兒童收養登記審查問題研究

王香霞

(南京財經大學法學院，江蘇 南京 210023)

一、問題的提出

家庭是社會的細胞，兒童是家庭的紐帶。隨著近些年國家與社會對兒童利益關注的增多，兒童收養問題愈加得到重視。收養可以使得相關兒童及家庭實現屬于他們的權利，有益于提升他們的幸福感，維持社會的穩定。不斷完善相關制度以及救濟程序，可以實現總體利大于弊的積極效果。作為弱勢群體的一部分，兒童更加需要國家的保護。《中華人民共和國憲法》關于兒童保護的條文，《中華人民共和國未成年人保護法》的修訂，體現了國家及社會對于兒童權益保護的重視。《中華人民共和國民法典》將收養法內容納入其中，并進行了一定的新增及修改，相關政策的出臺，對于兒童保障體系進行了完善，但實踐中依然存在著一定的問題需要反思以及解決。如周某與某市民政局撤銷收養登記行政訴訟案，該案件的起因在于有意收養的夫婦因年齡問題不符合收養條件，通過他人與被收養人辦理成功收養登記手續，而自己實際進行收養。起訴的原因是被收養人因戶口問題面臨失學處境，因而起訴某市民政局要求撤銷當年辦理的收養登記關系。該案件以原告勝訴結案。該案件透露出以下問題:辦理收養登記時缺少相關因素考量，即收養意愿真實性評估，以及辦理完收養登記手續后，后續問題如何監督。這些都需要相關部門及組織協調合作，共同維護相關人員的權益。

二、兒童收養現狀及困境

收養這一民事法律行為指自然人通過法定程序領養他人的子女為自己子女，并在這一過程中創設擬制血親的親子關系。收養關系成立后，收養人與被收養人之間產生法律擬制的父母子女關系，被收養人與原生父母及其他親屬關系消滅。收養制度的理論基礎主要有人權保障理論以及國家親權理論。人權保障理論即通過法律把人權轉化為權利才能真正將維護人的尊嚴與價值的主張落到實處。隨著社會對兒童權利的關注和發展逐漸深入，兒童權利保障也成為人權保障的重要部分。我國《民法典》第五章將收養納入其中，且隨著社會的發展進步，較已經廢止的《中華人民共和國收養法》進行了積極的變動。如增加了第一千零九十八(四)款“無不利于被收養人健康成長的違法犯罪記錄”。放寬收養人條件和被收養人人數，現行的《民法典》關于收養部分的法條受全面二孩政策的影響，放寬了收養人的條件和被收養人人數，即《民法典》第一千一百條規定，“無子女的收養人可以收養兩名子女；有子女的收養人只能收養一名子女”。并且《民法典》與收養相關的條文刪除了“不滿十四周歲的未成年人可以被收養”的規定，將十四周歲以上的未成年人也納入了被收養人的范圍。更令人感到欣慰的是，《民法典》第一千一百零四條規定“收養人收養與送養人送養，應當雙方自愿。收養八周歲以上未成年人的，應當征得被收養人的同意”。同時新增單身女性收養男孩也需要40歲年齡差的規定，彌補了法律漏洞，能更好地保護被收養人的合法權益。還有一個值得注意的地方，即《民法典》第一千一百零五條新增縣級以上人民政府民政部門應當依法進行收養評估。作為統領性的法律能夠加入這項規定無疑是進步的。民政部自2021年1月1日起施行《收養評估辦法(試行)》，緊接著各地為了更好地落實相關政策，陸續出臺適合本地區的收養評估辦法。如江蘇省民政廳出臺的《江蘇省收養能力評估標準(試行)》，強調了收養人或家庭必須接受送養人或登記機關定期跟蹤回訪安排。跟蹤回訪可以對收養的后續情況作出及時反饋，發現不利于被收養人情形的應當及時采取措施。另外，新標準增設了被收養人融合期指標。民政部2020年民政事業發展統計公報數據顯示，截至2020年底，全國共有孤兒19.3萬人，其中社會散居孤兒13.4萬人；全國各類民政服務機構集中養育孤兒5.9萬人，全國共有注冊登記的兒童福利和救助保護服務機構760個，年末在機構撫養人員數計4.6萬。其中兒童福利機構508個，未成年人救助保護機構252個，救助流浪乞討未成年人0.9萬人次；全國共有兒童督導員5.5萬人，兒童主任66.7萬人；2020年，全國辦理收養登記1.1萬件。從數據可以發現，收養登記人數遠低于需要被收養的孤兒數量。實踐中存在著想收養但不符合條件與渴望擁有完整家庭的兒童找不到收養家庭之間的矛盾。

以“事實收養”為關鍵詞，在裁判文書網可以檢索到相關文書2962篇，司法實踐中關于事實收養的案件不在少數，審理有關欠缺形式要件的收養糾紛案件時，主要持兩種態度。一種是對于《收養法》施行之后進行收養的，未依法進行登記，不發生收養法律效力；一種則是認為雖然未依法進行登記，但符合法定實質要件的收養仍然具有法律效力。對于事實收養的法律效力問題，目前學界尚未達成一致觀點。一種觀點認為不應承認未經登記的收養行為的法律效力，如有學者認為，如果事實收養中的收養人不符合法律規定的條件，不具備撫養教育被收養人的能力，將十分不利于未成年人的健康成長；事實收養缺乏國家的監督，很容易為拐賣兒童者利用。部分學者則認為對于僅欠缺法定形式要件的事實收養，宜肯定其效力。隨著實踐中相關問題的產生，應當形成一致的標準以更好保障相關人員權益。

三、收養登記審查的若干問題

收養應當向縣級以上人民政府民政部門登記，縣級以上人民政府民政部門應當依法進行收養評估。收養登記屬于行政登記，是能夠產生行政法律效果的行為，對相關人員的人身和財產將產生重大影響，應當進行規制與監督。通過檢索裁判文書網發現，實踐中因收養登記審查產生的問題不在少數。如偽造申請材料，以夫妻名義騙取收養登記，而夫妻一方已經死亡。由于涉及相關人員的財產問題，因而上訴至法院。再如，有意收養的夫妻因不滿足條件，而聯合無意收養但滿足條件的人，但是孩子實際由有意收養的夫妻進行撫養，后因孩子上學戶口問題訴至法院。這一案件還暴露出其他一些問題，如收養關系確定后，是否有必要進行后續的跟蹤監督。后續跟蹤調查往往可以及時進行反饋與補救，在發現相關人員弄虛作假時，確保兒童利益最大化。而如果不進行有效的后續跟蹤調查，收養關系確立后如何確保相關人員的權利不受侵害也有待明確。我國《民法典》規定收養關系自登記之日起成立。為構建起保護被收養兒童的第一道屏障，行政機關應當做好較為全面的收養人資質審核，收養登記機關不僅要對當事人所提交的材料進行形式和真實性的審查，而且有權利也有義務對收養人、被收養人、送養人的情況，尤其是收養人的健康、品德、家庭經濟狀況、收養動機等進行實地考察，以保證被收養兒童在收養關系成立后有良好的生活環境。令人欣慰的是，我國于2021年1月1日起施行《收養評估辦法(試行)》，其中對于收養人規定了較為詳細的評估，如精神健康方面。第十一條規定:收養評估期間，收養評估小組或者受委托的第三方機構發現收養申請人及其共同生活家庭成員有下列情形之一的，應當向民政部門報告:(六)患有精神類疾病、傳染性疾病、重度殘疾或者智力殘疾、重大疾病的。精神類疾病相較于身體類疾病易于隱藏與被忽視，且心理性的疾病通常具有更大的危害。同時，收養登記的行政機關，應當進行相應的監督管理，我國相關監管的規定體現于2008年的規范性文件《收養登記工作規范》中，隨著社會的發展，相關規定是否可以解決現存問題值得關注與進一步完善。另外，由于社會的發展和我國的國情問題，現實生活中存在著大量的事實收養行為。事實收養的定義目前在學術界并未達成一致認識，部分學者認為事實收養是指欠缺收養法規定的形式要件，但基于當事人之間達成收養合意并形成事實上的父母子女關系的收養，代表學者如余延滿；部分學者認為事實收養應為不具備收養法規定的實質要件或形式要件，但已經形成事實上的父母子女關系的收養。事實收養的定義對于理解其效力問題具有重要意義。鑒于未對事實收養的定義達成一致認識，事實收養的效力問題也存在有效說、無效說以及附條件說三種情況。而我國目前法律并未將事實收養這一問題納入其中，由此引發實踐中審判如何統一的問題。我國《民法典》規定了收養關系自登記之日起成立，因而從法律依據方面來講收養登記是一個不可或缺的條件，與現實中存在的矛盾之處亟待立法方面的解決。

四、借鑒域外經驗完善收養登記審查制度

兒童作為社會弱勢群體的一部分，在面臨權利侵害時往往需要依賴國家及社會的有關力量。現實生活中自然災害、事故、疾病等導致了部分兒童成為孤兒、棄兒，這部分兒童如果不能得到相關救助，基本的生活保障無疑都是艱難的。為了保障人權以及關愛社會上的弱勢群體，我國相繼出臺了一系列保障法律與政策，但是現實中仍然存在不少問題需要解決，如收養前進行的審查不夠全面、實質，收養登記行為形式化，收養登記缺乏有效監督，以及事實收養行為如何更好地保護相關人員權益等。我國《民法典》規定收養關系的成立登記生效，主要由民政部門進行相關人員的資質審查，對進行審查的有關行政機關的監督也由民政部門內部進行。兒童收養問題已是世界性的難題，在立足我國國情的基礎上，可以適當借鑒域外經驗以更好地完善我國的收養制度。

瑞士是19世紀國內收養和國際收養最為活躍的歐洲國家之一，當年瑞士掀起的“收養潮”影響廣泛而深遠。瑞士法律特別要求收養同意需在監護機關作出并登記入案，收養同意可在被接受后六周內撤銷，同意撤銷后允許再次作出，但第二次的收養同意則具有終局性。根據瑞士法律的規定，收養關系的成立由收養人住所地的收養主管機關管轄，只有經該類主管機關宣告才能成立收養關系。從我國目前法律規定能夠看出行政登記是唯一成立收養關系的程序，而瑞士法律則表明收養關系的成立必須經收養主管機關的宣告；我國在成立收養關系時強化了被收養人所在地民政登記部門的權力，而瑞士實行的是由收養人所在地管轄的原則。英國收養法規定了有意向收養的收養人需先向管轄法院提出收養申請，法院審查后，會向符合條件的收養人頒發收養令，且會依照法律規定對相關當事人進行一系列的調查及測評，而收養人在法院確認收養關系后還需要在有關行政部門進行登記。即對比我國來講，英國收養關系的成立依賴于法院和行政部門雙重確定。從某種意義上來說，德國收養關系的成立也屬于雙監督模式。收養人需向監護法院提出申請并等待法院的宣告，另外，申請人的申請還必須由公證人制作成公證證書。日本在收養關系成立上依然重視法院的監督作用，由法院對符合條件的收養申請作出宣告。日本收養程序一般是向被收養人所在地提出收養申請，由家庭裁判所對收養是否具備一般法定要件或是否符合未成年被收養人利益等內容進行審查。最后申請人需要在兩個以上成年證人在場的情況下，向自己所在地戶籍管理部門申報。

綜上可見，域外國家關于收養關系的成立較多采取法院宣告模式，我國基于國情目前為行政機關登記模式，是否借鑒以及如何借鑒都應當根據各國的實際情況而言。我國目前應當完善相關當事人的資質審查問題以及對相關行政機關進行更為嚴格的監督。