中國共產黨巡視制度的百年歷程、經驗與啟示

文/文豐安 段光鵬

現代意義上的巡視制度是中國共產黨在長期的革命、建設和改革實踐中建立的自上而下的戰略性制度。歷經百年理論與實踐的交互,中國共產黨不斷將這一制度優勢轉化為治理效能,使我國監督體制能更合理地解決國家制度建設面臨的難題。

中國共產黨巡視制度的百年歷程

（一）醞釀探索階段（1921—1949）

1921年7月,中國共產黨成立時雖然強調了黨對革命活動的指導以及地方執行委員會的財政、活動和政策必須受中央執行委員會監督,但是各級黨委還沒有派遣巡視員以巡視方式直接進行監督和指導。1922年7月,黨的二大首次以黨內法規的形式確立了黨的特派員制度。1925年10月,中共中央通過的《組織問題議決案》中決定“增加中央特派巡行的指導員,使事實上能對于區及地方實行指導全部工作”,成為部署推進巡視工作的開端和標志。1927年11月,中共中央通過的《最近組織問題的重要任務議決案》,提出“應當開始建立各級黨部的巡視指導制度”,表明巡視工作已上升到制度化的規范性層面。1928年10月,中共中央發布《巡視條例》,是首次以黨內法規的形式把黨的巡視工作制度化。1931年5月,中共中央通過的《中央巡視條例》具體規定了中央巡視員的資格條件、主要職權、基本任務和工作方法等,是對巡視制度的進一步規范與完善。1938年9—11月,黨的六屆六中全會通過的《關于各級黨部的工作規則和紀律的決定》為巡視制度的發展注入了推動力。全面抗戰期間,由于惡劣的政治環境,巡視制度建設逐漸被擱置,制度內容未能得到新的擴充而被中斷。

（二）徘徊前進階段（1949—1978）

1949年11月,中共中央決定建立黨的紀律檢查委員會,接受同級黨委和上級紀委的雙重領導。1950年6月,劉少奇在《關于土地改革問題的報告》中建議,進行土地改革的各省,高級領導機關應派負責人或巡視團到基層掌握運動的領導情況,巡視檢查土改工作。1952年5月,政務院設立了中央巡視檢查委員會,開展“三反”運動專項巡視。1956年12月,黨內巡視向基層擴展,全國組織部長會議決定縣委可設置少量巡視員來承擔巡視任務。1957年2月,中共中央組織部在《關于縣、區、鄉的組織形式和領導方法的若干問題的報告》指出,縣委可以設巡視員,以加強對縣級機關干部深入基層指導工作的檢查與研究。然而,從1957年“反右”運動一直到“文化大革命”結束,黨內建立的各項制度都遭到了嚴重破壞。尤其在“文化大革命”期間,由于群眾運動的原因和政局的變化,巡視制度建設被迫停止,巡視人員被取消,巡視工作已明顯弱化乃至逐漸中斷。

（三）恢復重啟階段（1978—2002）

1983年10月,《關于整黨的決定》中強調,縣級以上黨委應設立包括退出第一線工作老同志在內的巡視員,指導幫助整黨黨委“統一思想、整頓作風、加強紀律、純潔組織”。這是改革開放以來首次提出恢復巡視員設置。1985年11月,中共中央整黨工作指導委員會重申了巡視員制度。1990年3月,黨的十三屆六中全會提出,為對有關問題進行監督檢查,可以“向各地、各部門派出巡視工作小組”,首次將巡視制度提高到黨內監督方式之一。1996年3月制定發布的《中共中央紀委關于建立巡視制度的試行辦法》,明確了恢復建立巡視制度的相關規定并正式啟動各級巡視工作,為后續巡視條例的制定奠定了制度基礎。1997年1月,《重申和建立黨內監督五項制度的實施辦法》具體規定了巡視工作的內容,將巡視制度列為黨內監督五項制度之首。自此,巡視工作常規化被提上日程。2001年9月,黨的十五屆六中全會提出,要加強對監督對象廉政勤政的監督,巡視組要如實向中央反饋情況。這一階段,巡視工作經歷了由探索試點到逐漸規范的過程,重點實現了向強化黨內監督的轉變。

（四）確立完善階段（2002—2012）

2002年11月,黨的十六大報告作出重大戰略決策,強調要“建立和完善巡視制度”,自此巡視制度進入了快速發展時期。2003年5月,中共中央批準在中央紀委、中央組織部設立巡視工作辦公室,出臺《關于中共中央紀委、中共中央組織部巡視工作的暫行規定》等多份文件。同年12月,《中國共產黨黨內監督條例（試行）》首次以黨內法規形式對黨內監督系統進行正式確立,為之后巡視工作的展開提供了制度支撐。2007年10月,黨的十七大報告重申,“健全紀檢監察派駐機構統一管理,完善巡視制度”,確立了巡視制度在黨內的地位,實現了向黨內監督制度安排的功能轉向。2009年7月頒布的《中國共產黨巡視工作條例（試行）》成為一部落實黨章規定、總結巡視經驗、強化上級監督、推動制度運行的重要法規,標志著巡視工作的進一步制度化。而后,中共中央又審議通過了《中央巡視工作領導小組工作規則》等多項法規文件,進一步規范了巡視工作的體制機制,使巡視工作真正有章可循,促進了巡視工作的制度化和科學化,增強了巡視條例的可操作性和適用性。

（五）全面拓展階段（2012—）

2012年11月,黨的十八大報告中明確提出要“更好發揮巡視制度監督作用”。2013年4月,十八屆中央政治局常委會審議通過了《關于中央巡視工作領導小組第一次會議研究部署巡視工作情況的報告》。同年11月,《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》提出“巡視全覆蓋”和“專項巡視”要求。2015年8月發布的《中國共產黨巡視工作條例》首次將“巡視全覆蓋”的要求寫入黨內法規,以法律規范的形式使巡視制度的具體內容得以固定。2016年10月,《中國共產黨黨內監督條例》在黨內法規中第一次明確要“在市縣黨委建立巡察制度”。2017年7月新修改印發的《中國共產黨巡視工作條例》調整補充了新的內容。同年10月,黨的十九大報告第一次提出了政治巡視,為巡視工作向更高層次邁進和更深程度發展提出了新要求。黨的十九大通過的黨章將巡視制度單列一條,添加了建立巡察制度的內容,首次以黨內最高法規的形式將巡視巡察制度確立下來。之后,中共中央又出臺《中央軍委巡視工作條例》《中央巡視工作規劃（2018—2022年）》,各省區市依據中央有關規定印發《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》,巡視制度的功能更為集中和聚焦,“更加凸顯發揮黨內監督、深入發現問題、凈化政治生態的制度化功能”。

中國共產黨巡視制度百年發展的寶貴經驗

制度有效性是衡量中國共產黨巡視制度百年發展寶貴經驗的重要標準,是建立巡視制度長效機制的重要依據。中國共產黨巡視制度的有效性可以定義為,巡視組織機構及人員根據巡視制度的內容積極開展巡視工作,巡視人員、被巡視對象、群眾共同遵守和執行,從而推進反腐敗斗爭,提高群眾滿意度。巡視制度的設計和安排、巡視制度的目的能否實現、巡視后能否營造良好的黨內政治生態、巡視過程中群眾是否滿意,都是巡視制度有效性的評價標準。

第一,加強黨中央權威和集中統一領導,強化政治統領。改革開放以后,隨著社會主義市場經濟體制的成功轉軌,為充分發揮地方經濟生產的動力、激發地方治理的活力,“央地關系”調整的主要方針是放權讓利,表現為權力向地方傾斜。為了實現維護中央之于各地方、部門的最高權威的目的,中國共產黨開始充分展現巡視制度扮演的中央對地方“督促檢查機制”的角色,依靠自上而下的組織紀律和組織力量,不定期、常態化地對地方進行權威性、震懾性的巡視監督。以自上而下的巡視監督來協調和疏通“央地關系”,通過理順權責關系、協調財力分配、劃清事權責任,既能夠防止地方政府行為失范、功能膨脹,確保中央政令暢通、決策落地生根,又可以防止中央權威流失、功能弱化,確保地方與中央步調一致。

第二,破解黨的自我監督難題,永葆健康肌體。巡視制度在設計上具有權力向上集中的特征,在實踐中通過上級黨組織派出巡視組“下沉一級”對下級黨組織進行機動式監督,可以深入了解“關鍵少數”的相關情況。以黨內制度的形式規定相關單位“主要負責人”和領導班子成員的“關鍵少數”是巡視監督對象的做法,等于在制度上明確了責任主體,強化了問責依據,增強了巡視監督的針對性,割斷了監督者與被監督者的利害關系,破除了個別上下級之間形成的人身依附,使巡視利劍的震懾作用得到充分彰顯,使自我監督難題得到有效破解,使“組織渙散”“紀律松弛”“山頭主義”“自由主義”等黨內不良政治生態得到凈化,使黨內存在的領導弱化、主體責任缺失、管黨治黨不嚴等問題得到及時糾正。

第三,筑牢黨群關系的同心圓,鞏固執政地位。一方面,巡視利劍直插基層,針對“蒼蠅式腐敗”“小官巨腐”開展專項巡視,既要全面強化巡視工作的紀律,尊重和滿足群眾的知情權,建立和完善群眾評價體系,又要擴大巡視反饋范圍,真誠地聽取群眾意見,運用好群眾監督的成果,通過深入客觀了解人民群眾反映最強烈、對黨的執政地位威脅最大的突出問題,推動立行立改,把責任和任務層層壓實到縣鄉、覆蓋到“最后一公里”,避免有始無終、虎頭蛇尾導致群眾對巡視工作失望心涼。另一方面,巡視暢通了群眾自下而上監督領導、反映情況的渠道,是被巡視地區、單位的領導干部和巡視人員直接傾聽民意、接受群眾監督的重要途徑。巡視工作既能通過擴大座談會范圍、積極進行走訪調研、重視發揮信訪和網絡作用,進一步拓展訪民情、聽民聲的空間,進而集聚民智、分析情況以解決問題,又要注重從正面進行激勵引導,創造暢所欲言的良好氛圍,使群眾在更加開放的環境中表達意愿和進行監督。

第四,健全完善黨內監督制度,推動國家治理現代化。巡視作為黨內監督的重要形式和制度化、組織化安排,通過著眼建章立制、堵塞漏洞,提高運行水平、推動落實整改、促進改革深入,實現了制度完善和機制健全,加強了制度之間的銜接、協同、配套,進一步形成了靠制度管權、管事、管人的長效機制,推動了監督制度更加成熟、更加定型,進而達到了標本兼治的目標,同時結合巡視整改,在實質性意義上推動著國家治理走向“全國一盤棋”。

中國共產黨巡視制度百年發展的重要啟示

（一）繼續加強巡視理論研究,促進巡視制度創新升級

巡視理論研究要充分促使學術界對相關理論問題展開深入探究,加強對巡視制度具體內容的學理闡釋,講清楚巡視制度的歷史邏輯、現實邏輯和理論邏輯,及其創新實踐與優勢所在。為此,中央和地方各級巡視工作機構應加強同高等院校、黨校、科研院所等機構的合作,設立巡視工作理論研究基地。積極發揮相關科研機構的作用,可以鼓勵地方先行探索巡視巡察與地方監察委改革的銜接課題,推進巡視工作辦法創新的激勵機制,先探索再試點,在試點的實踐基礎上總結經驗、再行推廣,將富有成效的巡視辦法上升為一般性、普適性的政策遵循。針對目前具體巡視組的人才匱乏現象和臨時借調、掛職抽調在不同層級不同程度存在等現象,要著手培養巡視機構內部專門的理論研究人才。通過培養或引進跨學科復合型的理論研究人才,運用多學科視角透析巡視制度運行機理,對中央巡視反饋報告與巡視工作條例等文本進行規范解析,實現理論與實踐的完美銜接。

（二）優化巡視制度組織結構,發揮巡視利劍強大威力

首先,要以貫徹落實“四個意識”和“兩個維護”為出發點,圍繞政治紀律和政治規矩,堅持不懈對被巡視對象進行政治上的全方位掃描透視,對于存在政治偏差、思想不純的現象要毫不留情地堅決予以糾正,從政治高度、政治要求和政治定位上加強巡視工作。其次,要不斷完善巡視相關法律法規制度,根據形勢發展不斷豐富巡視制度內容,從激勵、保護、追責、隊伍建設等方面優化制度設計、完善制度體系,在實踐中積極探索巡視巡察上下聯動工作機制,將巡視實踐中的有效做法納入巡視制度頂層設計之中。最后,要積極構建巡視制度不斷發展的長效機制,包括建立嚴格的巡視隊伍選拔機制、科學合理的巡視財政預算和決算管理機制、現代化的巡視工作信息獲取機制,從而不斷在優化巡視制度組織結構上下功夫,推動巡視工作更高質量發展。

（三）注重總結巡視實踐經驗,聚焦強化巡視制度成效

首先,要切實量化巡視工作的效果、效率和效益,采用組與組互評、領導點評、巡視干部參評的方式,加強巡視工作的績效考核管理,重點是對巡視報告質量、移交違紀違法問題線索的數量和質量進行績效考核,同時要注重加強日常考核管理,制定考勤管理制度,全面了解掌握巡視工作開展和遵守紀律情況,從而倒逼巡視工作成果不斷優化。其次,注重運用現代信息技術手段,運用“互聯網+巡視”的模式,明察暗訪相結合,拓寬線上線下的信息獲取渠道,提升巡視工作的透明度和參與度,達到強化巡視成效、實現巡視成果共享、促使監督無縫對接的聯動效果。最后,針對一些地方和單位存在的“重巡視、輕整改”的片面認識,要繼續深化巡視意見反饋機制,堅決摒棄“過關”心態,把整改作為衡量巡視工作實效、檢測是否落實中央決策部署的重要標尺,通過明確具體整改問題,細化具體整改任務,完善整改日常監督機制,確定整改路線圖、時間表和子方案,積極推進巡視工作結果轉化為有實際效力的成果。對巡視整改等待觀望、敷衍了事、拒不整改的,要及時通報并予以嚴肅問責。

（四）推進巡視融入整體監督,凝聚合力提升監督效能

在巡視制度建設中應與其他監督制度置于同一系統中加以考慮,巡視前要突出信息情況溝通,實現對象共商、信息共享、隊伍共建,巡視中要突出監督手段支持,實現與紀委監委專責監督的同頻共振、與黨的工作部門職能監督的協同配合、與審計監督的同向發力、與司法和行政等監督的協作配合,巡視后要突出整改日常監督,共抓主體責任壓實,綜合用好巡視成果,從而進一步發揮巡視制度優勢和紐帶作用,同時明確區分其他監督形式的職責和方式的不同,不斷推進巡視與其他監督方式之間的協調和溝通,構建更加科學、嚴密、有效的監督網,實現巡視前、巡視中信息溝通和巡視后的成果共享,減少信息獲取的成本,加強監督資源整合優化,在充分利用吸收其他監督形式優點的基礎上提升監督效能,確保巡視制度永葆利刃,發揮出監督的整體效應并實現標本兼治的監督目標。