“三孩生育”政策與未來(lái)生育率變化趨勢(shì)

文/張翼

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員；摘自《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2021年第4期）

近年來(lái)，中國(guó)每年新出生人口均呈穩(wěn)步遞減趨勢(shì)：2017出生人口1723萬(wàn)，2018年出生人口1523萬(wàn)，2019年出生人口1465萬(wàn)，2020年第七次人口普查初步估計(jì)出生人口1200萬(wàn)（公安部戶(hù)籍登記的出生人口數(shù)僅僅為1005萬(wàn)）。在這種情況下，對(duì)原有計(jì)劃生育政策的優(yōu)化改革就勢(shì)在必行。但考察世界發(fā)達(dá)國(guó)家的人口轉(zhuǎn)型歷史即可發(fā)現(xiàn)，在人口迅速增長(zhǎng)時(shí)期，為節(jié)制生育而出臺(tái)的控制人口生育率的措施易于見(jiàn)效，但為提振生育率而出臺(tái)的鼓勵(lì)生育政策則收效緩慢。要從超低生育率（TFR低于1.3）達(dá)到生育更替水平（TFR=2.1），絕大多數(shù)國(guó)家都未曾企及。在此背景下，如何正確估計(jì)當(dāng)前人口政策的激勵(lì)效果呢？如何判斷未來(lái)生育率的變化趨勢(shì)呢？本文就此做出分析研究，提出政策性建議。

“三孩生育”政策的實(shí)施：“三育”成本的降低與制度包容性

實(shí)際上，面對(duì)人口出生率的連年下降，中國(guó)已多次密集改革現(xiàn)行計(jì)生政策。2013年通過(guò)“單獨(dú)二孩”政策，2015年通過(guò)“全面二孩”政策。但每次制度的寬松化所創(chuàng)造的生育紅利均處規(guī)律性遞減趨勢(shì)——都在改革第二年經(jīng)歷小幅上揚(yáng)后重蹈下滑通道。有鑒于此，2017年黨的十九大報(bào)告指出，要“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接，加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”。2019年黨的十九屆四中全會(huì)決議指出，要“優(yōu)化生育政策，提高人口質(zhì)量，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”。2020年，黨的十九屆五中全會(huì)決議作出了進(jìn)一步強(qiáng)化有關(guān)人口政策改革方向性的表述，指出要“制定人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，增強(qiáng)生育政策包容性，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，提高人口素質(zhì)”。

2021年7月20日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》正式發(fā)布，作出實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施的重大決策，其中關(guān)于生育與產(chǎn)假問(wèn)題、養(yǎng)育與住房問(wèn)題、教育與教改等問(wèn)題的表述極其豐富。政策目標(biāo)是：到2025年，基本建立生育支持政策體系，努力促進(jìn)服務(wù)管理制度趨于完備，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，盡快建設(shè)普惠托育服務(wù)體系，顯著降低生育、養(yǎng)育、教育成本，從而達(dá)到提高生育水平、控制出生人口性別比趨于正常、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、改善人口素質(zhì)的目的。筆者曾在2019年提出政策性建議：第一步，在2020年全面建成小康社會(huì)后，廢止原有限制生育的政策；第二步，在2021—2025年實(shí)行家庭友好型社會(huì)建設(shè)，逐步但富有實(shí)效地減輕育兒成本。可以說(shuō)，當(dāng)前的改革與筆者的建議接近。畢竟，原《計(jì)劃生育法》已實(shí)施多年，其立法背景與當(dāng)前的人口形勢(shì)相距甚遠(yuǎn)。

“一對(duì)夫婦可以生育三個(gè)子女的政策”可解釋為“三孩生育”政策，這個(gè)政策的改進(jìn)，既是計(jì)劃生育制度漸進(jìn)改革的邏輯結(jié)果，也是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的必然選擇，更是促使人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的內(nèi)在要求。某些地方政府，如攀枝花市已經(jīng)推出了更為詳細(xì)的可操作性配套政策：為按政策生育二、三胎（孩）的攀枝花戶(hù)籍家庭，每月每孩發(fā)放500元育兒補(bǔ)貼金，直至孩子3歲。在“單獨(dú)二孩”“全面二孩”之后，“三孩生育”政策的實(shí)施，在制度設(shè)計(jì)有助于繼續(xù)釋放生育紅利，并最終使之向“自主生育”政策轉(zhuǎn)變（“全面三孩”政策，是一個(gè)能夠滿足絕大多數(shù)夫婦生育需求的政策。這個(gè)政策的科學(xué)性在于：既能夠有效預(yù)防某些群體對(duì)四胎或更多胎的生育擴(kuò)張，也能夠在三胎之內(nèi)保障生育政策的公平性和社會(huì)需求性）。正因如此，“三孩生育”及相關(guān)優(yōu)化生育環(huán)境政策的推出，絕不在于僅僅應(yīng)對(duì)當(dāng)前人口出生率的下滑問(wèn)題，而主要在于有序推進(jìn)人口結(jié)構(gòu)的持續(xù)調(diào)整與人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

第一，從生育格局上來(lái)說(shuō)，在“全面二孩”之后，政策生育率已大大高于實(shí)際生育率。也就是說(shuō)，雖然政府推出了“全面二孩”政策，但政策指向的目標(biāo)群體并沒(méi)有完全“按政策生育”——一部分夫婦沒(méi)有生育孩子；一部分夫婦只生育了一個(gè)孩子；另外一部分夫婦生育了第二個(gè)孩子，這使2020年第七次人口普查顯示的總和生育率降低到1.3左右。當(dāng)前生育率的走低，不完全在于人口政策的限制，還在于生育意愿與生育環(huán)境的改變。生育政策改革的結(jié)果，在釋放現(xiàn)行制度紅利的同時(shí)，重點(diǎn)應(yīng)放在均等化相關(guān)基本公共服務(wù)并促使形成家庭友好型社會(huì)上。

第二，從生育環(huán)境來(lái)說(shuō)，過(guò)去40多年的改革開(kāi)放，已將中國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)社會(huì)，并在“去工業(yè)化”中加速了后工業(yè)化進(jìn)程。農(nóng)業(yè)社會(huì)的生育特征是：高出生率、高死亡率、低自然增長(zhǎng)率。工業(yè)社會(huì)前期到中期的生育特征是：高出生率、低死亡率、高自然增長(zhǎng)率。工業(yè)社會(huì)后期與后工業(yè)社會(huì)的生育特征是低出生率、低死亡率、低自然增長(zhǎng)率。中國(guó)當(dāng)前進(jìn)入工業(yè)化后期階段，開(kāi)始步入后工業(yè)化時(shí)代。北上廣深這樣的超大城市，已進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)。這說(shuō)明，處于生育旺盛期的年輕人基本第三產(chǎn)業(yè)化了。人們的生產(chǎn)實(shí)踐決定了其思想意識(shí)的形成，所以，后工業(yè)社會(huì)的特征越強(qiáng)，少生但注重生育質(zhì)量的生育觀念就越具有影響力。

第三，從生育成本來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)社會(huì)的生育成本、養(yǎng)育成本和教育成本比較低；工業(yè)社會(huì)會(huì)提升“三育”成本；而后工業(yè)社會(huì)或正在進(jìn)行的數(shù)字化社會(huì)，則會(huì)大大提升“三育”成本。因此，生育成本一定會(huì)伴隨社會(huì)發(fā)展而上升。這無(wú)疑會(huì)加大父母親的“三育”壓力。正因?yàn)槿绱耍僮踊虐殡S現(xiàn)代化而同步推進(jìn)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在工業(yè)化后期均出現(xiàn)生育率下滑現(xiàn)象。比如，2020年韓國(guó)的總和生育率降低到0.84，新加坡降低到1.1，日本降低到1.34。這些深受傳統(tǒng)儒家多子多福生育觀念濃重影響的國(guó)家，都在社會(huì)轉(zhuǎn)型中降低了總和生育率，如沒(méi)有鼓勵(lì)生育的社會(huì)政策的支持，總和生育率可能會(huì)更低。類(lèi)似的，中國(guó)的總和生育率也伴隨人均GDP的提高而步入下行通道：2000年第五次人口普查時(shí)已經(jīng)降低到1.27，2010年第六次人口普查時(shí)降低到1.18，2020年第七次人口普查為1.3——在生育政策激勵(lì)之后稍有上升，但長(zhǎng)期呈現(xiàn)著明顯的波動(dòng)下滑趨勢(shì)。

第四，“三孩生育”政策的推行，只會(huì)暫時(shí)小幅提升生育率，而不會(huì)形成持續(xù)遞增趨勢(shì)，這是由于育齡婦女的結(jié)構(gòu)化縮減格局所致。今后很長(zhǎng)一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)，生育旺盛期的女性都會(huì)以每年200萬(wàn)到300萬(wàn)的速度遞減，在2010年第六次人口普查中，10歲以上20歲以下的人口在逐步波動(dòng)降低。2010年10歲的女性人口，在2020年普查時(shí)為20歲，已進(jìn)入婚齡。而2010年普查時(shí)20歲的人口，也進(jìn)入到30歲年齡段——即將逐步退出生育年齡段。2010年普查數(shù)據(jù)自10歲開(kāi)始到20歲之間曲線的陡峭程度，恰恰預(yù)示該年齡段在當(dāng)前婚育旺盛期與生育旺盛期女性人口的逐步減少。因此，伴隨當(dāng)前生育旺盛期女性數(shù)量的縮減，總?cè)丝诘纳士赡軙?huì)低位徘徊。

收入水平提升：社會(huì)富裕程度與生育率變化

人們所處的時(shí)代不同，其所形成的生育觀念也會(huì)不同。我們很難用農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)的生育邏輯解釋后工業(yè)社會(huì)的生育現(xiàn)象。工業(yè)化后期，城市社會(huì)的組織方式與空間結(jié)構(gòu)特征，形塑了其特有的生產(chǎn)方式和生活方式，并正在改變整個(gè)社會(huì)的組織方式。

在對(duì)生育行為的影響上，城鎮(zhèn)化、結(jié)婚率（在北歐一些國(guó)家，已經(jīng)實(shí)行非婚生子也為合法生育的政策，這使成人同居現(xiàn)象極其普遍）、初婚年齡、初育年齡、受教育程度、社會(huì)保障的覆蓋面及質(zhì)量、男女兩性相對(duì)社會(huì)地位的變化、生活方式的現(xiàn)代化等，都對(duì)家庭模式與生育行為產(chǎn)生重要影響。因此，收入只是影響生育決策的眾多變量之一。從相關(guān)關(guān)系而言，富裕階層的生育率小于貧困階層的生育率，富裕家庭的生育率小于貧困家庭的生育率；當(dāng)?shù)鼐用竦纳市∮谝泼竦纳剩皇芙逃潭容^高家庭的生育率小于受教育程度較低家庭的生育率；城鎮(zhèn)的生育率小于農(nóng)村的生育率。從地區(qū)比較上來(lái)說(shuō)，歐洲的生育率低于亞洲的生育率，亞洲的生育率又低于非洲的生育率。雖然在某些政策預(yù)期下，短期會(huì)發(fā)生富裕家庭生育率高于貧困家庭之現(xiàn)象，但這種現(xiàn)象只會(huì)存在于某個(gè)特殊的歷史驛站，而不會(huì)在工業(yè)化后期持續(xù)形成顯化影響。

第一，迄今為止的現(xiàn)代化證明：在工業(yè)化后期或在后工業(yè)社會(huì)，社會(huì)平均意義的生育率與社會(huì)平均意義的收入提升呈反比關(guān)系，即伴隨人均收入的增長(zhǎng)，生育率會(huì)趨于降低。人均收入持續(xù)增速越快，生育率的下降就越迅速。所以，在工業(yè)化社會(huì)——尤其是在工業(yè)化后期和后工業(yè)社會(huì)，收入的改善并不必然提升生育率。生育支持政策的強(qiáng)化，只會(huì)改善生育環(huán)境，但不能持續(xù)提升生育率，更難以將生育率提升到更替水平。如果我們以世界各國(guó)的人均GDP為橫軸，以總和生育率為縱軸，就能夠畫(huà)出散點(diǎn)圖。根據(jù)此圖很容易發(fā)現(xiàn)，人均GDP越高的國(guó)家，其總和生育率越低；人均GDP越低的國(guó)家，其總和生育率越高。因此，人均GDP與總和生育率呈現(xiàn)著明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系。

第二，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，的確存在越窮越生、越生越窮現(xiàn)象。但在疾病、戰(zhàn)爭(zhēng)、饑餓等因素的影響下，少兒與孕婦的死亡率往往很高，因此最常見(jiàn)的解釋是：一對(duì)夫婦可能生育的子女較多，但存活子女?dāng)?shù)則較少。現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)，一方面降低了少兒死亡率和孕婦死亡率，另一方面也普及了廉價(jià)的避孕器具，這使家庭人口生產(chǎn)的有計(jì)劃性與國(guó)家人口生產(chǎn)的有計(jì)劃性之間產(chǎn)生了張力——在國(guó)家希望通過(guò)計(jì)劃生育控制人口增速時(shí)，政策效果易于達(dá)到設(shè)計(jì)水平；但在國(guó)家希望通過(guò)生育政策提升人口增速時(shí)，政策效果則很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因?yàn)樯鐣?huì)越發(fā)達(dá)，激勵(lì)生育的成本就越大，激勵(lì)生育所需要的投入就越多。在財(cái)政收入增速難以產(chǎn)生可持續(xù)的刺激效果時(shí)，人口出生率的變化趨勢(shì)就不會(huì)逆轉(zhuǎn)。

第三，經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)對(duì)生育率具有重要影響作用。在傳統(tǒng)社會(huì)，經(jīng)濟(jì)增速的迅速上升會(huì)提振生育率；而在后工業(yè)化社會(huì)，經(jīng)濟(jì)增速的迅速上升或者經(jīng)濟(jì)從低谷變?yōu)楹棉D(zhuǎn)，并不會(huì)提振生育率；但經(jīng)濟(jì)的下滑或者經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)，卻會(huì)顯著降低生育率。

第四，房?jī)r(jià)的高企會(huì)通過(guò)提升生活成本而產(chǎn)生全社會(huì)意義的避孕效果。我國(guó)的房?jī)r(jià)與收入比已經(jīng)很高，且很難在短期大幅降低。政府當(dāng)前的政策配置是“穩(wěn)房?jī)r(jià)”而不是“降房?jī)r(jià)”。當(dāng)家庭部門(mén)的按揭貸款率達(dá)到一定比重，房?jī)r(jià)下跌所造成的負(fù)面影響會(huì)大于房?jī)r(jià)不下跌而造成的負(fù)面影響。如果房?jī)r(jià)持續(xù)下跌到市場(chǎng)現(xiàn)值低于貸款額時(shí)，家庭部門(mén)會(huì)產(chǎn)生斷供現(xiàn)象，這不僅會(huì)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)引發(fā)社會(huì)性不滿。

“三孩生育”：政策激勵(lì)與生育環(huán)境改善

“單獨(dú)二孩”與“全面二孩”政策的實(shí)施，主要在于釋放制度紅利，即通過(guò)對(duì)“一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”政策的廢止，漸進(jìn)放寬成年已婚家庭的生育約束，在全社會(huì)范圍創(chuàng)造較為寬松的生育空間，滿足家庭部門(mén)的生育需求。正如前文已經(jīng)指出的那樣，在工業(yè)化、后工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及城鎮(zhèn)生活成本迅速攀升的壓力下，在全年新出生的少兒人口中，“一孩”數(shù)量逐步走低，“二孩”數(shù)量在一度走高后也會(huì)逐漸下跌。這就是說(shuō)，如果生育了二孩的夫婦打算生育“三孩”的意愿不高，則在原有制度框架下，既有存量育齡婦女就很難轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生育主體。

事實(shí)上，如果生育環(huán)境得不到改善，全社會(huì)的結(jié)婚率就不會(huì)提高。在新婚夫婦結(jié)婚之后，初育年齡隨之而推遲。這就是說(shuō)，如果初婚年齡推遲、初育年齡也會(huì)因?yàn)檫B鎖反應(yīng)而隨之上升，這會(huì)使育齡婦女一次又一次錯(cuò)過(guò)生育旺盛期，從而降低整個(gè)社會(huì)的出生率。

因此，為緩解生育率下滑的局面，政府需要在教育、就業(yè)、生育等方面加大支持力度，包括降低家庭教育開(kāi)支、完善生育休假與生育保險(xiǎn)制度、保障女性就業(yè)合法權(quán)益等。在近期，尤其應(yīng)該出臺(tái)一些主要針對(duì)家庭部門(mén)的直接政策投入：

第一，可以考慮將個(gè)人所得稅轉(zhuǎn)型為家庭人均可支配收入所得稅，這會(huì)形成直接的家庭支持政策，不僅誘導(dǎo)家庭生活，而且還鼓勵(lì)個(gè)人所得的家庭再分配，支持低收入家庭形成現(xiàn)實(shí)的生育決策。筆者在2019年就提出過(guò)此類(lèi)建議：即對(duì)以家庭為單位報(bào)稅的，在一定程度上降低個(gè)稅稅負(fù)，或提高個(gè)稅起征點(diǎn)。對(duì)生育了第二個(gè)子女的家庭，進(jìn)一步降低稅負(fù)。對(duì)生育了三個(gè)子女的家庭，實(shí)行負(fù)所得稅制，即對(duì)家庭人均可支配收入達(dá)不到某一標(biāo)準(zhǔn)的多子女家庭，將其收入補(bǔ)足到核定標(biāo)準(zhǔn)（張翼，2019）。

第二，發(fā)展普惠型托育事業(yè)，推進(jìn)高中階段免費(fèi)教育，推進(jìn)大學(xué)教育與職業(yè)教育的差別化學(xué)費(fèi)政策，即以家庭人均收入為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行以家庭人均可支配收入為基準(zhǔn)的差別化學(xué)費(fèi)繳費(fèi)政策。如果有可能，可實(shí)行對(duì)低收入家庭子女在托育階段的學(xué)費(fèi)補(bǔ)貼政策。

第三，處理好養(yǎng)老與育小的關(guān)系。中國(guó)未來(lái)的人口變遷趨勢(shì)，會(huì)步入快速老齡化通道。在計(jì)劃生育政策嚴(yán)格執(zhí)行過(guò)程中，中國(guó)生成了一個(gè)非常龐大的獨(dú)生子女群體。由獨(dú)生子女結(jié)婚所形成的“4∶2∶1”型家庭撫養(yǎng)或贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)，會(huì)在生育政策的激勵(lì)中部分轉(zhuǎn)化為“4∶2∶2”型撫養(yǎng)或贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)，或者會(huì)在“全面三孩”政策的實(shí)施中轉(zhuǎn)化為“4∶2∶3”型撫養(yǎng)或贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)。

第四，“三孩生育”政策必然刺激家庭的住房需求。即使以每年新增40萬(wàn)到50萬(wàn)“三孩”計(jì)，其也會(huì)為房地產(chǎn)市場(chǎng)提供40萬(wàn)到50萬(wàn)個(gè)家庭的換房計(jì)劃。在這種情況下，政府可以適時(shí)推出“三孩家庭”的住房公寓租賃服務(wù)，不僅可以以此抑制炒房行為，還能為“三孩家庭”提供住房支持。在城鎮(zhèn)化背景下，年輕人的進(jìn)城，會(huì)將農(nóng)村戶(hù)籍人口的生育率轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谐Ｗ∪丝诘纳剩瑫r(shí)會(huì)加大城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的供給壓力。這會(huì)為城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化提出新發(fā)展階段的新課題，不僅涉及住房的結(jié)構(gòu)性需求，而且涉及社區(qū)托育服務(wù)的可及性配置。

第五，解決好職場(chǎng)與家庭的關(guān)系問(wèn)題，解決好對(duì)女性的就業(yè)歧視問(wèn)題，這是“三孩生育”政策紅利是否能夠釋放的關(guān)鍵變量。教育擴(kuò)招給女性創(chuàng)造了前所未有的機(jī)遇，就業(yè)歧視迫使女性通過(guò)學(xué)業(yè)提升以增加競(jìng)爭(zhēng)力。就業(yè)歧視與教育擴(kuò)招的雙重作用，是男性很早就就業(yè)，女性不得不提升人力資本。此種就業(yè)邏輯與教育邏輯的不同運(yùn)行，使男性與女性的婚姻匹配發(fā)生了錯(cuò)位。在大學(xué)招生中，女性數(shù)量超出男性的過(guò)程，加大了婚姻匹配壓力，也加大了未來(lái)女性的性別內(nèi)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力。教育與就業(yè)的性別錯(cuò)位，嚴(yán)重影響了男女兩性的婚姻選擇。男性的“下遷婚特征”與女性的“上遷婚特征”更是加劇了匹配的不協(xié)調(diào)性。這個(gè)問(wèn)題，既對(duì)婚姻形成新的影響，也傳遞到生育領(lǐng)域，并會(huì)抑制生育率的提升。另外，已婚女性產(chǎn)假的延長(zhǎng)，生育子女的增多，可能會(huì)形成企業(yè)對(duì)女性的新的就業(yè)歧視。如何通過(guò)立法，既保護(hù)家庭的生育權(quán)，同時(shí)也保護(hù)已婚女性或生育女性的就業(yè)權(quán)，是目前亟須解決的主要社會(huì)問(wèn)題。所以，教育與家庭的關(guān)系、教育與職場(chǎng)的關(guān)系、家庭與職場(chǎng)的關(guān)系，以及教育與婚姻匹配的關(guān)系等要逐步趨于理順。