《民法典》背景下土地經營權物權化助推鄉村振興戰略的實施

■蘭細賢

（寧德職業技術學院，福建 福安 355000）

具有數十年歷史的家庭聯產承包責任制，在當前經濟持續發展，尤其是城鎮化步伐日益加快的時代，顯現出了一些問題。如農業機械化發展等問題顯著存在，與此同時，農業人口的減少、土地大規模與集約化經營形式的普遍出現，都對原有的土地經營權提出了挑戰[1]。通過實際調查了解到:現有些地方的農村土地承包經營權在應用時問題明顯，尤其是涉及到土地流轉內容時，處理的難度很大。本文正是以這些問題為出發點，以重點對應的策略，提出了比較詳細的分析及解決思路，希望能夠給有識之士展現出一些有價值的參考。

一、土地經營權物權化的沿革

從1978年安徽省鳳陽縣小崗村18位農民簽下“生死狀”，開創家庭聯產承包責任制的先河，到1993年憲法修正案將家庭聯產承包責任制寫入憲法，1999年憲法修正案明確提出“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，再到2003年3月1日開始施行的《農村土地承包法》確立國家實行農村土地承包經營制度，農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包，并明確通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，由此形成了農村集體土地所有權和承包經營權的“兩權分離”模式[2]。但基于傳統土地承包經營權主體強烈的身份性色彩，2008年《物權法》雖將土地承包經營權列入用益物權范疇，但在土地承包經營權的流轉方式上只認可了轉包、互換、轉讓等方式。2018年修訂的《農村土地承包法》第九條規定“承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。”并在該法第二章專設“第五節土地經營權”，由此正式確立了農村土地集體所有權、土地承包權和土地經營權的“三權分置”的新型模式（見圖1）。

圖1 “三權分置”的新型模式

但因新《農村土地承包法》沒能完全對接《物權法》，使得土地經營權仍然缺乏物權性特征的法律依據，無法完整體現其流轉、擔保、融資等交換價值。《民法典》吸收了新修訂《農村土地承包法》的立法目的，在物權編中規定了土地承包經營權人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式將土地經營權從承包經營權中剝離出來向他人流轉，流轉期限為五年以上的土地經營權，自流轉合同生效時設立，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記，未經登記，不得對抗善意第三人。還規定通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權。因此，土地經營權物權化特征具備了完整的法律依據，充分體現了農村土地“物盡其用”的價值。

二、土地經營權物權化的內涵

（一）土地經營權的剝離

在土地“三權分置”之下，所有權、承包權和經營權既有整體效用，又有各自功能，當前實際情況需要將實施“三權分置”重點置于放活經營權方面，由圖1可知，即基于用益物權視角，對經營權與承包權單列，其核心要義就是明晰賦予土地經營權應有的法律地位和權能。

關于土地經營權這一概念，強調了應用市場流轉土地形式的土地經營權人，對農村土地的直接占用，以及基于此土地作出農業生產等行為而獲利的權利。基于對土地經營權的基本認知，可以認為土地經營權主體，可不必完全局限于狹隘視野的農村集體經濟組織成員，而是需要適當擴大范圍，將林業、種植業等方面生產經營的自然人、法人，以及相關經濟組織納入進來。

《民法典》在既有的法律規定的房屋所有權、土地使用權之外，又新增了一項新型的用益物權——“居住權”。受此影響，同樣需要做出承包權與經營權的剝離，在此基礎上，對于土地經營權的客體，也應當有更加科學的認知。如圖2所示，用益物權部分中的土地承包權、宅基地使用權、地役權等存在交叉，便屬新的認知范疇。另外，依《物權法》所提出的基本原理，將不動產作為標的物是用益物權的基本特征，而農業生產經營等行為所涉及到的土地，顯而易見可歸納至不動產的范圍，因此完全可以認為土地經營權的客體可涵蓋不同類型土地，包括耕地、草原、森林、灘涂、水面等，均可因用益特權而視作客體。

圖2 土地承包經營權在物權中的位置

（二）土地經營權的特點

實際應用中，土地經營權可能涉及到多項內容，如使用權、收益權和處分權等，均可納入到視域范疇之內。這些內容的存在讓土地經營權具有如下特點:（1）土地經營權從本質上講，是從承包者在特定土地中所設置承包經營權關聯基本權利中產生；（2）獨立性與排他性是其顯著特征，在該權利設定之后，物權效力因之形成，從而能夠使他人受到對抗，即使享有承包權者也在受對抗范圍之內，而在出現土地承包經營權變動時，若有人出現阻礙土地經營權行使情況，則經營權人能夠立即行使物權請求權，以便更迅速地獲得相應救濟。通過這兩方面論述，可以愈加清晰地看到土地經營權的基本概念與基本特點。據此，筆者認為土地經營權完全符合用益物權的特點，土地承包者完成土地流轉行為，將自己承包土地，以合法化手段轉移到其他經營主體，且該經營主體的農業經營意愿與農業經營能力被認可，則經營主體能夠享有包括占有、使用以及收益獲得等方面的新型用益物權，此種新型用益物權分離于原有的土地承包經營權，可以新樣態進入到市場交易環節，且使用價值與交換價值進一步顯現出來。

三、土地經營權物權化助力鄉村振興的價值體現

（一）破除土地經營權主體門檻

非身份性和平等性特點，會因土地經營權的取得，讓行為主體有效避免一般性范圍限制。此前，這種避免作用只發生在村集體經濟組織之中，由內部成員享有，如今的種植大戶與農業合作社則依法律規范被納入其中，同樣成為經營權使用主體，只是優先受讓權依然為村集體經濟組織中的成員所有。

（二）土地經營權流轉形式更加靈活

《民法典》明確土地經營權流轉方式包括出租、入股或其他方式，這同承包經營權的轉讓與互換方式闡述有明顯不同，且在法律中還規定通過招標、拍賣、公開協商等方式取得土地經營權又依法登記取得權屬證書后，流轉方式還有抵押[3]。這些均顯現出了土地經營權流轉形式更加靈活的一面。

（三）新增土地經營權的融資功能

根據法律規定，承包人即農民可以用承包地進行融資，向金融機構作融資擔保，即若農民想把農地變為果林或樹林，然而缺少足夠資金，便可以以土地證貸款，從而獲得資金。承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，并向發包方備案。受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發包方備案，可以向金融機構融資擔保。

（四）“四荒”土地真正實現“物盡其用”

四荒是指農村集體經濟組織所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，這些土地原本的發展與利用受限，農村土地經營權物權化之后，它們將因承包經營的用益物權形式變化，而擁有更大的價值，其價值既可體現在本身功能上，也可體現在流轉附加潛能上，從而達到物盡其用的理想效果。

（五）物權化在鄉村振興戰略下的價值

在未來我國城鄉綜合發展的狀態下，農地權利制度如何抉擇問題非常值得深入思考，顯然走農村土地經營權物權化之路是明智的選擇，可以認為農村土地經營權物權化，從原有的視土地承包經營權為單純的身份象征意義中解脫出來，從而更能從根本上確保土地經營權主體的權利，與此同時讓土地利用效率進一步提升。圖3所示為寧德市耕地轉包收益對比情況，直觀地說明了物權化帶來的益處。具體講，其價值集中體現在幾個方面:（1）物權化的變革，能夠讓我國在農村土地經營權方面的概念得到法律層面的認可與漏洞彌補，給接下來制定更詳細的土地經營權立法，并提出對應的司法解釋奠定基礎，使它們擁有足夠的法理支持；（2）物權化的變革，可以使經營權從物權角度完善應用程序，從而確保有關各方權益得到保障，這將對農村經濟發展有益；（3）如果考慮到風險防范問題，則物權化的變革能夠對抵押體系的完善起到推動作用，這將避免操作風險增加，讓農民創新與鄉村振興擁有足夠的保障；（4）當進行農村土地經營權物權化的制度設計后，一些地區原本存在土地拋荒之類問題會有更多處理機遇，恰當的規模經營形式、有利的抵押融資做法，都會極大地提高農村土地資源利用率。

圖3 寧德市耕地轉包收益對比

四、農村土地經營權物權化理想制度

在《民法典》背景下，探索土地經營權物權化助推鄉村振興戰略的具體做法，離不開制度設計的支持，而制度設計并非簡單的針對性調整，而是需要同原有的整個權利體系發生關聯。所以，完成制度設計工作，有必要對同土地相關的所有權、承包權和經營權，以及三者之間可能存在的關系邏輯進行梳理[4]。若我們視土地承包權為一般化的身份性財產權，那么便會得出承包權和經營權之間的并列關系結論，這是由于這兩項權利衍生于集體土地所有權。而在實踐操作過程之中，還需要意識到單一的農戶協調效率不如直接集體協商效率，因此有意進行農業生產經營的行為主體采取后一種辦法，與農業規模化發展及鄉村振興要求相統一。這一特點也使得土地經營權物權化的關系邏輯產生變革必要性，并明確其合理路徑可以為:基于原有的集體土地所有權而形成的以身份性財產權為基礎的，同時兼具用益物權特征的土地經營權。理想化制度的具體確立分析如下。

首先，要對集體土地所有權加以明確，這會起到優化“三權”關系的作用，也就是說若想出現較好的土地經營權物權化理想效果，便一定要有清晰的形成基礎認知作為支持，原本存在的集體土地所有權主體虛化情況，有必要從法律層面給予及時解決。當需要解釋“集體”概念時，不同學者的觀點有所區別，總有說、成員共有說、集體組織所有說、集合共有說等均具有合理性，且各有擁躉者，這些觀點的主要區別在于對于所有權主體的具體化還是抽象化認知方面。筆者的觀點是:若想對集體土地所有權進行鞏固，使之更加清晰，有必要從法律層面讓“集體”呈現出具體化和特定化的特點。在新公布的《民法典》中，已經確立了農村集體經濟組織的特別法人地位，因此完全可據此認為它可成為農村集體所有權主體，該觀點不同集體所有權所具有的公有制性質相沖突，同時也有益于權屬變得更加清晰。在明確主體的前提下，可以更進一步深挖集體土地所有權之中的一些具體內容。按照一些學者的觀點，它的內容上同時兼具公權與私權兩種性質，而筆者則認為:若想準確理解集體土地所有權在內容方面的特點，應當走“權利”性認知之路，而不是“權力”性認知之路，也就是從主體視角出發，關注組織成員的利益訴求。具體到所有權權能問題，則可涉及到管理權與監督權等，接下來的占有、使用、收益以及處置等均將受此影響。在清晰梳理“三權”后，當經營權脫離于所有權時，可出現主體的短期對土地占有與使用失效情況，而經營權轉讓期滿后，原有權利將完整回歸。再者作為土地所有權權能中必要組成部分，收益權問題值得說明，當出現土地經營權流轉情況時，部分流轉收益的取得是合情合理的，這部分收益用于日常管理的維持，以及對有可能發生的二次分配給予支持等，都有必要性。這部分處分權能有其必要性，但應當避免對土地公有性質造成損害。

其次，要對土地承包權進行明確，因為所有、承包、經營幾種權利的糾葛，土地承包權的份額化、身份性財產權特點彰顯出來，在理想的農村土地經營權物權化制度范圍之內，農民能夠因成員身份受益，從而依照法律規定享受份額化清晰的土地承包權。這樣的法理出發點，可不對農民利益造成損害，也不同土地承包關系穩定的國家政策相沖突。具體的制度設計要點如下:第一，作為一種特定的身份性財產權，土地承包權有特定的資格要求，即要符合農村集體經濟組織成員資格，只有滿足此項要求，才能讓土地用途合理化。同時給集體成員意愿以足夠的尊重，在此基礎上的人地關系必要調整，也才能彰顯出合理的平衡利益作用。第二，關于土地承包權權能問題，若流轉土地主體在認真思考之后，仍然認可農業生產經營行為同自身利益相符的結果，則可依然從土地承包權出發，提出承包經營申請。第三，當處在土地經營權流轉狀態時，因為幾種權利的關系邏輯，土地經營主體權利的取得，通常需要集體經濟組織依法律規定授予，所以農民會同步享有流轉收益，因承包權確認所形成的份額。另外，農民還能夠使土地承包權的全部或者部分出現變化，使之向其他集體成員處轉變，這也是未從本質上轉變土地承包權身份性的前提下，確保其擁有一定的處分權能。在當前時代背景之下，我們注意到鄉村振興戰略同城鎮化發展進程是高度相關的，因此有農民退出集體的現象出現，而集體則可以在此期間對土地承包權做出回購，這是身份轉型的保障。此時在確保人口變化不影響土地數量的前提下，可在制度層面允許土地承包權的財產權特點被顯現，也就是使之擁有被繼承的功能，且在集體土地征收時，保障農民對于征收補償的獲取。

最后，要對土地經營權給予放活，從制度層面確保農村土地經營權的物權化實現，可讓土地流轉激活成為可能，并進一步帶動農業的現代化發展。為實現此效果，須對權利主體范圍進行調整，以政府部門提出的新型農業經營主體培育政策為前提，避免過分的土地承包經營權身份限制，使集體組織成員范圍之外的自然人、合作社、公司等民事主體同樣擁有土地經營權。而關于權利如何設立與如何變更的問題，則需要注意調整土地承包經營權的生效制度，從依合同生效轉變為依登記生效，并使與之相對應的權屬證明及時發放，這樣的做法同《物權法》中所提及的物權公示原則相一致，與此同時，它也有效對應了土地經營權對于農業及農村市場化方面的交易安全需求[4]。關于權能，對于經營者保障需從土地經營權出發的土地改良、技術變革，以及突出現代化農業生產等方面進行，特別值得重視的是土地經營權的流轉靈活性要受到保障，這將讓市場化配置的功能得到展現。整個過程中，因為避免了過于嚴格的土地經營權身份限制，所以它的擔保價值會增加，因此將使之隱含的抵押融資權能展現出來，土地經營權主體用權利入股，還將達到權利多樣化應用的效果。對于對土地經營權給予放活的議題，一個不能忽略的關鍵點是農地的非農化利用情況規避，也就是在實際制度設計中，給農村土地經營權設置一定限制。例如，硬性要求農村土地經營權主體的行為，必須指向農業生產經營活動，如果違犯法律變更用途，需要承擔違約或違法責任，已經享有的土地經營權將被收回。同時，可建立黑名單制度，當出現嚴重違反本規定的情況，或者多次違反本規定的情況，可禁止其再次獲取農村土地經營權。

鄉村振興戰略的基礎包括鄉村的生產、生活以及生態的全面健康發展，而這些方面的發展，需要使“人”“地”“業”幾個方面相互協調。若想做到這一點，農村土地是關鍵所在。然而伴隨農村土地承包經營權所出現的流轉必要性及新情況出現，原有的制度性障礙、流轉利益分配不夠均衡等情況屢屢出現，一些非農化和非法化的現象更是給我們敲響了警鐘。在這些情況之下，以因地制宜的原則、統籌整合的態度、以民為本的做法，同時在規劃層面完成協調，在機制層面完成建設，做好土地應用諸多環節的監督與管理有其必要性。