創新擴散理論視角下重慶水利政務數據資源共享問題及對策研究*

徐一，陶宇

1.重慶科技學院；2.重慶市水利信息中心

在政務大數據的推動下，各級政府部門之間的政務數據共享往往不是單純的技術問題，是同時具備技術層面與社會層面的復雜現象[1]。清華大學數據治理研究中心于近日出版了《中國數字政府發展研究報告（2021）》,在省級數字政府發展指數排行榜上，重慶市僅排在15名,還有很大的進步空間和研究必要。本文以重慶市水利政務數據為研究對象，運用管理學領域的創新擴散理論，探討政務數據資源共享的問題及對策建議。

一、創新擴散理論視角下的政務數據共享特性分析

創新擴散理論（diffusion of innovation theory）美國學者E.M.Rogers于20世紀60年代提出[2]。當一個創新具有優勢性、相容性、易懂性、可試性、可視性的時候，它們會被更快地采用和推廣。

現階段，我們可以把政務數據資源共享工作看做是一種創新。從其特性來看，很多普遍存在的問題都會制約政務數據共享應用的發展。比如，當各政府部門交出了手上的獨有數據資源，那么可能認為本部門優勢性不再；各政府部門甚至是行業內部數據標準不統一，相容性出現困難；部分數據應用場景專業化，影響了易懂性；部門業務分工明確，以結果為導向，容錯機制不完善，缺乏可試性；數據信息服務于具體業務，多數缺乏空間數據關聯，除地圖外的其他可視化場景呈現手段也相對缺乏，限制了可視性發展。

二、重慶水利政務數據發展現狀

（一）行業數據現狀

水文監測方面，全市已建成5000多個水文、水位、雨量、墑情等各類監測站，實現全市大江大何、中小河流防汛測報有效覆蓋。水質監測方面，已構成1個市級中心+35個區縣的兩級監測體系，對1000多個河流（水庫）水質代表斷面進行監測。水資源監控能力方面，已建成1000余戶取用水大戶和重點灌區的在線監測，10余處水源地水質監測。水土保持監測方面，已建成70多個徑流觀測小區和4個小流域綜合監測站。工程監控與視頻監視系統方面，完成380余處水利視頻監測，1200余座水庫大壩安全監測，實施1100余座水庫圖文站監視。外部信息采集方面，已接入長江上游局水雨情信息和重慶市氣象局雨量站信息等。

（二）跨行業數據共享應用情況

重慶市水利局近年來積極推動跨部門數據綜合應用。一是以智慧河長建設為抓手匯集了市規劃自然局、市生態環境局、市民政局等部門的涉水數據，用以進行數據分析與展示、提升河長制工作的監管能力和水平，具體數據包括：市區縣行政區劃、鄉鎮行政區劃、重慶市影像圖、重慶市影像注記、重慶市暈渲圖、重慶市矢量圖、水質自動/人工監測斷面、水功能區、地表水環境功能區等。二是和其他市級部門開展豐富的數據資源共享合作，和市大數據局打造智慧城市防汛應急管理場景，和市稅務局運用區塊鏈技術實現水土保持費非稅劃轉征收，和市發改委開展長江流域監測信息共享，和市農委開展涉農數據資源整合等。

三、重慶水利政務數據資源共享問題梳理

（一）行業內部數據治理關鍵問題

重慶市水利信息中心對市水利局內設處室、直屬單位，以及區縣水行政部門開展了45場調研訪談形成紀要，統計原始需求和問題共419個，對原始問題進行去重、合并、提煉，結合經驗洞察判斷，最終通過全面拉通關鍵問題，對其進行研討、反復碰撞，總結出16個重慶水利數據治理的關鍵問題。筆者按創新擴散理論的五個特性對這些問題進行了分類。16項關鍵問題中，涉及相容性問題7個、易懂性問題4個、優勢性問題2個、可試性問題2個、可視性問題1個。（見表1）

表1 重慶水利數據治理關鍵問題表

（二）跨行業數據共享應用普遍問題

跨行業的數據共享應用問題，筆者根據工作中與其他市級部門交流整理。因現有數據共享機制缺陷，不少政務數據不會用、不能用、不好用，一定程度上產生的“信息饑渴”現象[3]。

一是數據脫敏的標準性問題（相容性和可視性問題）。比如高精度地理信息資料涉密、生態環境原始監測數據敏感、人口相關數據涉及公民隱私。涉密數據需要由國家保密行政主管部門和相關國家部委聯合制定具體脫密規則；敏感數據需要由相關國家部委根據不同應用場景制定脫敏規則，或者允許地方政府自行試點制定脫敏規則；涉及公民隱私的數據可以由數據使用部門或者集中共享平臺管理部門通過完善技術和管理手段實現數據可用不可讀。

二是數據共享的時效性問題（優勢性問題）。因網絡傳輸方式受限，接收存儲單一，集中共享模式下數據路徑的中間環節較多，制約了實時調度類場景應用發展。以水文數據共享到市政府政務數據共享平臺為例，要經過前段采集點、目標系統數據庫、市水利局數據共享前置數據庫、共享平臺前置數據庫、共享平臺數據資源池等環節，數據正常延遲半小時左右。農村飲水數據按水利部要求均為年報數據或不定期更新數據，暫未建立實時的監控體系。

三是數據出處的歸口性問題（相容性問題）。以水文監測站網為例，數據來源包括市級水文部門、長江上游水文局、區縣水文部門。其中長江上游水文局是水利部長江委的下屬機構，數據能否由市水利局進行二次共享還需進一步協調和完善使用機制。以水利部各種直報系統為例，相關數據由區縣水行政部門直報水利部，市水利局可以匯總共享，但數據的管理、更新、解釋等權利責任應在區縣水行政主管部門。

四是數據質量的責任性問題（可試性問題）。按以往的工作經驗，各部門對外提供的數據，往往需要較長周期的審核把關來確保數據質量。受監測設備、監測技術影響、運維經費等條件制約，部分監測數據質量較差在所難免，實際工作中也需投入大量人力進行糾錯。在政務數據共享共用的背景下，有必要建立容錯機制和鼓勵機制，調動各部門參與數據共享的積極性。

四、重慶水利政務數據資源共享對策建議

（一）水利行業數據治理對策

數據治理不可能一蹴而就，是一項有組織、有計劃的系統工程，關鍵是要與重慶市水利整體的管理基礎相匹配，避免由于信息化的過度超前而導致投資的浪費。比如可視性問題在行業內調研中反應并不強烈，說明“一張圖”這種常見的數據應用思維對行業內的工作業務開展優先級并沒有想象的重要，更多的作用是對外展示和交流。

根據重慶水利信息化建設的實際情況，在明確重慶智慧水利戰略和信息化建設策略基礎上結合關鍵問題分析優先級，重慶水利數據治理可以劃分五個步驟：

優先解決相容性問題。一是規范行業數據標準，使數據相容。二提升行業信息化意識和認知，使數據與人相容。三是建立全局并延伸至基層的人性化流程架構和管理體系，使市級和基層相容。

其次解決易懂性問題。在信息系統功能設計的時候，弱化建設部門職能烙印，從更多的用戶角色角度考慮使用體驗。

三是解決可試性問題。建立信息系統使用效果考核機制、停用和循環優化機制。適當減少建設規模，將更多的財力投入運維保障，提升已有數據質量。

四是解決優勢性問題。充分聽取基層意見，縮小市級和基層信息化建設話語權不對等差距。加強網絡安全建設，提升安全自信。

最后解決可視性問題。在打造全市水利一張圖的同時，探索其他可視性的展示方式。

（二）跨部門數據共享應用對策

1.打造權威數據優勢性，使數據相容—打造基礎數據庫，建立數據關聯。一是建立人口、單位及法人、地理信息和自然資源、項目信息四大基礎數據庫。二是將各部門的數據和四大基礎數據庫數據進行一對多的關聯，對不能關聯的數據進行標準化治理及補充完善。三是根據數據關聯，梳理數據整合邏輯，挖掘數據應用重心，打通薄弱環節。

2.堅持一數一源，讓數據易讀—明確數據管理者，確保數據常用常新。一是明確數據資源項職能，應細化市級部門、區縣政府、區縣部門、企業、個人等責任主體的數據獨立責任和共同責任范圍。二是明確具體數據項管理職責，由數據資源大項管理部門將每條數據管理任務明確到個人，建立數據管理責任交接機制。

3.做好規劃，逐步實現可試可視—共建共享共用，重點服務基層。循序漸進抓好數據質量，優先融合各部門已有且質量較好的數據，打造重點試驗應用場景。以河長制、應急管理、涉農信息等平臺建設為契機，補齊各部門信息化短板，對跨部門的異構數據整合開展探索。基礎數據收集應以各部門現有系統為主，整合平臺功能應側重數據的自動融合分析，減少基層部門填報負擔，提升基層社會服務能力。