暗金政治：慈善基金會如何塑造當代美國保守主義觀念體系

文/銀培萩

【作者系復旦大學國際關系與公共事務學院博士后；摘自《復旦學報》（社會科學版）2021年第4期；本文系國家社會科學基金重點項目“‘一帶一路’沿線國家的族群沖突與中國海外利益的維護研究”（17AGJ001）的階段性成果】

“暗金”（dark money）是美國學術界與媒體近幾年頻繁提及的一個詞匯，拜登甚至在《外交事務》的署名文章中聲稱，將在當選后集中解決“暗金問題”。本文第一部分將對“暗金”和“暗金政治”的定義進行理論闡述；第二部分剖析操作暗金政治的關鍵主體——慈善基金會，并提出基金會“觀念有機化”與“精英社會化”兩種影響機制；第三部分是這兩大機制的實踐案例。

行動主義與觀念主義：“暗金政治”的兩種功能

隨著美國民主政治和黨派競爭發展到高級階段，直接用于政治結果、來源和去向都公開透明的“白金”逐漸不能滿足政治競爭的需求，一種新的金錢政治形式——“暗金”——應運而生。暗金是影響政治結果但很難追溯來源的金錢。美國公民社會中的各種非營利組織都可以對決策過程施加合法的影響。當金錢用于支持這些非營利組織時，一方面增加了過程追溯的難度，另一方面通過影響觀念來間接作用于政治。無論是兩種情況中的哪一種，金錢的作用都很難準確地評估，形成了有別于傳統白金政治的“暗金政治”。

行動主義暗金是暗金政治的第一種形式，這種暗金最終仍然流向選舉或立法等直接政治行動，但許多非營利組織在中間轉移資金，使過程追溯變得更加困難。行動主義暗金主要由501(c)(4)公民聯盟/社會組織和527政治組織來操作，因為這兩類組織在將資金用于游說和政治運動方面比較自由。行動主義暗金的流轉是合法的，它精心利用法律的空白和漏洞，但這樣的“暗金”也在公共輿論中陷入被動，被貼上“干預選舉”的標簽。而且，越是在法律容忍的范圍內讓富人通過金錢影響選舉進程，人們越是能感覺到美國制度和規則中內嵌的“富人友好性”。近年來，以社會平等為競選綱領的民粹主義候選人贏得的呼聲越來越高，這可以看成是美國普通民眾對富人力量的一種抵抗，學術界中也越來越多見對美國政治的財閥主義（plutocracy）傾向的反思和批判。

觀念主義暗金是暗金政治的第二種形式，它主要通過改變人的觀念來間接影響政治行為。政治行動由人的觀念支配，塑造觀念是一種更高明的政治手段。美國將“言論自由”作為憲法第一修正案，對觀念層面的公開活動限制很少，而非營利組織更是觀念領域最活躍的行為體，特別是非營利組織中數量最多的501(c)(3)慈善組織。501(c)(3)組織在法律上不能介入選舉，也不能將主要（substantial）資金用于游說，但能通過知識教育和宣傳來影響政治，包括為政府提供專業咨詢、組織公開討論，在不直接影響立法的前提下，可以就政策問題與官員溝通。與501(c)(4)組織和527組織相比，501(c)(3)慈善組織有充分的權利來影響公眾和政治家的思想，通常被認為是獨立的、非黨派和非政治的，這開啟了501(c)(3)組織用觀念來影響政治的窄門，使它獲得了“清白”的外觀。

綜上所述，“暗金政治”指的是暗金在政治中的兩種功能：一是行動主義的，二是觀念主義的。對比之下，行動主義的最終目標是用非營利組織做中介，以合法但不明顯的渠道將資金引向選舉；觀念主義不觸及選舉和游說，不追求即時的政治回報，而是注重長周期里對意識形態和政策取向的影響。后者比前者更具有輿論上的合理性，在操作上也更不著痕跡。

鑒于行動主義暗金已經被廣泛討論過，本文主要聚焦于“暗金政治”的第二種更深層次的功能，即非營利組織從觀念層面影響政治行為。觀念對現代政治競爭的重要性會越來越強，暗金政治在這方面也將有更多影響空間。科學范式的競爭往往意味著某種政策處方的勝負。觀念競爭絕不僅僅是“清流之爭”，而是觀念背后一整套議程、方法和價值的爭鳴，最終的政策結果將影響一系列攸關利益的興衰。

慈善基金會參與暗金政治：觀念有機化與精英社會化

在暗金政治中，觀念塑造是樞紐性的一環。美國的國家主義和法團主義傳統很薄弱，國家很少直接支持文化、科研和教育等活動，觀念生產活動主要由多元化的社會志愿性組織承擔。形形色色的大學、智庫、公民組織和游說組織，都有可能成為參與暗金政治的行為體。在這些行為體中，慈善基金會是十分特殊的一種，它通過兩種機制來參與暗金政治：觀念有機化和精英社會化。

“觀念有機化”是一種以觀念本身的成熟過程為中心的機制。本文的“有機化”指的是將金錢（經濟生產）、觀念（科學經驗）與政治（公共政策）三者統一起來。觀念要獲得政治影響力，必須在客觀世界與觀念世界之間架起一座橋梁。基金會通曉經濟、法律、管理等專業知識，與各種社會階層也有廣泛聯系，加上其豐富的財務資源，能夠幫助實現從觀念到政策的轉化。因此，觀念有機化機制指的是，幫助知識分子將象牙塔中的“純粹觀念”發展為扎根于經濟社會基礎、能與政策需求對接和匹配的“有機觀念”的過程。

“精英社會化”是一種以觀念所面向的受眾為中心的機制，是指基金會打破社會網絡間的壁壘，通過各種形式將精英聯結起來，讓觀念以知識的名義在網絡中潛移默化地影響其受眾的過程。基金會是一種跨越商業部門、非營利部門與政府部門的組織，經費獨立而充足，并且有公益性的社會權威。“有錢有關系”的基金會建立精英之間的網絡非常便捷。許多原本分散在社會各專業領域的精英，因為同時接受了基金會的贈予，或者在基金會資助的組織、活動與會議中出現，就建立了新的網絡聯系，網絡中的信息交流極有可能促成新的共同觀念的形成、內化和傳播。甚至基金會本身的管理層網絡就是一種精英社會化的機制。

案例分析：慈善基金會與當代美國保守主義觀念體系的形成

美國基金會通過暗金政治來產生政治影響的行為非常多，其中，重建保守主義觀念體系結構性地改變了美國當代政治的意識形態平衡。本文選取保守主義觀念中最核心的“經濟—政治—法律”部分，通過案例分析來展示美國基金會是如何通過“觀念有機化”和“精英社會化”在經濟、政治和法律三個觀念領域里建構保守主義觀念體系的（表1）。

表1 保守主義基金會的觀念有機化和精英社會化

（一）經濟觀念

1.新自由主義觀念的有機化

新自由主義經濟理論在20世紀中期產生，是一種針對福利經濟學的替代性理論。1938年，在著名的“沃爾特·李普曼研討會”（Colloque Walter Lippmann）上，“新自由主義”這一術語獲得了熱烈歡迎。同一時期，德國弗萊堡學派也提出了“秩序自由主義”（ordoliberal）。1947年，哈耶克在瑞士召集成立“朝圣山學社”（Mont Pelerin Society），將當時的奧地利學派、倫敦政經學派和弗萊堡學派統一起來，成為新自由主義思想的發源地。

盡管學術界創造了新自由主義思想，卻缺乏資源和能力將它發展成一種完備的經濟理論。當時的美國有一小批支持保守主義觀念的小型基金會是朝圣山學社最早的資助者。經濟教育基金會（Economic Education Foundation）、威廉·沃爾克基金會（William Volker Fund）和埃爾哈特基金會（Earhart Foundation）為朝圣山學社的成員提供了往返大西洋兩岸的旅費、獲取前沿著作的書費和郵費、籌辦學術會議的經費等。在基金會的資助下，學社成員在這一時期創作出新自由主義學派的經典之作，包括卡爾·波普爾的《開放社會及其敵人》、米塞斯的《官僚體制》。這些著作表達了新自由主義對歷史發展、思想史和政治實踐的獨特看法，系統性地摧毀了美國的新政自由主義和英國社會民主主義的思想基礎。

2.新自由學派精英的社會化

基金會在支持新自由主義進行理論建設的同時，也推動新自由主義知識精英在美國的社會化。朝圣山學社的主要成員落腳在芝加哥大學，形成了著名的學術社群“芝加哥學派”。早先支持過朝圣山學社的沃爾克基金會的主席羅德·盧瑙（Harold Luhnow）成為芝加哥學派在美國的首要贊助人。以朝圣山學會和芝加哥大學為據點，保守主義基金會不斷強化知識精英社群的交流，并鼓勵知識精英去接觸學術界之外的社會精英。當新自由主義正式作為一種意識形態進入英國和美國的政策議程中后，保守主義基金會繼續推動構建新自由主義全球精英網絡。

（二）政治觀念

1.公共選擇理論的有機化

如果說新自由主義是保守主義經濟思想的基石，那么公共選擇理論就是保守主義政治思想的突破口。它開創了將經濟學的理性選擇邏輯用于解釋政治制度的先河，并在后來拓展到對法律制度的解釋中。公共選擇學派是詹姆斯·布坎南（James Buchanan）、戈登·圖洛克（Gordon Tullock）、沃倫·納特（Warren Nutter）于20世紀中期在弗吉尼亞大學發展起來的一個學術社群。它認為政治活動是在一個模擬經濟市場的“政治市場”中進行的，主張減少制度運轉中的人為干預，以防范公職人員過度掌權導致的“政府失靈”。

如果沒有基金會的支持，公共選擇理論很難在20世紀中期普遍的左翼自由主義氛圍下從純學術理論變為政治觀念。布坎南1956年到弗吉尼亞大學任經濟學系主任時，美國學術界的意識形態是比較“左”的。沃爾克基金會為布坎南的“杰斐遜政治經濟學中心”提供了啟動資金。而使公共選擇理論走出學術界的是“中興時期”保守主義基金會的代表——斯凱夫家族慈善信托。布坎南向斯凱夫基金會申請資金的理由是：“我們的研究將會改變人們看待政府的工作方式。”

2.公共選擇學派精英的社會化

同受“古典時期”基金會影響的公共選擇理論與新自由主義這兩個知識精英網絡之間有明顯的師承關系，兩個精英網絡之間有許多以基金會為媒介的交流。在精英社會化方面，布坎南作為公共選擇理論的領導者，比新自由主義者更擅長與基金會合作。最關鍵的是布坎南對這個精英網絡的定義：“使用‘準學術’的話語和規范，但并不以學術作為選擇成員的標準。”隨著公共選擇理論影響力的擴大，布坎南與保守主義全盛時期的奧林基金會、科赫基金會也建立了聯系。

（三）法律觀念

1.法律經濟學觀念的有機化

20世紀晚期，保守主義基金會扶持了一種跨學科理論——“法律經濟學”。該理論主張法律模仿市場原則，以“經濟效用”和“財富最大化”為目標。20世紀80年代后期，奧林基金會支持法律經濟學在哈佛大學打開了局面。20世紀90年代，法律經濟學在美國精英大學里蔚然成風，耶魯大學、斯坦福大學和弗吉尼亞大學法學院均成立了奧林基金會冠名的研究中心或學位項目。這些學校培養的“奧林學者”大量地進入法律行業的高層，從1985年開始幾乎年年都能在美國最高法院獲得職位。1986年，哥倫比亞法學院教授布魯斯·阿克曼（Bruce Ackerman）將法律經濟學稱為“哈佛法學院誕生以來最重要的法學教育”。史蒂芬·特萊斯（Steven Teles）將法律經濟學的建設描述為“三十年來最成功的知識分子運動，（在法學界）以很快的速度從少數走向霸權”。

到了20世紀末，在法律經濟學的“觀念有機化”過程中，以奧林基金會和科赫基金會為代表的保守主義慈善力量進入了“全盛時期”。保守主義基金會從20世紀80年代到90年代共投入了1650萬美元用于支持法律和經濟學課程，以及額外的1050萬美元用于支持親市場的公益律師事務所和法律網絡、培訓聯邦法官的研討班、法學院的校友組織。奧林基金會2005年正式關閉之前，它總共為法律經濟學項目籌資6800萬美元。

2.法律經濟學派精英的社會化

與新自由主義和公共選擇理論在精英社會化過程中以學術精英為重點相比，保守主義基金會不再僅僅以學術活動為途徑，而是主動為觀念政治化所需的各類精英網絡出錢出力。到了全盛時期，基金會開始直接對與法律有關的職業精英網絡進行投資。奧林基金會最早于20世紀60年代在芝加哥大學設立了一個“自由市場經濟學”的教授坐席，然后從70年代起重點支持曼恩開辦的法律經濟學培訓班，邀請美國的法官和頂尖大學法學院的學者參加。經濟學家艾略特·阿什（Elliott Ash）、丹尼爾·陳（Daniel Chen）和蘇雷什·奈杜（Suresh Naidu）2017年的一項實證研究指出，參加過經濟學培訓計劃的法官在案件中會使用更多的經濟學語言和經濟學思維，并傾向于做出更保守主義的判決。

奧林基金會資助的“聯邦主義者協會”（Federalist Society）更是影響了最近30年來的美國最高法院。1982年，哈佛大學和芝加哥大學法學院（兩所學校都受到奧林基金會法律經濟學項目的資助）成立了一個致力于傳播“憲法原始主義”（constitutional originalism）觀念的學生團體。奧林基金會為這個團體提供了種子資金，使其后來發展為全國性的保守派律師組織，有超過5000名會員分布在近180所法律院校中，擁有20 000多名執業律師。從小布什（George Walker Bush）任期開始，聯邦主義者協會深刻影響了最高法院大法官的提名，使其中出現更多的極端保守主義人選。特朗普（Donald Trump）上任后，聯邦主義者協會為其提名尼爾·高奇（Neil Gorsuch）和布雷特·卡瓦諾（Brett Kavanaugh）做了大量幕后工作。

結論

美國保守主義基金會以“自由至上主義”為核心展開的觀念體系建設，團結和默契地實踐了“觀念主義暗金”。從古典時期、中興時期到全盛時期，保守主義基金會保持了相對統一的目標，不斷優化觀念有機化和精英社會化這兩種機制的操作方式。暗金政治也折射出左翼和右翼一面競爭、一面相互學習和融合的現象。

總之，以慈善組織來理解基金會已經十分過時和狹隘了。傳統西方慈善（charity）所包含的社會保障、危機救濟等功能已經逐漸移交給美國稅法分類中的“公共慈善機構”（public charity）和專業的人道主義組織。以撥款為主要特征的基金會是一種由私人控制的、使用免稅財富來戰略性影響美國公共政策的社會工具。