基本養老保險全國統籌的管理體制創新研究

張婷婷，束偉豐

(南京財經大學，江蘇 南京 210023)

一、引言

基本養老保險管理體制主要是指國家對基本養老保險綜合使用各種手段進行調節與控制，以確保養老保險基金收支平衡的制度。基本養老保險的統一管理機制，主要由行政管理、業務經辦、基金管理和基金監管四個體系構成。隨著省級統籌弊端不斷顯現以及人口結構老齡化的加劇，提高養老保險統籌層次已經成為協調發展養老保險事業不可或缺的一環，與全國統籌相適應的養老保險管理體制也顯得更加重要。

二、管理體制創新的現實意義

十九屆四中全會提出要“加快建立基本養老保險全國統籌制度”。近年來，全國統籌目標始終未取得實質性的突破。而人口結構的變化卻沒有停止腳步，預計在21世紀上半葉，我國將迎來職工退休高峰期，屆時，社會養老保險基金將面臨入不敷出的窘境。

全國統籌下的基本養老保險具有調動靈活、規模效應明顯、對接簡便的優勢，是解決這一迫在眉睫的困境的有效途徑。推進基本養老保險的全國統籌就需要區域、各級政府之間有著相互適應的社保經辦管理體制、組織結構、運作機制、監督體系、信息系統。而如今的省級統籌，基本養老保險呈現出政策各不相同、部門繁冗、信息難以對接等特征，導致了全國統籌進程始終沒有實質性的突破。管理體制的改革從事權、財權、監管進行轉變將為基本養老保險全國統籌改革鋪平道路。

三、我國現行基本養老保險管理體制及其存在的問題

(一)基本養老保險區域統籌下的管理體制

從縱向看，我國基本養老保險的管理分為三個層次:第一層為中央管理機構，屬于領導決策層，負責政策的制定；第二層是地方管理機構，屬于輔助傳遞層，根據地方具體情況，因地制宜地實施政策及監督第三層的實施情況，及時反饋給第一層；第三層是基層管理機構，屬于執行層，主要負責政策的落實與執行，形成了垂直分工的縱向管理機制。從橫向看，每一層管理機構都設置了各自的業務經辦機構、監督管理機構，構成“條塊結合，以塊為主”的扁平化結構。目前，我國養老保險管理體制改革也主要集中在對橫向部門間的分工，缺乏對各級政府職能的劃分。

(二)現行養老保險管理體制與全國統籌體制不匹配

基本養老保險全國統籌并不是簡單的基金全國統收統支，而是制度整合的系統性工程。現行省級統籌管理體制與基本養老保險全國統籌體制表現出了不契合。

1.制度政策不統一，阻礙勞動力流動

統一的制度政策是養老保險全國統籌的關鍵，基于縱向垂直分工以及橫向“條塊”分割的管理結構，各地社會保障職能部門還未達到制度統一的要求。目前在繳費基數、征繳體系、業務經辦管理體系等方面都未達到統一標準。不同地區的養老保險政策、業務管理方法等不統一限制了地區間勞動力的流動，使整個社會人力資源沒有達到最優配置。

2.分級管理體制，造成政策執行效率低下

清晰界定中央與地方政府職責是基本養老保險全國統籌的前提條件，省級統籌雖明確了省級政府的責任與義務，但是對于地方政府的責任與義務并沒有細致地劃分，最終導致省級政府的職責逐漸擴大，風險逐漸增加。并且省級政府和中央政府之間也沒有劃分具體的權責范圍，當省級政府無法保持自身平衡時，必然將責任上移至中央政府，由中央政府來承擔最后的兜底責任，造成財政壓力的增大。此外，中央與地方、地方與基層會形成雙重委托代理關系，使得地方政府既充當“委托人”又充當“代理人”的角色。對于一些可以量化的政策，地方政府一般會嚴格遵守并落實，但是對于一些規定不是非常清晰的政策，地方政府一般會以當地發展水平的特殊性為由，對政策做一些變動，而中央政府由于信息的不對稱等原因無法做出及時的調整。地方政府的雙重角色導致其既要考慮中央的政策方向，同時還要謀求自身利益，多重利益目標使得各方利益間的博弈變得復雜化，降低了政策執行效率。

3.養老保險基金運營管理機制尚未完善

我國養老保險基金運營分為兩大類，一類是全國社保基金，由全國社保基金理事會負責養老基金的宏觀管理，定期向社會公布收支、管理和投資運營的情況；另一類是分散在各地財政專戶的養老保險基金，由各級政府的財政部門或者養老保險經辦機構負責投資運營。不管是哪種運營模式，都是以政府為主體，缺乏市場機制。盡管在2015年以后，社保基金可以投資于市場，但以政府為導向的投資帶來的利潤并不可觀，依然存在以下問題:①缺乏專業的金融投資管理團隊；②缺乏基金保值增值的外在激勵因素；③國內金融證券市場不完善，造成基金投資管理低效。

4.信息系統建設與利用層次較低

目前各省之間面臨著養老保險經辦標準不統一、應參保人數統計標準不統一、流動人口續保不統一等問題，信息的不完全常常造成經辦機構間資源共享困難，中間環節復雜化。與此同時，各部門間由于規范化、標準化、法制化管理欠缺，常常造成數據缺失、賬目混亂以及信息的出入。

四、構建全國統籌體制下的養老保險管理體制

基于養老保險全國統籌體制的要求以及當前養老保險省級統籌下的管理體制存在的問題，養老保險管理體制還需要進一步改革與完善。

(一)建立統一協調的基本養老保險制度

應整合各省多樣化、碎片化的基本養老保險制度以適應基本養老保險全國統籌。

1.發展補充型養老保險

就短期而言，碎片化制度的完全融合不可能一蹴而就。一方面，我們要積極縮小省市職工養老保險制度、機關事業單位與靈活就業人員的養老保險待遇差距，努力實現機關事業單位與私人企業單位的并軌運行。另一方面，在基本養老保險之外大力發展補充養老保險，滿足短期內民眾對多樣養老保險的需求。

2.統一省內碎片化基本養老保險制度

為了實現養老保險省級統籌，我國在1998年9月將養老保險交由省一級的經辦機構來負責，這就導致在缺乏中央統一領導的情況下，各省會根據自身的實際情況，制定了不統一的征繳和待遇計發標準。我們應該按照屬地管理的原則，在其所在地統一養老保險的登記、基金征繳、賬戶管理等各項社會保險業務要求。

3.完善養老保險關系轉移接續流程

首先，國家有關部門應該統一制定轉移接續的材料以及相關流程標準發放至各省管理機構；其次，應該培訓一批專門負責辦理轉移接續相關事務的工作人員，提高工作效率；再次，職工所在企業也要不斷完善企業內部的管理制度，高效完成轉移接續工作。

(二)統一基本養老保險經辦管理體制

理想的養老保險經辦管理體制應是實行垂直管理體制，這是建立在各方認識統一以及規則明確這一前提下的，但考慮到改革自上而下的時延，立刻完成垂直管理體制轉變的難度較大，所以先采取過渡方案，即由中央和省級分設機構，省級以下實行垂直管理體制。首先應將全省養老保險機構納入省級養老保險管理機構分支機構，各職位工作人員由省級部門統一管理、統一核查，機構負責人由省級管理機構直接批準任命，實行上一級直接管理下一級的領導模式。其次由中央分派督察專員對各個省份進行監督管理。調整不同層級的權責，進行資源的再分配，必然會打破原有的利益格局，為了提高效率，還需要考慮以下兩點。

1.明確政府間責任分擔

全國統籌并不意味著剝奪地方政府職能，中央政府、地方政府承擔各自的職責，為了防止地方間利益的博弈，有必要劃分中央政府與地方政府之間的事權和財權，建立獎罰分明的考核機制調動地方政府的積極性，保證養老保險全國統籌長穩可持續發展。

2.發展多層次養老保險體系

在改革基本養老保險制度的同時，也要發展企業年金、職業年金、個人商業養老保險，以做到兼顧公平和效率。充分發揮地方政府的作用，借助省級力量，以保證養老保險體系的充分發展。

(三)統一養老保險基金投資管理，完善監督體系

基本養老保險制度本質是解決民生問題、落實民生責任，確保養老保險基金在保值的基礎上追求平穩的增值，而不是一味地追求高風險高收益。

1.創新投資理念

運用科學合理的策略保證基金的保值增值，完善投資管理體制的建設，正確把握投資與管理之間的關系，促使投資與管理工作間的相互配合，為基本養老保險基金投資指明新的方向，提升管理水平。考慮以前投資管理體系存在的弊端，制定更加具有針對性的投資管理方案。

2.優化投資管理方式

加大養老保險基金入市規模、拓寬養老保險投資領域，在投資的過程中時刻關注市場動向，做好相關企業的調研，避免盲目投資，在保證基金穩定收益的情況下規避系統性風險。通過完善投資決策體系、提高投資管理水平來保障養老保險基金投資管理體制全方位發展。重視科學投資，引進高質量人才，加強相關工作人員的教育和職業操守培訓，保證基金投資管理的規范化與專業化。

3.完善監督管理體系

完善的基本養老保險管理體制離不開有效的監督體系，在做到央地責任明晰，建立長久的激勵機制后，對行政機構的合理運行也不能松懈，要從以下幾個方面完善監督管理體系，保證養老保險基金的安全有效運行:①以中央指導文件為核心完善地方法律法規建設。②中央加強內部監控，地方政府積極反饋。③積極引導社會監督。

(四)統一養老保險信息管理系統

統一的信息系統與操作平臺，讓各省的職工參保數據整合為一個系統，是政府制定切實可行又符合民生、民情的政策時信息系統建設的出發點和立足點。

1.建設目標

首先，充分考慮原有的信息系統基礎建設以及數據分布情況，找到現存體系的薄弱點，從信息的共享程度、覆蓋面等推進配套措施的改進，打造全國范圍內信息交互的社會保險公共服務平臺；其次，保證信息安全與信息化同步建設，加強信息安全建設，保障數據安全與系統安全。

2.建設方向

(1)建立全國統一互聯網平臺，將基礎信息上傳至平臺實現信息共享，并且根據后臺數據的變更情況實現互聯網數據實時更新。在平臺安裝監督管理系統，確保中央掌握各省最新的參保人數及基金使用的最新情況，以此規范各省養老保險基金收支情況。

(2)加快應用系統建設，先實現養老保險業務系統與基金財務管理系統省級集中，市縣級管理機構可保留基層服務和必要的決策分析系統，在省級層面上建立面向公眾的電話服務和網上咨詢系統，實現統一賬戶密碼登錄認證，然后再由省級集中逐漸實現國家集中統一。

(3)加強網絡安全建設，確保信息安全，全面建立信息中心安全防護監控、審計及應急保障系統，防范敏感數據的泄露、丟失以及篡改等情況以及重要實時業務的中斷造成信息的丟失。

五、結論

基本養老保險的全國統籌作為最高層次的統籌，是解決目前省級統籌中基金結余不平衡問題、優化勞動力資源區域流通的必然選擇。因此，基本養老保險管理體制的創新就是做到各地經辦機構的有機統一，中央與地方責任不含糊，監管有力以及收、管、支等環節相對分離的新型養老保險管理體制。