強化內部審計對國有企業境外資產監督途徑研究

王良瀚

(南京審計大學政府審計學院，江蘇南京211815)

一、 引言

自“一帶一路”倡議提出以來，我國企業紛紛積極響應，走出國門擴大對外投資。 根據商務部等部門聯合發布的公報，在2019 年度，我國對外直接投資流量為1369.1 億美元。國有經濟體作為我國國民經濟的主導力量，自改革開放以來一直是對外投資的主力軍。 近年來，隨著我國市場經濟體制改革的推進和多元經濟的發展，國有企業境外投資出現了下滑趨勢，但仍然占據對外投資總額的50%左右。 以中國建筑、中國中鐵、中國鐵建、中交集團等為首的中央企業作為國企跨國投資的骨干力量，其境外單位為國家創造的利潤占央企總利潤的25%左右。 龐大的對外投資在為我國經濟發展帶來巨大收益的同時，也帶來了巨大的風險管理壓力。 隨著我國經濟由高速增長模式向高質量增長模式轉變，黨的十九屆五中全會提出了建設高水平開放型經濟新體制的要求。在這種背景下，我國境外投資亟須由量的增長向質的提高轉變，這呼喚著境外資產監管水平的提升。 審計作為境外資產監管的主要手段之一，強化其對境外資產的監管力度，探索境外資產監管的途徑創新，對我國境外資產保值增值具有重要意義。

二、 國有企業境外資產監管現狀

近年來，隨著我國對外投資的不斷擴大，國有企業的境外資產監管問題日益受到關注。 中航油海外投資虧損5 億美元，中鐵建折戟沙特巨虧41 億元，中石油海外投資更是虧損頻傳，一系列國企境外投資虧損案例表明，境外投資存在著不可忽視的巨大風險。 一方面，境外投資活動、經營活動受到東道國政治環境、經濟環境以及匯率變動的影響，外部環境錯綜復雜，本身面臨著較大的外部風險；另一方面，由于境外投資的特殊性，對國有企業境外資產進行監管需要面臨很大的困難，加之我國針對境外資產的監管體系尚不完善，造成了目前我國國有企業境外投資風險系數大、資產流失率較高、監管效果不顯著的現狀。

(一)國有企業境外資產面臨的主要風險

1. 匯率風險

匯率風險是境外投資面臨的特有風險，主要是指外匯匯率的變動導致境外資產價值漲跌從而產生損失的可能性。由于全球貿易的不穩定形勢和各國金融政策的不斷調整，部分經濟體匯率變動頻繁，不僅加劇了當地市場的不穩定性，也對我國境外投資的保值增值帶來了不利的影響。

2. 私有化風險

由于國有企業的境外投資、收購行為具有一定敏感性，為了避免來自東道國的可能的法律門檻或政治限制，一部分國有企業在開展境外投資時選擇以私人代持的方式進行，即選擇個人代替國企成為名義出資人。 這種投資方式固然能夠降低境外項目在投資初期的轉入門檻，但是境外國企資產監管上的困難，為私人侵吞國有資產提供了可乘之機，從而造成境外國有資產的流失。

3. 經營決策風險

一項投資是否能夠實現其投資目標，使投資者獲利，最主要的因素仍然是其投資項目開展過程中的經營管理活動。無論境內項目還是境外項目，都離不開管理者的科學決策和經營管理。 境外投資本身具有其復雜性、風險性，如果在項目的運營過程中，管理者不能夠做到因時度勢，適應所在地區的市場需求、商業習慣，一味生搬硬套國內的項目運行經驗，就很可能導致決策失誤、經營不善，從而使國有資產蒙受損失。

(二)國有企業境外資產監管的困難

隨著國有企業不斷走出國門、邁向世界，相應國企境外資產監管體系也逐漸建立起來。 我國境外資產監督體系以國資委作為主體，國資委以企業所有者的身份履行監管職責，通過監事會、紀檢監察、審計等多種手段開展監管活動。然而在實際操作中，針對境外資產的監管力度不夠、監管覆蓋面不廣，各監管主體之間缺乏有效協同，加上跨境監督本身的條件限制，造成國有企業境外資產的監管在實踐上仍存在很大空缺。

1. 境外資產監督主體缺乏協同

為了加強對境外國有資產的監管，近年來我國陸續出臺了一系列針對境外資產監督的法規，如2014 年商務部發布的《境外投資管理辦法》、2017 年國資委發布的《中央企業境外國有投資監督管理辦法》、2017 年國家發改委發布的《企業境外投資管理辦法》等。 但是對于境外資產監管的具體措施，在制度層面仍存在較多不完善之處，導致實際監管開展時政出多門，缺乏有效協同。 而另一方面，境外資產監管往往受到投資所在地法律的管轄，造成了監管標準的沖突，這不僅加劇了境外資產監管的不便，也為境外資產舞弊等違規違法行為提供了空間。

2. 境外資產監督體系不健全

境外投資項目本身具備較大的經營風險，然而由于其人力資源、信息條件等客觀因素的限制，境外投資項目往往存在一人數職、職權分配不明確等現象，而境外資產的管理者往往被賦予較大的管理權和決策權。 由此可見，當前國有企業境外資產監督體系存在著較大的漏洞，難以發揮出監管系統應有的強度和力度。 而現有的有限監督體系，往往也僅著眼于對于境外投資項目的事后監督，對于項目的事前決策、事中進展情況關注度不足，忽視了決策層面和執行層面可能出現的風險。 以上種種原因，造成了針對國有企業境外資產而設置的監督體系總體力度不足，加大了代理風險發生的可能性。

3. 境外資產項目監管成本高

相對于境內項目，境外投資項目本身在時間、地域上具有更多的復雜性，因而在開展針對境外投資項目的監管活動時，不可避免地受到時間限制、地域限制的影響。 例如境外國有資產的監管人員必須考慮簽證的時限性，無法長時間進行實地監管工作，大大影響了監管活動的持續性。 文化習俗、語言溝通等方面的障礙也極大地限制了監管手段的實施，導致針對境外資產的監管效果大打折扣。

三、 開展境外國有資產內部審計的優勢與必要性

(一)境外資產內部審計的優勢

1. 內部審計具有信息優勢

內部審計是公司監督體系的重要組成部分，與此同時，內部審計也深度參與了公司治理。 在針對境外資產開展監管活動時，內部審計對于本公司的制度設計、經營風格、外部環境擁有更深入的了解，對于投資項目的決策過程、執行情況也更加熟悉，相對于其他監管主體，內部審計顯然擁有更加廣泛而可靠的信息獲取渠道。 對于被審計對象而言，內審部門與境外資產負責部門同屬于一家公司，且內部審計在公司治理中具有特殊地位，因此內部審計也能夠更加便捷、順利地與被審計對象開展溝通。 對于復雜性強、信息不透明度高的境外投資項目，內部審計的上述信息優勢具有極大的意義。

2. 內部審計能夠兼顧成本與質量

國有企業境外資產長期位于境外，復雜的外部環境導致了兩種現狀:對監管力度的需求和開展監管的成本均遠大于境內項目。 外部監管主體對其開展監管工作受到區域、時間等條件的限制，如果對境外資產項目保持持續監管，則會負擔極為高昂的成本，得不償失；如果迫于成本壓力，那么對境外資產項目的監管力度會大打折扣，從而影響監管質量。 而內部審計部門作為企業內部的職能部門，能夠對境外資產項目保持持續關注，也有條件通過派駐人員、設置派出機構等形式突破境外資產在地域條件上的限制，既能夠確保對境外資產項目的監管力度，又能夠最大限度地減少監管成本。

3. 內部審計可靠程度有保障

根據國資委2020 年9 月發布的《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》的要求，國有企業內部審計的地位發生了重大變化。 國有企業均按照要求建立審計委員會，由董事會和公司黨委直接領導內部審計工作。 內部審計對黨委和董事會直接負責，實際上就是接受黨的直接領導，可靠性、權威性都得到了很大提升。 在我國的基本經濟制度下，國有資產所有權歸國家所有，國家通過國資委具體行使所有者權利，內部審計接受國家的委托，對國有企業管理層行使監督職能。 由內部審計開展對國有企業境外資產的監督，其可靠程度能夠得到保障。

(二)強化境外資產內審監督的必要性

1. 內部審計實現其目標的必然要求

內部審計服務于經濟委托代理關系，通過監督委托經濟責任的履行，從而防范代理風險的發生，保障委托人的經濟利益。 對于國有企業而言，國家通過國資委享有其所有權，而國有企業管理層則是受托經濟責任的履行者，負有保障國有資產安全、促進國有資產保值增值、實現國家投資效益等重大職責。 境外資產是國有企業資產的重要組成部分，境外資產的資產安全、投資損益同樣關乎著國有資產的效益情況。 強化內部審計對境外國有資產的監督，在境外資產這一重點領域上為國家掃除監管盲區，符合內部審計確保組織目標達成、抑制代理風險的目標。

隨著現代經濟的發展，企業日益關注增值目標的實現，內部審計的目標也更加多元化，增加組織價值、改善組織運行成為內部審計的重要目標之一。 境外投資項目往往基于企業擴張戰略而設立，是企業價值增值的一環。 強化境外資產內部審計工作，也符合當前內部審計的發展方向。

2. 推進審計全覆蓋的需要

國有企業境外資產出自國有資產，構成國有資產的一部分，其管理者也肩負著作為國有企業干部的經濟責任。 國資委發布的《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》明確規定，要求強化內部審計對境外資產的有效監督，境外資產審計應當切實向常態化、全覆蓋推進，對重點境外經營投資項目或境外機構，應當每年至少審計一次，再次明確了內部審計在境外資產監管中負有重大責任，也體現了國家對于內部審計在境外資產監管體系中作用的高度重視。 強化境外資產內審監督，既是推動審計全覆蓋、加強審計事業建設的必由之路，也是黨和國家賦予內部審計的神圣使命。

3. 強化境外國有資產監管的迫切需求

國有企業開展境外投資，與我國開展“一帶一路”倡議、實施“走出去”戰略密切相關。 當前我國境外投資體量巨大，確保境外資產的安全性、效益性，無論對于我國對外經濟戰略的開展，還是對于國有企業持續良性發展、增強我國經濟競爭力都無比重要。 自2020 年以來，新冠疫情極大地沖擊了全球經濟的發展態勢，國際關系出現緊張趨勢，為此，我國提出了“六穩”“六?！保陲L云詭譎的國際局勢中穩定國內經濟大局。 國有企業境外資產是國內國際雙循環的重要一環，強化境外國有資產的監管，在當下有著關乎國家經濟發展大局的戰略性意義。

四、 強化境外資產內部審計監督的途徑

(一)建立境外資產持續審計機制，推動審計常態化

境外資產的特殊性導致對其的監管活動往往時間緊、地域跨度大，審計環境與國內差異巨大，這是影響跨境監管成效的重要限制性因素。 實際審計工作同樣難免受到這些限制因素的影響，如境外環境語言溝通、人文風俗上的隔閡，極大地制約了審計人員常用的詢問、函證等程序的有效實施；對境外會計制度、法律法規的不熟悉，也為賬目核查、實物盤點等關鍵審計工作帶來眾多變數。 對此，應當推動內部審計工作“走過去”。

境外資產內審“走出去”，主要由內審部門和人員通過建立駐外常設機構、派駐人員等形式，建立針對境外資產和投資項目的持續跟蹤機制。 審計跟蹤機制下的內部審計通過分派機構、人員的形式與被審計的境外項目共同駐扎于海外，對投資項目的決策情況、執行情況、投資結果進行直接而全面的監督。 這一審計機制能夠突破時間、地域限制，對于境外投資項目能夠就事前、事中、事后保持持續監督；內部審計機構與境外資產管理人員共同派駐海外，也能夠減輕境外環境差異給監管工作帶來的不便，極大地彌補了現有監督體系的不足。

(二)加強審計主體協同體系建設

內部審計、政府審計、社會審計同為我國經濟監管體系的關鍵組成部分，在境外資產審計工作中各自扮演著不可或缺的角色。 三者分別具備各自的優勢與短板，內部審計擁有一定的信息優勢，政府審計的獨立性更加有保障，而社會審計的專業性得到更普遍的認可，在針對境外資產的“審計攻堅戰”中，不同的審計主體之間需要建立良好的協同，這是強化我國國有資產監管、實現境外資產領域審計全覆蓋的必要條件，也是推動審計事業發展、加強審計工作地位的共同目標。

建立審計主體協同體系，協同的關鍵在于溝通，而協同的核心在于信息。 在境外審計方面，可以由被審計單位和各監督主體共同發起信息化協同治理平臺。 當境外投資項目實施時，主要由內部審計審查其業務執行情況，并在協同平臺上及時更新項目關鍵信息，其他監督主體也可以通過平臺實時了解并參與到監督工作中。 當項目進入完成階段，或涉及離任審計、年報發布等重要的審計節點，政府審計、內部審計、社會審計和其他監督主體可協同對項目的真實性、合法性、效益性開展全面評價，協同治理平臺可作為各監督主體開展信息溝通，評價獲取信息完整性、可靠性的重要渠道，并在平臺上發布整改意見、整改結果，從而確保審計監督不留死角、審計成果及時運用。

(三)加快內部審計信息化建設

在信息技術高速發展的大背景之下，我國國有企業的各項業務同樣越來越廣泛地利用信息化環境，新的技術環境也為內部審計解決境外審計工作的客觀條件限制、提高審計質量提供了契機。 一方面，信息技術在境外投資活動中同樣得到了廣泛運用，了解和掌握信息化技術，是被審計對象自身環境變化對內部審計的客觀要求；另一方面，信息化技術能夠突破地域條件、語言溝通困難等境外審計特有的限制因素，高效而準確地開展審計工作，大大提高審計的效率。 例如通過云計算技術能夠匯總整合境內及境外的各級數據，建立高效的數據共享機制；近期疫情背景下應用的遠程審計技術，能夠在存貨監盤、審計訪談等境外審計事項中得到很好的應用。

內部審計要在信息化建設取得突破，首先需要內審部門和國有企業境外機構加強信息化設施建設，確保信息化工作的硬件基礎；內審部門還應當高度重視云計算、大數據等技術的人員培訓工作，通過審計人員對信息化技術的熟練運用，確保信息化技術能夠成為境外審計工作中的利器，降低審計風險。