政府購買服務績效評價指標體系構建思考

薛建菁

(江蘇省財政廳財政效能管理中心，江蘇 南京 210003)

一、引言

政府在購買服務實踐中，通常追求財政投入最小化，同時得到最優質的產品和服務，則構建優質的績效指標體系對提升政府購買服務整體效能具有較強的理論與實踐意義。具體表現為:第一，有助于提升政府購買公共服務的優質性。績效指標設計科學合理，承接主體會提升專業能力，加強對服務質量的把關，來提供更加優質的產品和服務。第二，倒逼政府購買服務資金提升產出和效果水平。政府購買服務績效指標體系的構建，可以建立從信息發布、招標采購、資金及合同管理、政府購買流程到履約驗收等一套完整的績效評價規范與標準，從而最終使得政府的財政資金產出與效果得以實現較好的提升。第三，立足當前政府績效評價的“三全”體系推進這一重要的財政管理改革任務，完善政府購買服務績效評價指標體系，可以推動分行業分領域績效指標體系的健全建立。綜合而言，政府購買服務績效評價指標體系既契合前沿理論的研究，又具有重要的實踐價值。

二、績效評價指標設計存在的問題

政府購買服務績效目標設計應該緊密結合政府采購的業務特點及績效評價的特征，其設計過程與結果應該科學、合理和客觀，同時要具有較強的工作指導意義。但當前政府購買服務績效指標的設計還存在一些問題，具體表現在以下幾個方面。

(一)預算績效管理理念尚未完全形成

由于長期受工作理念及方法慣性等多方面因素的影響，一些層級政府在績效評價的輿論引導、氛圍營造、觀念轉變等方面仍存在不足，對預算績效指標管理的科學認知還不到位，還不能以完整的預算績效管理的思維來指導政府購買服務的績效指標設計工作，存在重立項投入輕過程管理、重資金執行輕結果績效等意識，政府購買服務過程仍然沿用舊的方法，不能很好地體現財政資金購買服務的績效。因此，在政府購買服務指標設計上應該加強績效理念的建立，塑造有利于長期開展預算績效指標管理的良好氛圍，提升政府購買服務中預算績效管理的科學性、合理性。

(二)預算績效指標管理的人才隊伍儲備不夠

預算績效指標管理過程具有技術性強、業務量大、涉及的因素多等特點，這需要一支專業素質過硬的高水平團隊來完成。當前，一方面，負責政府購買服務預算績效管理的人員欠缺，特別是市縣級政府，這直接影響政府購買服務績效指標管理工作的開展；其次，政府購買服務的財政績效評價人員的專業水平有待提升，特別是能夠對政策目標和實施方法所依據信息的可靠性、完整性、準確性進行檢查，并在此基礎上對政府購買服務支出的經濟性、效率性及效果性做出評價分析的人才更是鳳毛麟角。再次，從總體來看，第三方參與預算績效管理的時間還較短，存在第三方評價機構人員專業性不強的問題，能獨立承擔開展政府購買服務績效指標設計工作的專業機構較少，同時，各級政府的績效評價專家庫、人才庫建設方面相對滯后。

(三)缺乏高質量的績效評價體系

對政府購買的服務項目進行合理的績效評價有利于提高財政預算資金的使用效率和提升使用效果，更好地服務于高質量的服務型政府的建設。但是目前我國尚未完全構建起對政府購買服務項目的系統性績效評價指標體系，大部分地區的政府購買服務績效評價形式仍是以財政部門進行績效考核這種行政評價為主，政府購買服務的績效評價指標體系往往得不到很好的應用。

(四)績效評價指標構建過程及結果不嚴謹

由于受到績效管理理念不成熟、專業性不強等各方面的影響，部門填報的政府購買服務的績效目標申報表，不能清晰描述政府購買服務投入的財政資金與部門戰略、規劃、計劃、履職、項目之間的銜接關系，不能編制完整、科學與合理的科學的績效評價指標，預算部門在申報績效自評價項目時往往選擇一些績效明顯且績效目標單一的項目來做績效自評價。在績效評價指標的設計上，部門更傾向于設定自己易得分的評價指標，指標易與目標錯位且不完整，無法全面衡量出政府購買服務項目的產出、效果等績效水平，同時存在定性化指標偏多、量化性指標偏少、標準值設定過低等問題。同時，指標設計觀察視角不全，普遍缺少對政策投入形成過程、項目產出運行情況的觀察，體現不出預算績效指標與項目執行進度“雙監控”的成果；評價指標不確實、不充分，會導致今后評價主觀性強、不嚴謹，缺乏相關實例佐證，難以挖掘發現影響項目績效的內外根本因素，會影響績效評價報告的客觀性、說服力。

三、績效評價體系設計具體原則

構建科學的評價指標體系是政府購買公共服務績效評估的前提條件，確定評價指標要遵循幾個基本原則。

一是按照“4E”原則構建指標體系。構建績效評價指標要抓住政府采購服務的核心目標，一般要遵循“4E”原則構建政府采購指標評價體系，要從經濟(economy)、效率(efficiency)、效果(effectiveness)和公正(equality)四維度去考察構建。

二是堅持個性與個性相結合的原則。政府購買公共服務的項目內容是有較大區別的，故應根據不同的政府購買公共服務的具體內容來設計不同的指標體系，如基礎設施、教育、醫療衛生等多個領域提供的公共服務績效內容差異性較大，這時應該根據不同的領域不同的行業設計指標體系，使每個指標體系具有鮮明的特征。

三是要遵循適時優化的原則。政府購買服務績效指標的設計要建立適時調整機制，需要根據政策要求、項目內容以及工作的流程做出具體的調整，使整個指標體系適應具體的實際情況的變化。

四、政府購買服務績效評價體系具體設計

2020年1月財政部發布《政府購買服務管理辦法》(中華人民共和國財政部令第102號)的制度規定，共設計一級指標4個:政府投入、過程管理、產出績效、效果優化，這四項指標全面概括了政府購買服務項目的整個流程。本文設計的體系中主要包括13個二級指標，47個三級指標，如表1所示。4個模塊的指標的內涵表達如下:

表1 政府購買服務績效評價指標體系

一級指標 二級指標 三級指標政府投入政府購買服務與高質量政府建設目標上下層目標緊密聯系程度長短期目標相互協調程度多類型項目目標相適應程度符合國家基本公共服務標準相關要求程度政府購買服務的相關法律法規政府購買服務的法律法規的健全程度不同行政級別法律法規的協調程度政府購買服務的具體范圍和內容實行指導性目錄管理情況政府購買服務監督管理機制健全程度政府購買服務的相關保障制度政府購買服務資金落實情況資金在預算中統籌安排實現性資金安排與中期財政規劃相銜接程度政府購買服務資金到位率政府購買服務資金到位及時率過程管理政府購買服務界限劃分政府購買服務采購預算編制政府購買服務采購范圍編制政府購買服務采購方式編制購買主體責任明確購買服務主體的資格正當性購買主體責任的明確程度承接主體資格審核承接主體通過公平競爭擇優方式滿足度承接主體的資格正當性項目實施單位業務管理制度健全程度項目實施單位財務制度健全程度服務供應商條件設立的科學性政府采購質疑回復的及時性購買流程規范采購政策、采購方式和程序合理性政府購買服務資金管理科學性政府購買服務合同管理規范性公共服務的履約與驗收規范性購買公共服務的信息公開程度合法性時限性規范性

續表

一級指標 二級指標 三級指標產出績效項目產出 政府購買服務項目完成提前率政府購買服務年度資金平均節約率政策產出 政府采購服務政策功能實現率政府采購服務政策可持續性服務質量服務受益人數服務提供頻次服務的便利性效果優化購買服務的效率水平采購項目平均花費時間采購項目變更、更正次數所占比重行政復議或行政訴訟占全部采購項目的比重政府購買服務費用與政府采購節約費用的比重購買服務的效益水平社會公眾對政府采購服務項目的滿意度服務對象對政府采購服務項目的滿意度政府采購服務項目的社會公正及公益度重點考慮、優先安排與改善民生密切相關項目數政府采購服務項目的可持續性

一是政府投入。政府投入即政府購買服務項目政策、制度及資金準備。具體有:政府購買服務與高質量政府建設目標，包括:上下層目標緊密聯系程度、長短期目標相互協調程度、多類型項目目標相適應程度、符合國家基本公共服務標準相關要求程度；政府購買服務的相關法律法規，包括:法律法規的健全程度、不同行政級別法律法規的協調程度、政府購買服務的具體范圍和內容實行指導性目錄管理情況、政府購買服務監督管理機制健全程度、政府購買服務的相關保障制度；政府購買資金落實情況，包括:資金在預算中統籌安排實現性、資金安排與中期財政規劃相銜接程度、政府購買服務資金到位率以及到位及時率。

二是過程管理。過程管理即政府購買服務界限責任劃分，承接主體審核及相關合同管理等。具體有:政府購買服務界限劃分，包括政府購買服務采購預算、范圍、方式的編制；購買主體責任明確，包括購買服務主體的資格正當性、購買主體責任的明確程度；承接主體資格審核，包括項目實施單位業務管理制度健全程度、項目實施單位財務制度健全程度、服務供應商條件設立的科學性、政府采購質疑回復的及時性；購買流程規范:政府購買服務資金管理、合同管理、公共服務的履約與驗收；購買公共服務的信息公開程度，包括合法性、時限性、規范性。

三是產出績效。產出績效即衡量政府購買服務項目的項目產出、政策產出及相應的服務情況。項目產出包括政府購買項目完成提前率、政府購買服務年度資金平均節約率；政策產出包括政府采購服務政策功能實現率、政府采購服務政策可持續性；服務質量包括服務受益人數、服務提供頻次、服務的便利性。

四是效果優化。效果優化即政府購買項目的完成效率及對利益相關體和社會的影響。具體有:購買服務的效率水平，包括采購項目平均花費時間、采購項目變更與更正次數所占比重、行政復議或行政訴訟占全部采購項目的比重、政府購買服務費用與政府采購節約費用的比重；購買服務的效益水平，包括社會公眾對政府采購服務項目的滿意度、服務對象對政府采購服務項目的滿意度、政府采購服務項目的社會公正度、政府采購服務項目的可持續性。具體見表3。

在實踐中，績效評價指標應該是基于項目績效總目標及年度目標而設計，指標能客觀反映出績效目標的實現程度。

五、績效評價指標體系構建的政策建議

政府購買服務財政資金績效評價的主要政策精神是:通過運用科學的方法、標準和程序對購買服務這部分財政資金投入、管理、產出、效果以及未來可持續能力進行檢驗式的績效評價，來達到提高政府購買服務財政資金未來使用效率的目標。針對當前政府購買服務績效指標設計工作存在的困難與問題，提出意見與建議如下。

(一)科學樹立編制政府購買服務績效指標的理念

部門單位編制部門政府購買服務預算績效目標時，理念上要吃透政策性文件精神、充分采集資料數據、理清績效目標內在邏輯，技術上要遵循績效目標應來自中長期發展規劃或年度發展規劃、預算資金額要與績效目標相適應、項目資金計劃安排與績效目標的實施進度相匹配等原則，進而構建邏輯清晰、嚴謹的部門政府購買服務的閉環績效指標體系，為部門財政資金政府購買服務的績效評價夯實基礎。

(二)精確設計政府購買服務的財政資金績效指標

具體指標體系要素包括:各層級指標、標準值、標準值依據。各級績效指標主要來源于對政府購買服務的績效總目標及年度績效目標的分解，標準值及依據主要基于政府購買服務政策制度文本、戰略規劃、政府公布相關數據、工作任務安排來設計，清晰分層投入、管理、產出及效果指標，多采取定量化方法來設計政府購買服務績效評價指標，整個指標體系要覆蓋部門政府購買服務全部核心業務，并能反映出部門績效目標的實現程度。

(三)后期嚴格遵守績效評價規則開展評價

部門政府購買服務財政資金評價過程中，要嚴格遵循部門討論訪談、制定自評價方案、擬定績效評價指標體系、制作數據采集表與滿意度問卷、數據采集與匯總分析、評分并撰寫評價報告等程序，重點關注投入、管理、產出、效益等指標內在邏輯，充分利用“雙監控”績效成果，打破部門間“信息孤島”和“數據煙囪”，用客觀數據與實例來支撐評價報告，確?？冃蟾娼Y論是基于量化證據得出，不回避績效問題，將焦點問題講準、講透，以績效指標為核心，完成一份高質量的政府購買服務的績效評價報告。