，統籌文化事業、文化產業發展和旅游資源開發，提高國家文化軟實力和中華文化影響力，推動文化事業、文化產業和旅游業融合發展，文化和旅游走到了一起。2018年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過的關于國務院機構改革方案的決定，將原文化部和原國家旅游局重組成為文化和旅游部，這一舉措拉開了我國文旅融合的序幕。隨后，全國各省市相繼進行了文化部門和旅游部門的整合重組，完成了“三定方案”。

當然，文化和旅游之間的淵源并不在于機構的調整和部門的合并，而是自始至終二者都有著密不可分的“體用關系”。對于文旅融合來說，部門合并與機構改革只是基礎和表象，與之而來的文化事業、文化產業和旅游業的協同發展是全局性、戰略性的布局，整個社會從理念到機制的轉型，才是其最深層次的內涵。

（三）長三角文旅融合與一體化發展勢在必行

一體化發展和文旅融合組成的雙重背景為長三角三省一市的文化和旅游工作帶來了新的發展契機，也提出了新的要求。2019年5月簽署的《滬蘇浙皖三省一市文化和旅游廳（局）共同推動長三角文化和旅游高質量發展戰略合作框架協議》（簡稱《框架協議》），以戰略聯盟的形式、實體化工作的機制、共推重點項目的方式，進一步深化長三角文化和旅游合作與協同發展。隨后，長三角文化和旅游聯盟、長三角文旅消費一體化聯盟、長三角城市文化館聯盟、長三角國家級旅游度假區（推廣）聯盟、長三角公共圖書館智庫服務聯盟相繼成立，加上之前成立的長三角紅色文化旅游區域聯盟、長三角文旅產業聯盟、長三角文藝發展聯盟等組織，長三角文旅融合與一體化發展搭建的平臺已經初步成型，蓄勢待發。

二、面臨的問題

平臺的搭建為長三角各地區之間文化和旅游的協同發展提供了便利，各項政策、各種規劃紛紛出臺，各種活動也接踵舉辦，向世人展示了長三角文旅融合與一體化發展的蓬勃活力。但是，無論是長三角一體化發展還是文旅融合都面臨著諸多的困難和挑戰。

（一）區域間合作機制低效化運行

行政壁壘、職能分割與信息不暢[4]已經成為長三角區域一體化高質量發展的主要障礙之一，而這些障礙導致了長三角區域間合作機制運行的低效化。從長三角區域一體化上升為國家戰略以及文化和旅游聯盟成立以來，三省一市間雖建立了文旅融合與一體化發展的整體合作框架和各項溝通機制，但在具體的執行和協調過程中并不十分順暢。由于長三角區域間的合作多以協議、倡議、聯盟等形式展開，并不具備很強的約束力，各地在開展文化和旅游工作時，多會按照原有的慣性做法，沒有形成全局性、整體性的工作機制，因此取得的成效十分有限。分析發現，合作機制低效化運行的根本原因在于利益分配和權力配置不科學。長三角三省一市間的一體化發展是一種橫向的協作模式，彼此平等的行政關系，導致當各方利益發生沖突和矛盾時，無法進行有效協調，而區域間社會發展水平的差異注定了這種矛盾無處不在。如近三年的《長三角文化和旅游聯盟的重點工作》都提到了要加強公共文化服務之間的交流與合作，但在實際推進過程中，除了舉辦會議、比賽、培訓之外，真正惠及到百姓的舉措（如館際互借、電子資源互通等）并沒有實質性地推進。

（二）文旅發展同質化現象較為突出

長三角各地區之間在地理方位和文化類型方面都有著高度的相似性，因此在文旅產業的開發中，同質化的現象比較突出。以特色小鎮的開發為例，由于長三角地區擁有的自然、人文資源優勢，在發展特色小鎮方面走在了全國前列，但經過幾年的發展，定位不清、盲目跟風、千鎮一貌的現象十分嚴重，江南水鄉、影視小鎮、非遺小鎮等類型相同的特色小鎮密集分布在這一區域。據統計，截至2018年底，在住房和城鄉建設部公布的403個全國特色小鎮中，有59個位于長三角地區，其中有19個是文化旅游小鎮。再如文創產品的開發也是千篇一律、缺乏新意，無法體現所在地域的文化特色。同質化發展導致更嚴重的后果就是難以避免的惡性競爭和資源浪費，當游客面對大量的同質化產品，必定會出現審美疲勞，致使長三角區域整體的競爭力大打折扣。

（三）區域內部發展不均衡

長三角的整體發展水平在我國區域板塊中處于領先位置，但是三省一市的地域面積共計35.9萬平方公里，截至2019年，常住人口達到2.26億人，內部各地區之間經濟發展水平依然有著較大的發展差距，存在著明顯的不均衡現象。如2020年上海、江蘇、浙江、安徽人均GDP分別為159385元、127285元、110450元和60763元，上海接近安徽的3倍。各地區之間的差距也造成了文化和旅游發展水平的失衡，給文旅融合造成了諸多障礙。以文化產業為例，長三角的文化產業規模占全國的1/3左右，但區域內部并不均衡，2018年，江浙滬皖文化產業增加值分別為3979.24億元、3744.68億元、2081.42億元和1088.3億元，差距較為懸殊。另外，區域內部發展不均衡不僅僅體現在省際之間，同省域不同城市間的差距也十分明顯，如蘇南蘇北、皖南皖北都有著較為明顯的失衡現象。區域經濟、文化事業、文旅產業發展的失衡，給地區之間的聯動帶來了一定的困難。

（四）一體化發展創新不足

長三角一體化必須依靠理念創新、內容創新和手段創新，才能實現高質量融合發展。在這些方面，長三角文旅融合與一體化還稍顯缺乏。理念創新不足體現在，對于融合發展、協同發展、高質量發展的理解還不到位，習慣性按照固有發展模式開展工作。文化和旅游的融合本身就是一個正在進行時的課題，而“一體化”的加成更增添了這項工作的復雜性，必須在已有的發展理念上進行創新，起到更好地引領作用。內容創新不足體現在，文旅融合與一體化發展涉及領域的廣度與深度不夠。長期以來，長三角地區的文旅融合發展主要以開拓市場和吸引客源為主，但在公共文化服務、藝術創作生產、文化市場監管、人才培養，以及用文旅融合促進都市圈功能提升方面還遠遠不夠。手段創新不足主要體現在，在推動文旅融合與一體化的具體進程中，沒有充分發揮長三角的市場優勢、人才優勢、技術優勢。

三、路徑建議

（一）加強頂層設計的制定與優化

《規劃綱要》以及三省一市各自制定的工作方案，是長三角文旅融合與一體化發展的宏觀政策導向與頂層設計依據。頂層設計的完善與否直接決定著長三角文旅融合與一體化發展的未來走向，當前的首要工作就是要做好頂層設計，明確發展方向。

1.緊緊圍繞《規劃綱要》與各省（市）工作方案展開文旅工作。在《規劃綱要》中共有5個章節涉及文旅工作，而在三省一市的工作方案中，文旅工作也是重點內容之一。長三角文旅融合與一體化發展的頂層設計要緊緊圍繞《規劃綱要》與各省（市）的工作方案，以此為原則依據，將文旅工作的規劃做細、做精。與此同時，還要根據文旅工作的特性和發展變化的態勢，不斷優化完善設計方案。如針對新冠肺炎疫情的暴發、蔓延和常態化疫情防控的現實情況，長三角文旅融合與一體化發展在開展具體工作時就要及時調整、積極應對。

2.切實履行《框架協議》制定的文旅工作規劃。《框架協議》在構建協調機制、打造文旅市場、豐富文旅產品、做大文旅產業、完善公共服務體系等方面作了具體部署。三省一市要切實履行《框架協議》所規劃的內容，并結合自身的實際情況，不斷調整、完善和創新。無論是在某一省（市）域范圍，還是在長三角的區域范圍，都要注重內部協調和外部溝通。同時加強文旅與其他行業，如金融、科技、康養等領域的合作，構建文旅行業的新業態、新格局。

3.重視年度“長三角文化和旅游聯盟重點工作計劃”的制定和實施。2019年度、2020年度和2021年度長三角文化和旅游聯盟分別制定了25項、31項和46項重點工作，將長三角文旅融合與一體化發展化整為零，落實到了具體工作中。接下來，每年的輪值省份要積極牽頭、認真制定當年度的重點工作計劃，其他成員也要根據自身當年度的工作重點，積極配合、獻計獻策、認真落實，將長三角文旅融合與一體化發展由計劃變成行動，落到實處。

（二）明確發展路線的選擇與實踐

長三角文旅融合與一體化發展雖圍繞文化和旅游展開，但卻是一項綜合工作，涵蓋多項內容、涉及眾多領域，發展基調和方向不僅要與長江三角洲區域一體化的國家戰略相一致，也要與現階段我國整體的發展目標和方向相一致。因此，選擇什么樣的發展路線，決定著未來的走向和最終的結果。

1.走生態發展路線。綠水青山就是金山銀山，長三角文旅融合與一體化發展要時刻緊繃生態這根弦，堅持走生態發展路線，充分利用氣候適宜、河湖眾多以及長江黃金水道等優越的自然條件，發揮生態優勢，在保護生態系統的基礎上建立全域旅游目的地，因地制宜打造文旅產業融合示范區，爭取在文化和旅游部到2022年建成30個國家文旅產業融合示范區計劃中，占據8-10個名額，實現生態保護和經濟發展的雙贏。

2.走高質量發展路線。高質量發展已經成為長三角區域一體化發展的最新使命，長三角文旅融合與一體化發展也絕不是相互遷就，高水平向低水平看齊，而應該是先進帶動后進，以上海為龍頭，江蘇、浙江、安徽發揮各自優勢，共同實現高水平發展；省（市）域內部之間也要相互幫扶、相互借鑒，如蘇南對蘇北的扶持、皖南與皖北的共同發展。總之，無論是對內還是對外，都要堅持開放的原則，一以貫之地走高質量發展路線，共同實現高水平、高品質的文旅融合一體化。

3.走產業優先、事業同步的發展路線。文化和旅游要真正實現彼此融合和可持續發展，必須走向市場驅動的道路；想要建立市場，必須要發展產業。與此同時，滿足人民對美好生活的追求，保障人民群眾的基本文化權益，也是文旅工作的重要屬性。因此，長三角文旅融合與一體化發展要做到兩條腿走路，堅持產業優先、事業同步的發展路線，不能顧此失彼、有所偏廢，堅持以文旅產業帶動文化事業，以文化事業助推文旅產業。

（三）重視統籌機制的建立與作用發揮

根據發展需要，2018年1月長三角區域合作辦公室成立，成為長三角地區的“神經樞紐”。但合作辦公室只是一種機構形式，在長三角文旅融合與一體化發展中，想要真正提高各地之間的聯動效率，有效打破因權益分配和區劃藩籬造成的壁壘，必須重視各項統籌機制的建立，充分發揮統籌機制在實際工作中的作用。

1.統籌文旅資源的協同開發。長三角三省一市由于地緣相近、人文相親，使得文旅資源有著很強的同質屬性；但同時，各自也擁有特色資源和優勢資源，如上海的城市景觀、江蘇的古典園林、浙江的西湖美景、安徽的黃山獨秀。習近平總書記指出，在長三角城市發展方面，不能一律大拆大建，要注意保護好歷史文化和城市風貌，避免“千城一面、萬樓一貌”。因此，對文旅資源的開發也要從之前的各自為戰，轉入到協同開發的模式中來，以文化為導向、市場為驅動，盡可能避免資源的浪費和同質化開發。同時，構建“政府+社會”的資源開發力量，使文旅資源開發達到效率最大化、效益最優化，最終建立運營高效、布局合理、產品豐富、文明時尚的現代文旅市場。

2.統籌城鄉文旅融合的協同發展。2020年世界旅游日的主題為“旅游與鄉村發展”，為此，江蘇舉辦了第十一屆江蘇省鄉村旅游節，上海發布了18條休閑農業和鄉村旅游特色線路，浙江成立了“鄉村文化振興促進會”，鄉村在長三角文旅工作中發揮越來越重要的作用。因此，統籌城鄉文旅融合發展必須要納入到長三角文旅融合與一體化發展的整體戰略版圖中來，在保護利用鄉村文化、完善鄉村公共服務體系、打造鄉村文旅融合產業、鼓勵人才入鄉等方面加大工作力度，以城市帶動鄉村，統籌城鄉協同發展。

3.統籌建立公共服務的共建共享機制。公共服務是長三角文旅融合與一體化發展的關鍵領域。強調公共服務的共建共享，需要打破區域間的界限，實現公共服務從制度到場館的對接，互通互聯、資源共享。需要統籌推進公共服務的供給側結構性改革，根據人民群眾的實際需求，不斷提高公共服務產品的數量與質量，在長三角區域內建立人才、產品、市場的流通機制。需要統籌搭建公共服務的共建共享平臺，尤其注重利用新興科技手段，充分保障公共服務的公益性、均等性和便利性。

（四）強化聯動紐帶的搭建與運轉

1.以江南文化為文化紐帶。江南文化是長三角地區人們共同的文化資源和精神家園，江南文化研究學術共同體合作框架協議的簽訂和共建G60“江南文化”走廊的規劃設計已經突顯出江南文化在長三角文旅融合與一體化發展中的重要作用。三省一市應該以江南文化為文化紐帶，持續深化區域文化的交流交融，從加強聯合學術研究、打造江南文化文旅產品、布局江南文化特色文化旅游區和旅游線路等方面入手，共建“江南文化”品牌。

2.以發達交通網為運輸紐帶。長三角文旅融合與一體化發展必須要以發達的交通網為運輸紐帶，才能實現文旅市場的互通互聯和文旅資源的協同開發。因此，必須要建設三省一市互通互聯的現代化綜合交通體系，除了亟需打通省際之間的公路斷頭路外，還應提升多式聯運的集疏運體系能級，形成運距短、成本低、效率高、現代化的集疏運體系。另外，還要將交通線路與旅游線路充分結合，如2020年8月，由江蘇牽頭推出的“60+6+1”（60條長三角“高鐵+”旅游產品線路、6條長三角“高鐵+”跨省主題游線路、1份長三角“高鐵+”自由行專列行動計劃）大禮包，實現了高鐵和旅游線路完美結合，既豐富了旅游產品，又推動了長三角區域的聯動發展。

3.以大運河文化帶建設為傳承紐帶。長三角地區分布著大運河沿岸最豐富的文化遺存，這既是寶貴文化財富，也是難得的文化旅游資源長三角文旅融合與一體化發展要牢牢抓住大運河文化帶建設和大運河國家文化公園建設的時代契機，將其作為長三角內部的傳承紐帶，保護好、傳承好、利用好這一寶貴遺產。2019年5月和2020年9月，分別在揚州和無錫、淮安成功舉辦了第一屆、第二屆“大運河文化旅游博覽會”，向世人展示了大運河深厚的文化底蘊和豐富的文化資源，有力地推動了大運河文化和旅游的融合發展。

4.以信息技術為數據紐帶。以大數據、云計算、人工智能、5G等為代表的互聯網信息技術已經從單純的技術手段上升為傳播渠道、信息載體、內容媒介、新興市場等全方位、多元性的綜合社會要素。長三角文旅融合與一體化發展必須借助信息技術的力量，以此作為數據紐帶，實現數字的互聯互通，打造以杭州、上海、南京、合肥等城市為中心信息技術高地，將傳統文旅產業與信息技術相結合，創建新型文旅市場。