論我國農村法律援助的項目化供給

劉閏秋

(江蘇大學法學院，江蘇 鎮江 212013)

隨著我國鄉村振興戰略的深入推進以及法治鄉村建設理念的深入、法律援助范圍進一步擴大等，近些年農村法律援助在我國政策的不斷推進下，一定程度上保障了農民群體的合法權益，對促進農村司法公正、推動農村法治的建設具有現實意義，但也存在一些問題。本文通過調查了解中國農村法律援助的現狀，并查閱相關資料，研究農村法律援助項目化治理的主要內容，以及項目化治理實施過程中所遇見的相關問題，分析深層原因并提出相應解決方案，為完善農村法治的建設提供參考。

一、我國農村法律援助的模式組成體系

(一)法律援助制度模式

總體來看，全球法律援助制度模式主要分為三種:第一種大致是20世紀政府主導下實施的法律援助模式；第二種是20世紀90年代到21世紀初所實施的以律師為主體的法律援助模式，此模式是政府為社會低收入人群購買專職律師的法律服務；第三種也就是目前普遍實施的混合型法律援助模式，即社會多主體全面參與，包括政府、社會組織、私人律師、法學專業的學生和老師等。我國目前法律援助模式是混合型的，但仍然以政府為主導，多主體共同參與。同時也有多種模式的探索，包括司法局牽頭領導的廣州模式、法律援助基金主導的北京模式以及律師事務所主導的鄭州模式等。在改革開放之后，我國法律援助制度設立分為四級，第一級是中央設立法律援助中心，第二級是省一級，第三級是地級市一級，第四級是縣一級，由中央深入基層，深入農村。

在探討我國農村法律援助模式之前，要先了解我國法律援助為什么會選擇混合型模式，其原因主要有兩點:第一，我國深受儒家思想影響。儒家思想強調“仁愛”“禮”等，并重視利用他們熟悉且深入骨血里的思想文化去影響社會群體，自發形成法律援助公益組織。而儒家思想同樣強調國家本位，因此國家主導、社會多主體參與的法律援助模式得到了多數人的推崇。第二，世界發展的影響。我國加入世界貿易組織之后，法律也要與世界接軌，而我國幅員遼闊，各地區歷史、文化、地理差異較大，單一制模式并不適應我國情況，因此混合型法律援助既符合我國國情，又與世界法律發展趨勢接軌。

(二)我國農村法律援助實施主體及其作用

目前，我國農村法律援助實施主體主要分為兩類:一種是由國家設立的法律援助組織，即農村的公共法律服務中心，農村居民可以進行法律咨詢并且獲得一定的法律資金幫助；另一種就是社會法律個體，具體體現為“一村一律師”制度，當然，該制度仍然是由政府設立并進行管理監督。這兩種情況下被援助者獲取幫助的方式是不一樣的:第一種，被援助者需要向法律援助中心申請，由法律援助中心進行審核，審核通過的，會向系統中的專業律師發出指令，由其提供法律服務；被援助者在獲得法律援助后會針對法律援助的情況、該專業律師的執業水平和態度等進行評價。第二種，被援助者直接向駐村律師或者社會法律公益性組織提出需求，由被要求者直接為其提供法律服務，國家設立的法律服務中心可以給予一定的幫助指導。

不難看出這兩種方式都有政府的參與，政府是農村法律援助的保障者，同時也是管理者。在保障方面，首先，政府對實施資金進行保障。政府通過公共財政的劃撥支持農村法律援助，為農村提供法律資金幫助。其次，對于司法救濟的保障。司法作為法律救濟的最后一道防線，無法實現自己權利的農民就需要訴諸司法來進行，而此時的法律援助就保障了他們的救濟權利。政府作為法律援助的管理者，主要是對農村法律援助機構以及援助資金進行管理。政府設立農村法律援助中心，需要進行相應的管理，從而保障機構的精簡、高效、權責分明，同時防止機構內部的腐敗；而在資金方面，不僅是對提供農村法律援助的公共財政的資金管理，同時也對社會捐贈資金進行一定的監督，通過監督并管理資金使用及其后續情況，來保障農村法律援助制度的順利進行。

在政府主導下的混合型法律援助模式中，律師是農村法律援助的最主要力量，其對于維護法律、保障社會公平正義是責無旁貸的。因此，要強調律師的社會責任，使之參與到農村法律援助中來并提升他們的專業能力，使其擔負起維護社會公平正義的使命。其余的基層社會組織是補充力量，同樣也要擔負起保障農民法律權益、維護農村社會和平穩定的責任。在2018年國家開展的“法援惠民生”工作中，司法部就要求中國殘聯、農民工相關組織等發揮作用，通過向基層農村弱勢群體提供精準化“家庭醫生式”法律服務，包括咨詢、代理、辯護、調解等，全面覆蓋、創新服務方式，提高法律服務水平，來提高農村弱勢群體的幸福感，從而擴大法律援助的社會影響力，解決農村社會的問題。

二、農村法律援助的項目化變革:“一村一律師、一村一顧問”模式

“一村一律師、一村一法律顧問”模式是指每個村都有一名政府財政支持的常駐律師，由該律師負責本村的法律建設，為本村村民提供法律服務。這是建設一個服務型政府最基本的要求，同時也是在新時代下創新法律服務方式、建設創新型政府的基礎。在我國，律師駐扎農村是目前較為常見的，政府通過選派律師擔任村法律顧問，提供法律服務，體現了政府法律服務從城市進入農村，為農村法治建設完善進行的努力。

在2002年，時任司法部副部長段正坤提出了法律服務進社區。這是司法行政機關整合法律服務人才和各種法律資源，為社區民眾提供高效法律服務的一項有效措施。2007年，浙江寧波率先實行了“一村一律師、一村一法律顧問”工程，在2554個村建立了該制度，由寧波政府支付律師費用，每名律師為所服務的農村提供一系列的法律服務。隨后這一措施陸續在全國推廣，江蘇還將健全“一社區(村)一法律顧問”制度列入了《江蘇省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，彰顯了對該制度的重視。截至2015年，北京、廣州等地已經為全市范圍內所有的村配備了律師，完全做到了“一村一律師、一村一法律顧問”。2020年，江蘇提出要將村律師“有形全覆蓋”轉變為“有效全覆蓋”，并通過各部門深入合作、完善村法律顧問的選拔方式等措施來推進。全國各地“一村一律師”制度的變革完善，將有助于中國農村法治建設的完善。

目前“一村一律師、一村一法律顧問”制度為農村提供的服務主要是三個方面。第一，協助村政府、村委會制定村規民約，為鄉村治理、鄉村建設提供法律支持。第二，進行普法宣傳。由于留在鄉村的村民多數文化水平不高，故需要有專業人員將與其相關的最新法律制度、政策告知他們，方能建設法治農村。第三，為村民提供法律援助，主要是婚姻、繼承、土地糾紛、鄰里矛盾等問題。

三、農村公共法律服務中心模式

農村公共法律服務中心為本村及其村民提供相應的法律服務，服務中心的法律專業人員依法納入編制的法律服務平臺。農村公共法律服務平臺是依托司法局建立起來的向農村群眾提供法律服務的重要載體。21世紀初，為了使公共法律深入基層，率先開始的就是建立農村公共法律服務中心，并且隨著經濟社會的發展，農村公共法律服務中心也逐步完善，但仍然面臨著發展不平衡、信息化建設滯后等問題。

近年來，不少地方依托現有法律資源和政府財政，著力建設縣、鄉鎮、村三級公共法律服務中心，打造職能一體化的服務平臺，包括法律援助、法治宣傳、人民調解等，為群眾提供“一站式”法律服務，取得了良好效果。2018年，江蘇省太倉市建立了鄉村公共法律服務平臺，設立開放式服務大廳，建成152家標準化公共法律服務工作室，在村便民服務大廳設立法律服務、人民調解窗口。同時還設立了公共法律服務網格員504名，以精準掌握農村群眾的公共法律服務需求。2018年，蘇州公共法律服務中心創新設立“無人律所”，其中的機器人可以提供法條查詢等，自助服務一體機可以自助查詢法律法規、案例，還可以申請法律援助、調解，遠程服務一體機終端可提供公證辦理等。這些措施都提高了法律服務的標準化、便利化、專業化水平，基本滿足了農村村民的法律需求。

綜上，農村公共法律服務中心模式與“一村一律師”模式的主要區別在于是否依托司法行政部門而建立。農村公共法律服務中心中的法律人員是具有行政編制的，而“一村一律師”中的律師是依托律所，由政府向律所購買法律服務。兩個模式都是由國家逐步使其產品化、項目化。但兩種模式的初衷都是為農村村民提供基本的法律服務，維持農村社會穩定，推動農村法治建設。

四、我國農村法律資源配置的整合和優化

在社會發展轉型的歷史時期，項目化治理背景下的農村法律援助會進入一個快速發展的時期，這時期就需要整合和優化農村法律資源，不僅包括人力、財政，還包括組織等方面。2019年，習近平總書記在中央政法會議上強調:“要深化公共法律服務體系建設，加快整合律師等法律服務資源，盡快建成覆蓋全業務、全時空的法律服務網絡”。因此，整合并優化農村法律資源配置對于農村發展至關重要，它能夠最大限度地幫助農村實現民主、公平和正義。

對于農村法律資源配置的結構性優化，要從以下幾個方面進行。

第一，資金方面。農村法律服務尤其是法律援助的開展是離不開資金支持的，因此要考慮在新農村建設背景下社會主體的多元化參與。應該加強與農村地區的交流，建立交流平臺，積極促進相關部門對農村地區的幫扶，比如農業部門可以針對農村關于農業的法律糾紛提供相應資金，再比如通過民政部門，受援助者可以獲得有關自己婚姻繼承方面的法律幫助等。對于社會來說，可以以農村為主體，在多個農村社區建立法律援助基金會，通過向管轄農村的城鎮募集資金來為該農村提供資金。對于個人，應該鼓勵農村地區富農或者經濟富足的村民捐款，以用來幫助貧困村民提供法律援助的資金支持。

第二，組織資源方面。一般來說，農村的法律糾紛等都是通過個人或者農村組織內部的宗親來解決的，這不僅是農村內部傳統思想留存的體現，其實也有農村內部法律組織覆蓋不足的原因。此外，平臺內部人員在處理跨村糾紛時可能會帶有情感偏向而站在本村村民一邊。面對此情況，就需要整合優化村法律平臺，在政府的帶領下，通過原有的法律組織，由宗親組織、村干部、有文化的村民多方參與，不限于傳統、血緣，以政府賦予權威來提供更好的法律援助。例如揚州江都區就加強人民法律調解隊伍建設，選拔了熟悉民情、有威望的村民來擔任村法律調解組織成員，在村組織帶領下處理法律糾紛，提供免費的法律服務。

第三，文化方面。有待整合的農村法律資源主要還是農村自我形成的公共輿論和行為共識，其中的村規、家規等對于農村法律就尤為重要。因此需要通過宣傳、學習等方式對其進行修改完善，一方面要給予本土優秀“法律”生存空間，另一方面也要促使這些“法律”同國家基本法律精神相契合。因為社會具有多變性和差異性，國家法律不可能涉及方方面面，這就需要本土“法律”進行調整，但本土“法律”也要符合憲法，符合我國基本的法律精神才行。當前可以通過建立農村法律文化工作室，加強定期宣傳法律文化的講座，或者建立專門的組織，將傳統本土“法律”與現代國際基本法律相結合來增強村民的現代法律意識。例如揚州市江都區結合農村農民實際，大力開展憲法宣傳活動，實施農村“法律明白人”培養工程，廣泛宣傳與農民生產、生活密切相關的法律法規，農村普法志愿者和文藝宣傳骨干也利用法治文化廣場、法治文化公園等陣地開展法治文藝演出，營造和諧鄉村法治文化氛圍。再例如青島市即墨區構建多元化人民調解平臺，通過該平臺開展“送法下鄉”活動，廣泛宣傳房屋產權、贍養繼承、婚姻家庭等與基層群眾生產生活密切相關的法律法規，審查并優化本地區村民村規等，推動了基層民主化進程。

綜上所述，農村法律資源的整合和優化需要多方面因素的助力，也只有方方面面都進行優化整合才能進一步加強農村法律的建設，達到農村法律服務尤其是法律援助的高效果。農村法律援助需要的是農村法律組織、文化、資金資源的整合和優化，組織資源是農村法律援助的保障，文化是其有力源泉，資金是其推動抓手，因此對農村法律資源的整合和優化是新時代下農村法律援助發展的應有之義。