協同共治:基于安徽省W鎮垃圾治理實證研究

■甘文園，劉 貝

（1.安徽大學社會與政治學院，安徽 合肥 230601；2.復旦大學社會發展與公共政策學院，上海 200433）

一、文獻回顧

鄉村治理成為社會各界討論的熱點，與此同時鄉村社區垃圾治理逐漸走進學術界視野。國內學者對于鄉村社區垃圾治理的研究更多集中在政府、市場、農村自治組織和居民等單一的主體上。葉本乾[1]認為，政府應該扮演好“掌舵人”的角色，加強基層政權建設，構建政府主導的治理模式，主張通過基層政權重建激發政府內生動力，把政府打造為鄉村社區治理中的最大責任主體。俞可平[2]認為要發揮公民在社區治理中的自主性，主張從公民參與性的視角研究鄉村社區治理問題，指出鄉村在同質性過渡到異質性的復雜進程中，需要賦予公民更大的自主空間。國外學者對農村環境保護意識的覺醒是伴隨著工業化而來的，對新時期我國鄉村環境治理具有很大的借鑒意義。受西方國家“共同體”意識影響，Edelenbos等[3]首先提出“互動治理”概念，認為其與傳統層級式的政府權威治理不同，互動治理是由行動主體通過自上而下、合作等治理方式應對治理窘境，尋求脫困的現實路徑。埃莉諾·奧斯特羅姆[4]在對公共池塘等資源的分配與使用問題的研究中，構建了公共池塘資源模型，認為在公共事務的治理過程中不僅涉及到單一的政府主體，可能還涉及到多個主體。

綜上，筆者發現我國城鄉環境治理存在明顯“層級化”現象，城市垃圾治理一馬當先處在精細化全民分類的成熟階段，而為了破解農村“垃圾圍村”困境，學術界開展了大量鄉村垃圾治理研究，但主要是集中在政府、市場、社會組織和村民等單一主體上，因此，研究農村垃圾治理多元主體協同參與是促進鄉村環境振興新的切入點。

二、樣本分析:W鎮垃圾治理實踐概況

中華人民共和國住房和城鄉建設部（以下簡稱“住建部”）發布的《2021—2027年中國農村垃圾處理產業發展動態及投資戰略規劃報告》[5]顯示:在城鎮化等因素的影響下，我國農村常住人口有所減少，但各類生活垃圾產生量在逐年增長，2019年我國農村垃圾產量達到52.2億噸（見圖1），出現“垃圾圍村”現象。為了破除垃圾圍堵，2020年中央一號文件著重強調要加強農村人居環境整治工作。各級各地區垃圾處理力度不斷加強，2018年我國農村垃圾處理投資規模為289.37億元，投資額同比增長113.35%，2019年我國農村垃圾處理投資額在387.74 億元左右[6]。

圖1 2012—2019年我國農村垃圾產生量

W鎮位于阜陽市城區南部7公里處，北依市經濟技術開發區，東與三十里鋪鎮、阜南縣袁集鎮接壤，南至阜南縣焦陂鎮，西與三合鎮相連，總面積為69.08平方公里。目前全鎮總人口6.2萬人，轄15個村居委會。鎮內溝河縱橫，區域內主要有七漁河、兩清河、中清河、東清河和小潤河五大水系，經開挖、疏浚的大小溝渠總計987條。近年來，隨著垃圾圍堵導致人居環境難以調適，引起當地鎮政府高度重視，開始在鎮域內修建垃圾處理中心，集中進行垃圾治理。2019年，筆者以阜陽市W鎮內的居民為調查對象，采用實地研究中的半結構式訪談法和非參與觀察法，選取了15個訪談對象，包括政府負責人、企業負責人、村干部以及若干村民，遵循科學性、代表性、針對性的訪談對象選取標準，根據訪談提綱進行所需資料的收集，然后對收集的訪談資料進行整理分析，發現W鎮在環境治理過程中存在以下三種治理模式。

（一）“政府主導”治理模式

政府是人類社會發展的產物，在社會生活的方方面面都占據著主導的角色。葉本乾[1]認為應該加強國家政權建設，堅持政府主導的治理模式，鄉村社區治理是政府的職責內容，把政府作為鄉村社區治理的最大責任主體。但是在多元化的現代社會追求多元主體參與的治理模式，“政府主導”的治理模式就顯得有些不適應。W鎮在公共衛生治理中政府占據著主要角色，從上級政府到基層政府相關治理政策文件的發布和解讀，到基層政府治理項目的協商與招標，從企業日常治理工作的監督與審核，到村民參與治理的宣傳與號召，所有的治理工作都是由政府牽頭，其他參與主體根據政府的安排開展治理工作，缺乏一定的自主性。

（二）“企業化”治理模式

“企業化”治理模式，是把企業經營管理的一套運行模式應用到鄉村社區治理中，利用企業在資金、技術等方面的優勢提高鄉村社區治理的質量和效率，更好地進行社區建設[7]。在對當地項目負責人的訪談中我們了解到:目前，W鎮具體開展治理的企業是深圳市龍吉順實業發展有限公司阜陽分公司，該企業并不是總部集團直接參與治理，而是分公司派遣兩位負責人，在當地雇傭一些民間社團參與治理，這些民間社團成員大多是當地稍微具有一定文化的居民，他們從企業那里接手任務，然后成立鄉鎮垃圾處理中心，購買一定器械和垃圾車等運輸車輛，再招募一些工作人員，包括機器操作員、行政人員、垃圾車司機、環衛工人等，負責鄉鎮周圍村落的日常垃圾清理工作。此外，筆者在訪談中了解到該企業治理項目的資金來源為:項目建設資金申請安徽省專項環保資金200萬元，地方配套資金200萬元。

（三）“碎片化”治理模式

“碎片化”，原意是指完整的東西破碎成許多零塊，是描述社會傳播語境的一種形象性說法。西方學者拉塞爾·林登用“碎片化”來描述有關中國的決策體制，認為政府各部門在政策制定過程中會經歷多方利益群體的爭論、妥協以及討價還價等博弈，最后才制定出公共政策[8]。而筆者對W鎮調查發現，W鎮垃圾治理的“碎片化”表現在不同區域、不同村莊、不同家庭之間的垃圾治理呈現出不同的治理情況，而被分割和區別開來。例如，L村的南北兩部分，南部村民大多自己做生意，區內垃圾多是生活垃圾，且村民之間相互監督，區內環境質量高，治理成果顯著，而北部村民以農業為生，農業秸稈雜草垃圾較多，區內環境質量差，治理效果不明顯。由此可見，W鎮的垃圾治理由于不同區域自然環境、村委會執行能力、村民素質等的差異，各個區域之間的治理成果迥乎不同，被分割，呈現“碎片化”。

三、困境淺析:鄉村社區垃圾治理存在的問題

（一）政府主導，基層自治組織治理乏力

基層政府對于鄉村的管理是基于中央政府賦予的責任和義務，利用自身絕對的優勢，整合鄉村內外資源，對鄉村社區進行管理與服務。然而正是由于鄉村政府具有的權利優勢，在實際治理工作中會出現鄉村政府過度行政化，直接越位干預村委會的治理工作，經常把村委會當做自己的下級機構，對村委會進行干預命令，使村委會被架空，流于形式，只能做一些無關緊要的工作，而不能發揮自身貼近事實、做實事的優勢，逐漸在垃圾治理工作中喪失存在感，出現后續治理乏力問題。

村委會李主任（男，47歲）:“我們平時的工作還是很清楚的，鎮政府出臺了文件通知我們要整治村里垃圾亂倒問題，然后鎮里每天有專門清理垃圾的環衛工人，我們只需要平時監督垃圾處理得怎么樣，配合上級政府檢查就可以，好像也沒有什么特別需要我們做的”。

（二）邊界不明，治理主體角色定位模糊

社區是大家共有的生活環境，所以鄉村社區的垃圾治理與各主體息息相關，需要多個主體的通力合作，目前我國鄉村社區治理進展緩慢的主要原因就是勢單力薄，治理主體角色認定錯位，主體間邊界模糊，對自身角色缺乏群體認同感，難以真正投身到角色賦予的職責中。

企業負責人程先生（男，45歲）:“鄉村社區的垃圾治理是一個利國利民的項目，我們分公司招標了這個項目我們也是很榮幸的。但作為一個繁雜、長久的治理任務，雖然我們有400多萬的項目資金，但各種保潔裝備、垃圾車的添置、保潔員等工作人員的工資，這些都是一筆不小的開支，政府只是定期監督，質量不合格我們企業就要擔責，做得好了也不會有獎勵措施，村民也認為處理垃圾是我們的工作有時會亂扔亂倒。長此以往，在不盈利的情況下，我們的工作人員是很缺乏積極性的”。

（三）鄉土斷裂，資源難以有效聯結

隨著自然經濟過渡到市場經濟，人們賴以生存的鄉土社會不斷遭受侵蝕，由此傳統鄉土社會構建的鄉村共同體瀕臨瓦解，鄉村社區的道德倫理規范力量削弱，這些都使得鄉村共同體意識淡薄，傳統鄉土本色淡化，村民鄉土情懷出現斷裂，鄉村社區凝聚力減弱，村民猶如一盤散沙，受相安無事思想影響較之以往較少“攬事”，因此，鄉民缺乏聯結資源的動機。

村民王女士（女，36歲）:“我們村以前大家基本都是同一‘支’（同一血脈），有什么事情大家坐在一起商量，現在人心變了，就拿處理垃圾這件事來說，基本都是各家自掃門前雪，不會過多管別家閑事。村干部也是老老實實干好自己本職工作就行”。

（四）表象空間錯位，居民垃圾治理觀念出現偏差

表象空間是人們心理活動經過投射而形成的，也可以稱之為心理空間，包含著人們的心理認同、情感認同，有個體心理空間和社區心理空間兩個維度，個體心理空間是指個人的一種心理認知狀態，社區心理空間是指居民群體認同、價值取向等的綜合狀態。從村民個體而言，出現一種心理上的認知偏差，認為我家的垃圾我做主，在垃圾處理時由于缺乏有效監督仍然存在亂扔亂倒垃圾現象，甚至是就近扔到溝塘中。此外，還出現一種由于群體價值取向越軌而導致的“群體包庇”，在農村社區村民沒有意識到垃圾治理事關所有人的切身利益，僅僅是從個體利益出發，看到亂扔亂倒行為置之不理，沒有及時制止或向上級部門舉報，從而形成互相包庇的現象，保持沉默成為群體默認的法則。因此，表象空間的錯位導致村民出現認知偏差，難以形成正確的垃圾治理觀念，使得農村垃圾治理舉步維艱。

三、路徑探析:構建鄉村社區垃圾治理協同共治模式

（一）厘清職能，推動基層政府與村委會聯動

基層政府作為最低一級的國家機關，在實際工作中常常出現過度干預的現象，導致村委會缺乏自主權，難以履行自己的職能。因此，要以劃分權力界限為基礎，重組權力結構，使基層政府和村委會職能明確地區分并銜接起來，闡明雙方的職能界限。例如，針對W鎮社區內生活垃圾的治理，基層政府和村委會的聯動如圖2所示:上級政府發布有關W鎮社區居民生活垃圾治理的通知，基層政府接收通知并策劃具體的活動方案，同時尋找相關領域的專家進行評審，村委會召集各村骨干力量籌備具體治理工作，同時邀請若干村民參與治理，提出可能出現的問題，最終協商出治理方案，開展治理工作。基層政府作為國家機關做好統籌、監督工作，村委會作為最貼近居民生活的群眾性組織做好具體的執行工作，發揮基層政府和村委會的聯動作用，達到有效的協同共治。

圖2 W鎮生活垃圾治理流程

（二）多方引導，調動參與者的主體性

社區作為鄉村治理的“最后一公里”，是大家共有的生活環境，因此，鄉村社區的垃圾治理與各主體息息相關，需要多種手段加以引導。第一，通過政策公開，讓多方參與者意識到自己的主體性。W鎮政府要及時下傳有關垃圾治理規劃的新政策，讓本社區內的村委會、招標企業、社會組織、村民等參與主體領悟上級政府政策訴求，增強各主體的參與感。第二，通過典型事例引導，讓多方參與主體感受到鄉村社區治理的有益性。W鎮可以搜集大量社區治理成功案例，通過典型引路，讓各主體感受到垃圾治理的好處，進而激發多元主體的內生動力。第三，通過多方位宣傳教育，利用技術手段調動多元主體的積極性。W鎮可以充分發揮新聞媒體、社區宣傳車、社區廣播的作用，運用多種形式，定期開展宣傳活動，調動多元主體的積極性。

（三）建構橋梁，引入社會工作聯結內外資源

社會工作以其專業化和職業化在社區治理中脫穎而出，成為當下建構社會資本、整合社會資源的重要手段。在鄉村社區公共衛生治理中，當地政府可以與社會工作組織聯系，讓這樣一群有理念、有專業素養的組織深入到當地社區，激起社區居民自我意識的覺醒。培養社區領袖，與社會工作者一起引導社區居民的民主意識，使其自主自覺地參與到社區治理中。通過社會工作的力量連接社區內外的資源，包括國家政策的改變、社區權利的倡導、外界資金技術的投入、志愿者的招募、社區內村民的日常宣傳教育。目前W鎮雖然也像很多鄉村社區治理一樣沒有引入社會工作，但筆者相信隨著社會工作不斷地發展壯大，社會工作進入鄉村社區公共衛生治理中是勢在必行的。

（四）網絡監管，形成強有力的心理威懾

由計算機和信息化引起的網絡空間日益對在場的地方性空間和人們的心理空間產生重要影響。針對村民表象空間的錯位、認知上的偏差，我們可以利用網絡技術加強對亂扔亂倒越軌行為的監管，可以在垃圾投放點或者村莊主干道安裝監控，并且設置罰款或拘留等懲罰措施，用以監測村民的越軌行為，從而在心理上形成威懾，打破村民間“群體包庇”規則。經過長期無形之手的壓迫，會幫助村民從心理上規范自己的偏差行為，形成合乎規范的習慣，從而參與到垃圾治理中。

隨著基層鄉村社區治理問題的日益凸顯，如何探索多元主體協同共治的參與路徑，建成“共建、共治、共享”的社會治理體系成為當前重要的社會議題。從橫向實踐看，鄉村社區治理工作著重發揮多元主體的作用，但更多的集中在單一主體治理上。從縱向歷史看，社區治理經歷了“社區服務”“社區建設”“社區治理”三個發展階段，并在當今社會大力倡導創新社區治理方式。總之，優化和完善社會治理體系是一個長期而復雜的議題，需要各方共同努力，而協同共治是必不可少的渠道。