淺析預(yù)算績效管理中的成本收益分析法

陳誠敏之

(南京市江北新區(qū)管委會(huì)財(cái)政局，江蘇 南京 210031)

成本收益分析法是“投入-產(chǎn)出比”原理的最直觀的模型化展示，該方法可謂自中國探索預(yù)算績效管理之初，便根植于我國的績效評價(jià)等預(yù)算績效管理工作之中，成為絕對主流的評價(jià)方法。隨著我國預(yù)算績效管理由早期的績效評價(jià)探索到現(xiàn)今的“三全”預(yù)算績效管理體系全面鋪開，成本收益分析法作為最核心的方法被諸多的績效評價(jià)報(bào)告所提及。該方法成為績效評價(jià)等預(yù)算績效管理工作的主流方法，具有一定的內(nèi)在機(jī)理，但是隨著我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作的推進(jìn)，其局限性日益顯現(xiàn)，在很大程度上已不夠適應(yīng)績效管理工作的要求。本文擬對我國預(yù)算績效管理中的成本-收益分析應(yīng)用領(lǐng)域存在的主要難點(diǎn)和堵點(diǎn)進(jìn)行分析，并提出相關(guān)建議，以供商榷。

一、成本收益分析法是預(yù)算績效管理的技術(shù)抓手

2018年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號(hào))，全面實(shí)施“三全”預(yù)算績效管理體系，并要求預(yù)算績效管理過程中要強(qiáng)調(diào)成本效益，硬化責(zé)任約束。基于績效評價(jià)的經(jīng)濟(jì)性、效率性準(zhǔn)則，“投入-產(chǎn)出比”已成為我國各級政府各個(gè)地區(qū)開展績效評估與評價(jià)工作的基本方法，由此，成本-收益分析法便成為“投入-產(chǎn)出比”思路的現(xiàn)實(shí)技術(shù)手段，開始從一個(gè)財(cái)務(wù)分析工具上升為新時(shí)代預(yù)算績效管理的新要求。

近年來，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)將成本-收益分析法作為一種公共項(xiàng)目績效評估工具，廣泛應(yīng)用在經(jīng)濟(jì)管制、環(huán)境和基礎(chǔ)建設(shè)類項(xiàng)目中，并越來越多地推廣應(yīng)用至醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域的社會(huì)政策評價(jià)，也為我國提供了諸多借鑒經(jīng)驗(yàn)。伴隨我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作的深度推進(jìn)，成本-收益分析法也被越來越廣泛地應(yīng)用到預(yù)算績效管理改革與探索之中，各地政府開展了將成本收益分析法運(yùn)用到預(yù)算績效管理中的積極探索，嘗試在成本收益分析的基礎(chǔ)上建立起完善的預(yù)算績效管理與評價(jià)體系，為財(cái)政投入提供決策依據(jù)參考。

二、成本收益分析法在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用

(一)成本-收益分析法的基本原理

成本-收益分析法旨在對項(xiàng)目延續(xù)期內(nèi)的總成本和總收益進(jìn)行對比，測算凈收益額，并以凈收益額是否大于零作為決策依據(jù)。考慮到貨幣的時(shí)間價(jià)值，在計(jì)算凈收益的過程中，還需要對時(shí)間因素加以考量，即需對每一年的成本和收益進(jìn)行貼現(xiàn)，再對貼現(xiàn)后的成本、收益情況進(jìn)行差額計(jì)算和比對。

(二)成本-收益分析法是貫徹績效評價(jià)效率性的技術(shù)模型

預(yù)算績效管理中的成本效益分析不單單用在事前的評估預(yù)測上，它存在于項(xiàng)目的全過程并為項(xiàng)目的各個(gè)階段提供有價(jià)值的信息，大體可以劃分為三個(gè)階段:一是事前評估階段，該階段進(jìn)行事前成本效益分析，在確定一個(gè)特定的項(xiàng)目之前可以通過成本效益分析對所有備選方案的預(yù)期收益和投資的財(cái)政回報(bào)進(jìn)行估計(jì)。根據(jù)計(jì)量成本和收益的結(jié)果對項(xiàng)目進(jìn)行了解和選擇，將計(jì)算的結(jié)果作為資金分配的依據(jù)，將資金分配給能夠確保實(shí)現(xiàn)目標(biāo)且預(yù)期會(huì)帶來最大價(jià)值的項(xiàng)目。二是事中評估階段，政府一般公共項(xiàng)目的持續(xù)時(shí)間往往較長，對進(jìn)行中的項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤和監(jiān)測非常有必要，跟蹤監(jiān)測過程中運(yùn)用成本效益分析計(jì)算項(xiàng)目是否能實(shí)現(xiàn)或有可能實(shí)現(xiàn)事前預(yù)測的投資回報(bào)。對于未達(dá)到預(yù)期的項(xiàng)目，進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整和補(bǔ)救，或者政府叫停該項(xiàng)目并將資金重新投資于更好的項(xiàng)目，盡可能降低損失。三是事后評估階段，即對交付后的項(xiàng)目進(jìn)行的成本效益分析，事后的成本效益分析作為一種反饋機(jī)制，為項(xiàng)目投資者提供了更新和改進(jìn)未來項(xiàng)目資金估算的基礎(chǔ)。

三、成本收益分析法在預(yù)算績效管理中運(yùn)用的主要難點(diǎn)

成本收益法作為績效評價(jià)中最常用的方法，具有數(shù)據(jù)可量化、結(jié)果較為直觀等優(yōu)點(diǎn)。但其在目前我國預(yù)算績效管理中的運(yùn)用也存在一定的局限性。

(一)適用范圍有限

并不是所有項(xiàng)目的績效評價(jià)都適合成本收益分析法。成本收益法對數(shù)據(jù)精確性要求較高，其評估項(xiàng)目的成本和收益都必須能準(zhǔn)確計(jì)量，對于成本和收益都無法用貨幣計(jì)量的項(xiàng)目則無能為力，尤其是以社會(huì)效益為主的項(xiàng)目不宜采用此方法。目前我國很多民生保障類項(xiàng)目的效益大多體現(xiàn)在社會(huì)效益上，此類項(xiàng)目就無法進(jìn)行有效的成本效益分析。由此，對于成本與收益難以量化衡量的項(xiàng)目，其績效評估、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)便難以確切地采用成本-收益分析模型，在厘清成本規(guī)模、收益規(guī)模的基礎(chǔ)上，通過貼現(xiàn)計(jì)算后的凈收益率，來評判項(xiàng)目能否立項(xiàng)或是項(xiàng)目資金使用是否有效率。在很大程度上，這也是實(shí)踐中最低成本法越來越廣泛地被各級部門單位采納的重要原因。

(二)需具備明確的成本收益范圍

由于公共項(xiàng)目追求社會(huì)效益的最大化，因此在對公共資金項(xiàng)目進(jìn)行成本收益分析時(shí)，便需要從社會(huì)總成本、社會(huì)總效益的角度，來進(jìn)行成本-收益分析模型測算。這就使得成本和收益的范圍必須明確具體、可以識(shí)別且可以計(jì)量。其中，社會(huì)總成本與社會(huì)總收益均應(yīng)從短期與長期相結(jié)合、有形與無形相結(jié)合、可以貨幣衡量和無法以貨幣來衡量、直接與間接相結(jié)合等角度，開展“全成本”與“全收益”口徑的分析比對。但是，公共產(chǎn)品具有極大的受益外溢性，同時(shí)有些公共資金項(xiàng)目發(fā)揮功效的跨時(shí)較長；從目前的技術(shù)能力來看，對環(huán)境成本與環(huán)境受益等還難以科學(xué)量化，這些都使得成本-收益分析法在預(yù)算績效管理中的效能大打折扣，進(jìn)而使得目前運(yùn)用該方法所開展的績效評價(jià)或績效評估分析，在比對的成本信息和效益信息方面可能存在較大的不足。

(三)時(shí)間周期不夠匹配

新預(yù)算法已將預(yù)算平衡機(jī)制由年度平衡改為周期平衡。從我國預(yù)算編制與執(zhí)行的時(shí)間來看，中期財(cái)政規(guī)劃一般以3年為限制。而成本收益分析是對項(xiàng)目有效期內(nèi)所有的“效益流”和“成本流”進(jìn)行貼現(xiàn)后，再依據(jù)計(jì)算的凈收益率是否大于零作為決策依據(jù)。由于項(xiàng)目有效期與預(yù)算周期(不超過3年)往往存在偏差，這將使得預(yù)算決策的實(shí)現(xiàn)與成本-收益分析的實(shí)現(xiàn)存在較大偏差，從而影響成本-收益分析結(jié)論的適用性。例如，對于類似于滬寧高鐵、長江三峽大壩之類的項(xiàng)目，項(xiàng)目有效期幾十年，因此需要對幾十年間的總成本和總收益，進(jìn)行貼現(xiàn)后的差額計(jì)算(即凈收益)。而績效評價(jià)卻僅僅是對某一個(gè)預(yù)算年度，或某一個(gè)預(yù)算期間(一般不會(huì)超過5年，多為3年左右)的財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行績效評估，由此便會(huì)導(dǎo)致幾個(gè)問題:一是跨度幾十年的成本-收益分析結(jié)論，被用來作為某一個(gè)年度的預(yù)算資金安排依據(jù)明顯不夠合理，因此實(shí)踐中時(shí)間跨度較長的項(xiàng)目，往往會(huì)出現(xiàn)績效評價(jià)方法不適當(dāng)?shù)膯栴}；二是對跨年度的項(xiàng)目來說，采用單一年度的成本-收益分析法實(shí)際上沒有使用價(jià)值，因成本流與效益流未能被全面、真實(shí)地予以反映，實(shí)踐中這一問題普遍存在；三是與現(xiàn)行的中期財(cái)政規(guī)劃安排可能存在時(shí)間差異，前文已述及，中期財(cái)政規(guī)劃一般為3年的預(yù)算發(fā)展規(guī)劃，但是成本-收益分析方法卻不限于年份多少，僅是以項(xiàng)目有效期內(nèi)的成本和收益作為比對對象。由此，便會(huì)再次導(dǎo)致時(shí)間方面不匹配的問題。

(四)技術(shù)分析人員嚴(yán)重不足

成本-收益分析法涉及對公共政策或公共項(xiàng)目的成本和效益進(jìn)行全面的核算，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行貼現(xiàn)和比對，因此對業(yè)務(wù)人員的能力要求較高。要求開展預(yù)算績效管理工作的人員要懂必要的總成本和總收益核算原理，同時(shí)還必須掌握如何運(yùn)用影子價(jià)格等去測算公共設(shè)施等的收益情況，以及社會(huì)貼現(xiàn)率合理水平的選擇。與此同時(shí)，開展績效評價(jià)工作的人員還必須熟練掌握績效的知識(shí)，并能夠融會(huì)貫通地將成本-收益分析方法應(yīng)用到項(xiàng)目的評價(jià)之中，即實(shí)現(xiàn)公共政策的績效評價(jià)分析與成本收益分析方法能夠融會(huì)貫通地加以使用和分析，對相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力和知識(shí)素養(yǎng)要求極高。從目前各級政府從事預(yù)算績效管理工作人員的整體情況來看，能夠滿足這一要求的人員極少，尤其是基層部門和單位，財(cái)會(huì)工作人員素養(yǎng)不夠，嚴(yán)重制約成本收益分析法在其負(fù)責(zé)的績效評價(jià)項(xiàng)目中的功能作用。

(五)政府會(huì)計(jì)信息不科學(xué)制約成本收益分析應(yīng)用效果

成本收益分析的一個(gè)重要方面，就是成本水平要客觀、真實(shí)地被厘定和測算出來，而政府項(xiàng)目的資金規(guī)模(尤其是決算的資金規(guī)模)將主要會(huì)受到成本核算制度的重大影響。目前，我國尚未出臺(tái)專門的政府成本會(huì)計(jì)制度，雖然北京等現(xiàn)今的確已開始探索“全成本”的公共項(xiàng)目成本核算機(jī)制，但尚未有成形的政府成本會(huì)計(jì)制度或準(zhǔn)則出臺(tái)，從而使得被評價(jià)項(xiàng)目成本核定缺乏績效導(dǎo)向的內(nèi)在指引，而是更多地對標(biāo)傳統(tǒng)的資金使用管理模式。

四、完善預(yù)算績效管理中成本收益分析法的相關(guān)建議

(一)審慎抉擇成本收益分析法適用的績效評價(jià)項(xiàng)目

改變目前將成本-收益分析法作為績效評價(jià)主流評價(jià)方法的通用做法，尤其是應(yīng)立足近年來績效評價(jià)對象類別的發(fā)展，根據(jù)被評價(jià)對象的成本和收益能否以貨幣來衡量，審慎決定績效評價(jià)方法的適用性。一是部門整體績效評價(jià)不適用成本-收益分析法。公共部門的基本履職目標(biāo)就是公益性、非營利性的，以成本收益分析法作為部門整體績效評價(jià)，必然導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果不全面。二是社會(huì)公益類的財(cái)政扶持政策績效評價(jià)不適用成本-收益分析法。公共政策的績效評價(jià)涉及制度經(jīng)濟(jì)學(xué)層面的成本和收益，難以全部用貨幣來衡量，成本-收益分析方法依然存在數(shù)據(jù)核定難題。三是非經(jīng)濟(jì)發(fā)展類的項(xiàng)目不適用成本-收益分析法，因其難以核算項(xiàng)目收益與成本的長期影響。

(二)立足技術(shù)發(fā)展的視角動(dòng)態(tài)看待成本-收益分析法

伴隨大數(shù)據(jù)與信息技術(shù)的發(fā)展，關(guān)于公共項(xiàng)目的成本與收益核算的技術(shù)水平也在日趨變化。由此，績效評價(jià)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)時(shí)刻關(guān)注信息化手段和大數(shù)據(jù)分析的技術(shù)支撐能力變遷，從動(dòng)態(tài)的角度及時(shí)判斷成本-收益分析法能否適用某一項(xiàng)具體的績效評價(jià)項(xiàng)目。尤其是目前關(guān)于預(yù)算支出“全成本”核算以及預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化正在日益成為主流實(shí)踐模式的背景下，這一點(diǎn)尤為重要。對于無形的、間接的、長期的成本和收益，若已出現(xiàn)新手段、新技術(shù)，則可考慮績效評價(jià)方法的調(diào)整，而不是靜態(tài)地、絕對地看待成本-收益分析法在預(yù)算績效評價(jià)項(xiàng)目中能否應(yīng)用。

(三)關(guān)注成本-收益分析法與財(cái)政平衡機(jī)制的契合性

除了債務(wù)項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目等特殊類型的績效評價(jià)項(xiàng)目，對于一般公共預(yù)算資金安排的支出項(xiàng)目，建議評價(jià)年限不超過3年，最多不超過5年的項(xiàng)目，采用成本-收益分析法。超過5年的績效評價(jià)項(xiàng)目，由于成本與效益情況和財(cái)政預(yù)算安排考慮時(shí)限不夠匹配，容易產(chǎn)生期間不對應(yīng)帶來評價(jià)結(jié)果不科學(xué)的問題。

(四)加強(qiáng)對績效管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

一方面，加強(qiáng)對績效管理工作人員關(guān)于成本-收益分析法基本原理、貼現(xiàn)測算、決策評判標(biāo)準(zhǔn)等方面的培訓(xùn)，提升相關(guān)工作人員的方法論水平；另一方面，加強(qiáng)對部門單位工作人員關(guān)于預(yù)算績效管理知識(shí)的培訓(xùn)，改變因工作人員不懂績效而導(dǎo)致評價(jià)方法適用不當(dāng)或不會(huì)適用的問題。

(五)盡快推進(jìn)績效管理導(dǎo)向下的政府成本會(huì)計(jì)改革

盡快出臺(tái)專門的政府成本會(huì)計(jì)制度，為成本核算奠定制度環(huán)境與背景。與此同時(shí)，還應(yīng)立足績效管理“經(jīng)濟(jì)性”的理念，將節(jié)約性確定為政府成本會(huì)計(jì)核算的重要導(dǎo)向原則，使得績效理念內(nèi)嵌于各部門單位用財(cái)?shù)倪^程之中，“內(nèi)生”式地提升財(cái)政資金的績效管理水平和效果。除此之外，還應(yīng)適應(yīng)研究政府成本會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的特點(diǎn)差異，目前政府會(huì)計(jì)是被涵括在預(yù)算會(huì)計(jì)之中，應(yīng)適時(shí)考慮提高政府成本會(huì)計(jì)的獨(dú)立性。