高校非經濟活動內部控制和風險管理的幾點思考

包建玲

(南京審計大學審計處，江蘇 南京 211815)

一、引言

高校內部控制是指學校為實現辦學目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對辦學風險進行防范和管控的一系列工作。2012年之前，行政事業單位很少提及內部控制，但隨著國家各項事業健康、科學、有序發展的內在需求日益增強，現在內部控制和風險管理在各行各業被要求作為一項常規工作開展起來，已形成共識，而且開展的效果如何也愈來愈被重視，但目前，高校內部控制的主要關注點基本上都集中在經濟活動領域，對非經濟活動領域關注較少，有些高校可能都從未關注過非經濟活動領域，這是有失偏頗的，很不利于高校內部控制總體目標的實現，甚至會嚴重阻礙高校事業的健康發展。

高校內部控制的主要目標應該包括:保證學校各項活動合法合規，保障學校資產安全和有效使用，確保各類重要信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高學校工作的效率和效果，最終促進學校內部治理水平不斷提高，各項事業健康可持續發展。

高校非經濟活動主要包括:教學科研、學生日常、組織人事、紀檢監察、宣傳輿情、安全保衛、后勤保障、校園網絡一體化辦公等。高校非經濟活動領域的諸多活動其實是高校事業發展的極其重要的組成部分，這些工作開展的好壞直接可以影響一所高校的教學質量、管理水平、育人成果、防腐成效、社會責任和聲譽，因此，重視并履行好高校非經濟活動領域的內部控制和風險管理同樣必不可少。

二、高校非經濟活動內部控制和風險管理的現狀

2012年和2015年，財政部分別發布了財會〔2012〕21號文《行政事業單位內部控制規范(試行)》和財會〔2015〕24號文《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，旨在督促、要求行政事業單位盡快建立并實施內部控制。2016年4月，教育部根據財政部的要求，發布了教財廳〔2016〕2號文《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南(試行)》，要求部直屬高校2016年底完成內部控制的建立和實施。隨后，相關省份教育主管部門也陸續發布類似文件，全國各地高校內部控制的建設逐步開展開來，如江蘇省教育廳2017年發布了蘇教財〔2017〕2號文《江蘇省省屬院校經濟活動內部控制實施指南(試行)》。

但因為財政部、教育部以及各省份教育主管部門發布的內部控制指南都只明確針對學校的各項經濟活動，所以，各高校最初內部控制的建設也都緊緊圍繞經濟活動領域逐步展開，對非經濟活動領域的內部控制建設幾乎很少考慮和涉及。因此，目前高校非經濟活動內部控制和風險管理的現狀是成建制建設和管理的較少，只是有些經濟活動領域內部控制建設較早、較好的高校根據工作需要，作為經濟活動領域內部控制建設和實施的輔助和延伸考慮而已。

這種做法其實是非常有失偏頗的，情況嚴重的，在越來越復雜的社會、工作環境下，無成建制、規范化、程序化的制度執行制約和管控，就排除不了某些工作方面風險失控的現象發生，甚至會直接對學校整體的運行造成十分不利的影響和破壞，出于對國家高等教育事業發展高度負責的態度，也必須對現狀做出改變。

三、高校非經濟活動內部控制和風險管理存在的問題

(一)對非經濟活動需要加強內部控制的意識薄弱

高校的行政管理、經費來源、發展目標等有別于企業，也有別于一般的行政事業單位。其自成體系，且隨著我國經濟的快速發展變化，高校事業發展也被推上新高，辦學規模不斷擴大，招生人數成倍增長，內部師資、行政教輔管理人員和后勤保障人員數量也迅速增多。高校自身的行權自主性和面臨的管理復雜性正不斷提高，經濟核算體量也越來越大，在這種新形勢下，高校如何保障事業健康、科學、可持續發展變得尤為重要，也很迫切。

必須關注和重視經濟活動內部控制已成共識，這也無可厚非，但高校內部自上而下對非經濟活動同樣需要加強內部控制的認識卻不一致，也很不到位，多數人認為不直接牽扯到經濟費用的事務都出不了大狀況，無須花費特別的精力專門做這些工作，在多年固定的工作流程下運作，出不了大的問題，影響不了大局。這是顯著的對高校非經濟活動需要加強內部控制的意識薄弱現象，必須要加以改變，思想意識上也必須查漏補缺，認識要提高，行動也要到位。

(二)對非經濟活動需要進行風險評估和防范的意識缺失

對高校非經濟活動需要加強內部控制認識的薄弱，也直接導致高校普遍對非經濟活動需要進行風險評估和防范的意識缺失。多數學校未考慮過對非經濟活動還要組織人力物力進行專門的風險評估，少數學校可能在對經濟活動進行風險評估時，會順帶對某些特殊的非經濟活動也做延伸的、簡單的風險評估，但全面性和針對性方面都大打折扣。而風險評估和防范工作是內部控制建設工作重要的環節，其好壞與否以及細致、全面與否，可以直接決定一個單位內部控制建設的成敗，是重中之重，也是前提和基礎。如果風險評估工作缺失或流于形式，則內部控制建設工作的效果必然會不盡如人意或無效，因此，高校要想內部控制工作切實取得成效，必須牢牢樹立也要對非經濟活動進行細致、全面、科學的風險評估和防范的意識。

(三)學校內部各部門“各司其職”，信息溝通意識淡化

我國高校，特別是公辦院校，行政化的印記依然很重，辦學思路上依賴行政命令下指示后再開展工作的“習慣”久久改變不了。某些學校各職能部門之間非必要不溝通的觀念比較固化；各教學部門之間也因存在競爭校內資源的原因，非必要不溝通的思想一直占據主導位置；職能部門與教學部門之間因為存在業務領導與被領導，以及業績考核與被考核的關系，彼此之間的信息溝通往往僅限于相關工作上，其他方面多說無益，各方都秉承守土有責、各司其職、自掃門前雪的理念，且深入人心，因此，校內信息溝通環節方面普遍做得不理想，而信息與溝通是建立起良好內部控制體系的有力保障，不可或缺。一個單位實行內部控制最直接的目的是權力制約，相互制衡，有效防范、杜絕舞弊，提高工作成效，促進治理水平提升，保障事業進步，最終確保單位整體利益目標實現。但內部控制要建設好、開展好，內部各部門、各機構的相互溝通合作很重要，也很必要，但如果內部各部門、各機構不交流、不溝通，不互通、反饋信息，那么相互合作就無從談起，內部控制工作的開展也將一籌莫展。

(四)對非經濟活動內部控制和風險管理的建設行動滯后

上述三個問題的客觀存在，也必然導致目前多數高校非經濟活動內部控制和風險管理的建設行動嚴重滯后。多數高校可能到目前為止，對經濟活動內部控制的建設才做到逐步落實和優化，對非經濟活動內部控制建設這一方面的工作基本上是從未認真考慮過，因此更談不上系統、全面地開展建設和實施。而高校非經濟活動內部控制和風險管理的缺失，建設行動的滯后，長期下去勢必會影響到高校的經濟控制活動，甚至會造成不可避免的經濟損失。

近年來，我國高校實驗室發生多起爆炸事故，造成人員死傷和教學樓火災；學生日常管理出現問題，未能及時解決引發社會輿情事件也時有發生；學術論文造假，課題舞弊事件屢禁不止……這些都是高校非經濟活動領域內部控制建設和實施缺失或不健全直接造成的后果，這些后果最終既造成了學校經濟資產的損失，也造成了學校社會聲譽的損失，教訓不可謂不慘痛。因此，高校對非經濟活動內部控制和風險管理的建設同樣十分重要。

四、完善高校非經濟活動內部控制和風險管理的對策

(一)加大宣傳力度，提高全員認識

學校應加大非經濟活動內部控制和風險管理必要性的宣傳力度，宣傳是增強意識最直接，也是最有效的途徑。我國的公辦高校都是非營利性的社會服務機構，其擔負的崇高的社會職能更多的是通過非經濟活動實現的，這些非經濟活動領域開展的工作自然成為高校管理活動中的重要組成部分，與經濟活動有著千絲萬縷的聯系，密不可分，所以，學校的非經濟活動內部控制建設與風險管理理應與經濟活動內部控制同樣重要，這個理念必須深入高校人的人心。

內部控制建設必然要涉及學校的方方面面，涵蓋各個業務環節和各個崗位，必須全員參與，所有部門大家齊心協力共同出謀劃策和共同踐行才能起到切實的效果，否則只是擺設。但如果師生員工意識不到這一點，仍認為內部控制只是學校領導層的事，與基層人員無關，則必然會導致這項工作流于形式，成為空談，因此，提高全員認識很重要。

(二)增強組織力度，提高建設效率

1.學校主要負責人牽頭，組織精兵強將，發動全員參與，根據學校經濟活動內部控制建設的經驗，有序地推動非經濟活動內部控制的建設工作。高校內部控制建設也應該將經濟活動風險評估和控制與非經濟活動的風險評估和控制有機地融合起來，統籌考慮，整體設計，也只有這樣才能真正系統、全面地將學校方方面面的業務環節和崗位納入內部控制設計的步驟和節點中去，才能將內部控制的功效發揮到最大、最全面。而要做到這一點，也必須由學校的主要負責人牽頭才可以。

2.同樣成立專門負責非經濟活動內部控制建設的職能部門，負責組織協調各方，對全校非經濟活動領域的各業務流程、重要環節等進行全面梳理，并進行風險評估和分析，確定風險點，選擇風險應對策略。學校經濟活動內部控制建設的一套工作流程和方法，同樣適用非經濟活動內部控制的建設，因此，只要選擇好牽頭職能部門，該項工作自然而然可以順利開展下去。但需要關注的是，高校非經濟活動的各項工作的差別較大，風險點也會顯著不同，同時比較分散，因此，該領域的風險評估的任務較重，應反復測試、評估才行，只有找準了風險點，才能有效地制定對策。

3.在風險評估的基礎上，各相關部門應按照全面性、重要性、制衡性和適應性原則，根據國家有關規定、上級主管部門的相關規定等重新修訂、完善或新建各項內部控制管理制度。內部控制制度的制定完成，是內部控制前期工作取得成果的重要體現，也是之后內部控制能夠得到實施的保障之一，和評判內部控制實施效果的參考依據，因此，制度內容本身制定的好壞，以及能否體現全面性、重要性、制衡性和適應性原則很關鍵。

4.負責非經濟活動內部控制建設的職能部門匯總各相關部門的內部控制管理制度后，應組織校內外專家對各部門內部制度進行評估，匯總意見后統一出臺學校非經濟活動內部控制實施指南，各部門參照修訂并執行，進一步規范學校非經濟活動的內部控制和風險管理。

5.學校應當充分運用現代科學技術手段加強對非經濟活動的內部控制和風險管理，積極推進內部控制流程全部嵌入學校信息化系統管理機制，確保信息系統安全運作，實現信息共享，也減少或消除人為操縱因素。高校非經濟活動內部控制建設和風險管理一定要借助于現代科學信息技術，這樣才能與高校的經濟活動內部控制建設和風險管理有效結合起來，起到事半功倍的效果，切實助力學校各項事業的健康、科學、有序開展。

(三)加強監督力度，提高實施效果

1.充分發揮學校紀檢、監察和內審的職能，加強對非經濟活動內部控制和風險管理有效實施的監督力度。通過日常監督和專項檢查，對實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環節，分析原因，找出對策，進一步改進和加強原先的控制設計，在動態中不斷促進非經濟活動內部控制和風險管理建設的完善。非經濟活動因其自身的特殊性，某些活動周期短且需要大量反復，因此，這也便于學校紀檢、監察和內審部門對其進行實時、長期監督，結果反饋比較迅速，提效促優的效果也比較明顯。

2.學校應鼓勵各部門將內部控制信息公開，主動接受內部和外界的監督。通過面向內、外部定期公開內部控制相關信息，逐步建立規范有序、及時可靠的信息公開機制，更好地發揮信息公開對內部控制建設的促進和監督作用。高校非經濟領域的活動，比如教學管理工作、學生管理活動以及科研管理活動等環節面向的群體比較大，日常工作的信息公開也有其硬性需求，涉及保密的事項也相對較少，因此，內部控制實施信息公開也比較便捷，鼓勵這些部門將內部控制信息公開接受監督有可行性，也可以使管理雙方互動更加頻繁，推動管理部門更好地服務師生。

3.學校應積極倡導各部門定期或不定期開展內部控制自我評價，并盡可能地形成內部評價報告，以評促建、以評促改，進一步改進和完善學校的非經濟活動內部控制和風險管理。盡可能地形成內部評價報告是為了更好地促進該項工作常態化，成為部門日常工作的一部分，也是為了讓內部控制活動開展得更加有成效。

4.學校應將內部控制監督檢查、部門自我評價結果納入領導干部經濟責任審計內容和干部考核體系，將評價結果與個人業績考核掛鉤，實行追責問責，因為只有將內部控制監督檢查等結果真實地運用起來，才能倒逼確保學校非經濟活動內部控制和風險管理工作規范而有效地開展下去。

高校非經濟活動內部控制和風險管理有其必要性、重要性和緊迫性，其工作開展的情況直接影響到學校治理水平的高低，規避風險能力的強弱和社會聲譽的好壞，進而決定學校辦學目標能否實現，發展戰略能否達到，承擔的社會職能和時代使命能否完成，所以，重視并加強高校的非經濟活動內部控制和風險管理已刻不容緩!