完善國有文化企業法人治理的思考
——以江蘇國有文化企業為例

林周璐

(鳳凰出版傳媒集團，江蘇 南京 210009)

一、國有文化企業法人治理工作現狀

國有企業是中國特色社會主義的重要物質和政治基礎，也是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量。江蘇國有文化企業是江蘇省推動文化事業、文化產業高質量發展的重要平臺。隨著文化體制改革的深入推進，江蘇國有文化企業從原歸屬事業單位體制逐步轉為企業集團，比如新聞出版系統的發行、印刷單位，影視領域的電影制片廠、電視劇制作中心、影視發行機構，以及國有文藝院團等。但目前，大多數國有文化企業由于一些歷史原因，尚未完全形成以完善法人治理結構為核心的現代企業制度，一定程度上還存在出資人職責未完全理順、企業法人與事業單位法人并存、企業黨委會與董事會的權責邊界不夠清晰、職業經理人選聘制度不夠完善、監事會的監督職責缺位等問題，這些都不利于國有文化企業持續健康發展和有效參與市場競爭。

二、江蘇國有文化企業法人治理的缺陷與問題

(一)“三會一層”交叉錯配問題

國有文化企業必須以明確權責關系為抓手，努力規范完善法人治理結構。要按照集體研究、分工負責的原則，充分發揮黨委在企業發展中的核心領導作用，并明確領導班子成員的職責，確保決策民主集中、責任明確。對江蘇國有文化企業而言，應在充分發揮黨委會在公司治理中的政治核心作用的同時，及時構建“三會一層”，理清職責和功能邊界。先把法人治理結構補“完整”，再逐步“完善”治理機制，最終發揮好現代企業法人治理各主體的作用。實踐中，部分國有文化企業雖建立起完整的“三會一層”架構，但仍存在以下交叉錯配問題:黨委會成員基本是董事會成員；個別企業紀委書記甚至不是黨委委員；有的用領導班子會議替代黨委會；有的通過分管副總經理召開經營會，代替總經理辦公會。

(二)歸屬關系不統一

由于國有文化企業監管體制一直沿襲“行業主管主辦”和“屬地管理”的原則，因此全國各地對國有文化企業的監管模式不盡相同。例如:某些中央管理的企業，資產財務歸屬財政部，人事任免歸屬中組部，業務經營歸屬行業部委等；部分文化企業，有的地區隸屬國資委，有的地區隸屬宣傳部門，有的地區隸屬財政部門等。具體到江蘇國有文化企業的歸屬關系，既有設在宣傳部門、財政部門的，也有設在文資辦、國資委的，導致出現了部門分割、區域分割、行業分割的問題，在執行中造成了所有者缺位的現象，使國有文化資產長期處于割裂和分散狀態，產業集約化程度不高。與此同時，國有文化企業資產管理責任人的虛擬化問題未得到有效解決，公司治理結構持續失衡，存在“政企不分”“政資不分”等問題，阻礙了國有文化企業現代企業制度的完善和運營效率的提高。

(三)董事會缺乏獨立性

董事會是企業的決策機構，在國有企業法人治理結構中處于重要地位，它接受股東大會的委托，實現股東們對國有資產保值增值的訴求，并通過經理層的高效執行實現企業的經營目標。從本質上講，控制風險、維持企業穩定性和可持續發展的核心動力來自董事會，而推進董事會治理結構不斷完善，能夠有效提高企業管理水平和核心競爭力。因此，要想把董事會建設好，關鍵在于董事配備。在2003年國務院國資委初提“外部董事”制度試點后次年，江蘇便開啟了外部董事制度試點工作，并逐步建立了“外部董事庫”，配備的專職外部董事只有一類，即轉任的企業負責人。但對江蘇國有文化企業而言，目前“外部董事庫”的選聘和管理制度仍處于探索階段。

(四)經營效率不高

從國有文化企業的特殊屬性來看:一方面，其所具有的經營屬性使其作為市場經濟中的獨立主體，既要追求利潤，實現企業價值，保障員工福利和促進全面發展，又要合理進行資源配置，為國有經濟運行提供服務和保障；另一方面，其所具有的文化屬性決定其要堅守國有文化企業的使命和擔當，圍繞社會效益最大化、經濟效益最優化，兩個效益相統一的原則，制定企業發展規劃和發展戰略。因此，如何平衡好意識形態綜合管理部門、出資人代表機構和企業三者的關系，保證企業良性有序發展，是實現國有文化企業各項機制有效運轉的核心問題。對江蘇國有文化企業而言，當前由于缺乏有效的激勵約束機制，優秀的企業家很難通過市場競爭走向管理崗位，而業績較差的經營者又無獎懲退出機制，因此，企業面臨著諸如經營效率不高等問題。

三、完善企業法人治理結構的對策建議

一般來說，國有文化企業原先都是事業體制，后來以政企分開、管辦分離為轉型目標，將報刊、廣電、新聞出版、演藝等經營性業務從事業體制中剝離出來，進行資源整合，轉企改制，形成了目前的國有文化企業集團。因此，對江蘇國有文化企業而言，為完善法人治理結構、激發國企活力，一方面，要借鑒和吸收國外的一些成功經驗，如“淡馬錫模式”；另一方面，需要從江蘇國有文化企業實際發展情況和特殊形態入手，建立行之有效、彰顯文化特色的企業法人治理結構。

(一)厘清法人治理各主體的權責邊界

法人治理制度是現代企業制度的一項重要內容，獨立的企業法人財產權要靠一定的治理結構來實現。在法人治理結構中，企業所有權和經營權分離。法人治理結構的框架包括股東大會、黨委會、董事會、監事會和經理層等。股東大會擁有公司的原始所有權，是公司的最高權力機構；黨委會是公司的領導核心和政治核心，承擔著把方向、管大局、保落實的職責；董事會是由公司股東大會選舉產生的公司決策和管理機構，也是公司治理結構的核心；監事會是公司內部的監督機構，對股東大會負責；經理層則具體執行公司的各項事務。除形式上的完整合規之外，法人治理結構還需在實踐中行之有效，即基于國企改革方案中新的治理結構及管控模式，明確股東管理職能、決策機制及相應制度規則，通過分離所有權、經營權及監督權，既發揮董事會和管理層的專業性和積極性，降低代理和決策成本，實現公司的效益最大化目標，又使投資者有效控制、監督董事會和管理層，建立符合新形勢下文化企業特點和現代企業制度要求的國有資產監管體系。對江蘇國有文化企業而言，必須體現政府作為國有資產所有者的職能，按各企業性質的不同對其進行監管，但政府只需在事關國家安全或與重要經濟利益息息相關的經濟資源上實行控股和主導即可，這樣也可以保證國有文化企業所有者與經營者職能的分離。

(二)理順體制，加強頂層設計

法人治理結構是現代企業制度的核心，而法人治理機制是其“靈魂”。江蘇國有文化企業是由黨委政府監管有機結合、宣傳與財政部門聯合管理的體制化產業集團。面對企業發展中的諸多現實問題及文化特殊性，國家應盡快出臺相關規范性指引，推動主管主辦制度與現代企業出資人制度的有效銜接。從實際經驗來看，進入深水區的文化體制改革不是一蹴而就的冒進式改革，在新發展格局下，文化產業鏈除涵蓋傳統的新聞、出版、廣電之外，影視等企業也應包含其中。鑒于此，有必要成立統一的文化企業監管機構，以解決文化領域當前棋盤狀的管理模式。同時，要開展市場化運營，兼顧政府的產業政策，但企業最終在項目選擇及決定資金投向問題上，主要還是以國有資產保值增值為標準，并據此進行項目的自主選擇。也就是說，任何投資項目都要經過嚴格評估，若不符合效益要求，則不予考慮。

(三)構建具有文化特色的管理制度

為完善文化企業法人治理結構和機制，要以堅持社會效益優先、社會效益與經濟效益相統一的原則為前提，充分體現文化企業的特殊性，推動各類文化企業把履行社會責任作為提高競爭力、實現可持續發展的重要內容，提升國有文化企業品牌形象，提高國有文化企業社會美譽度，積極創作生產，提供優質的文化產品和服務，打造一批社會認可度高、具有較強競爭力的知名文化企業。在構建文化企業制度規范方面，需明確不同類別企業的方向目標，將有關強化堅持正確導向、履行社會責任的要求寫入企業章程，明確具體任務和制度安排，鼓勵各類文化企業建立與生產經營特點相適應的內容導向審核機制。對江蘇國有文化企業而言，從事新聞信息服務和內容創作生產傳播的企業，要建立和完善編輯委員會、藝術委員會等專門機構，強化總編輯、藝術總監等內容把關崗位的職責。

(四)推行獨立董事、監事制度

為了提高董事會決策的科學性，一方面，要按照現代公司制度的要求，以法律的形式賦予董事會應有的權利，授予公司充分的自主經營權，讓公司自行決策，制定長遠規劃；另一方面，要科學選拔國有企業董事會成員，積極建立“董事人才庫”，逐步實現董事人員職業化，通過治理有效激勵和約束人才，贏得各方信任，從制度上保證國有企業的可持續健康發展。對江蘇國有文化企業而言，國有獨資或全資公司董事會成員中的外部董事配置應占多數，要鼓勵符合選聘條件的文化工作者擔任外部董事。選聘外部董事時也應考慮人員安排和業務領域的交叉補充，一方面，可以從國內外知名專家學者、企業家中選擇；另一方面，也可以面向全社會公開招聘。通過充分發揮外部董事的作用，使外部董事成為國有文化資產監管機構和文化企業之間的橋梁，便于其對國有文化企業實施“管資本為主”的監管，從總體上提高董事會決策科學化水平。此外，可在董事會下增設相關委員會，負責導向審核把關，把導向管理的獨特性和內容生產的重要性納入法人治理結構和董事會日常工作之中。

(五)硬化激勵約束機制

在實施國有文化企業考核機制工作時，要從以下幾方面入手:第一，積極探索構建有文化特色的、以企業分類監管和差異化考核為抓手的特殊監管模式；第二，推行全員績效考核和企業薪酬制度，將任務目標逐層分解落實；第三，建立業績與薪酬緊密掛鉤的競爭激勵機制，鼓勵國有文化企業開展股權激勵，推進員工持股；第四，建立超額利潤分享機制，探索實施個人跟投等多種方式的中長期激勵機制。目前，江蘇國有文化企業的考核指標主要劃分為經營性指標和非經營性指標兩類。經營性指標是針對企業自身主業的經營能力所設置的經濟效益目標，非經營性指標則包括政治導向、社會影響、隊伍建設等社會效益目標，突出強調文化企業的社會效益發揮和社會責任擔當。

“功以才成，業由才廣”。在人才選拔機制上，江蘇國有文化企業要擴大選人用人視野，創新選人用人方式，以獲得優秀的人才。這是一種雙向選擇，只有在合適的“磁場”環境中，構建經營管理者與職業經理人身份轉化的通道，以物質激勵為主、物質激勵和精神激勵相結合的方式，才能留住賢才和良才，激發國有文化企業的內在發展動力，促進國有文化企業做強做優做大。

四、結語

在治理現代化和市場化的大趨勢下，完善國有文化企業法人治理實踐工作將推動各級黨委政府和市場關系的全方位變革。可以預見，這種實踐不僅有助于政企關系的轉型和完善，也有助于國有文化企業在市場經濟中角色的轉變，這是一個不斷探索的過程。