城市社區治理的困境：居民權利與義務的失衡

文/俞祖成 黃佳陳

中共中央政治局于2021年1月28日審議通過《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，再次彰顯出基層治理之于國家治理的重要性。實務界和學界普遍認為，習近平總書記于2019年11月在考察上海楊浦濱江時提出的“人民城市”重要理念，凸顯了人民在城市治理中的主體地位，強調人民不僅是治理成果的享受主體，更是參與治理的責任主體。不難發現，“人民城市”重要理念和黨的十九屆四中全會提出的“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”目標存在一脈相承的關系，兩者同時為我國城市基層治理的推進提供了理論和實踐指南。

我國城市基層治理的最終落腳點在于社區（居民區）。如果聚焦于“社區”這一層面，我們不難發現，不管是“人民城市”重要理念，還是“社會治理共同體”建設目標，兩者均旗幟鮮明地將“居民的主體性”（人民城市人民建）和“居民的責任性”（人人有責、人人盡責）前置于“居民的享受權”（人民城市為人民、人人享有）。然而，“人民城市”重要理念與社會治理共同體建設目標所提倡的“居民的主體性”和“居民的責任性”，與城市基層治理實踐中的“居民的享受權”出現了內在沖突和張力。筆者認為城市社區治理中頻繁出現的“居民將享受各種社區服務視為理所當然，但對自身應盡責任和義務則惘然不顧”的現象，已折射出城市社區治理所遭遇的巨大困境，即“居民權利與義務的失衡”問題，此亦本文的研究問題所在。

居民權利與義務的概念及其關系

權利與義務的概念及其關系所呈現的面相是極其復雜的。盡管如此，權利與義務的概念及其關系不僅成為法理學的基本范疇和基本內容之一，而且成為審視人類社會得以建構和存續的重要視角。暫且不論法律上的權利與義務總量是否等值以及權利與義務釋義的多樣性，學界至少普遍認為權利與義務的關系是一種對立統一的關系，即卡爾·馬克思在《國際工人協會共同章程》所指出的“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務”。

法學家徐顯明認為“權利意指法律關系中的主體以相對自由地作為或不作為的法定方式獲得利益的一種能動的手段”，“義務是指法律關系中的主體以相對抑制的作為或不作為的法定方式滿足權利人獲得利益的一種約束手段”。法學家張恒山認為“禁忌、義務的出現和發展，是人類社會有序化的標志。人類社會是一種有序系統。但人類的有序社會是由動物的無序聯合進化而來。這種無序聯合到有序社會的進化，就是以禁忌、義務的出現和增加而實現的”，繼而提出“義務先定、權利后生”的觀點。

本文將社區治理場域中的“居民權利與義務的概念及其關系”理解如下：居民權利是指“居民（業主、承租人或實際居住人）作為現代中國民主政治的主體，通過各級政府尤其是街居治理共同體的服務供給體系在社區（居民區）所獲得的各種利益的一種能動手段”。與之相對，居民義務是指“居民（業主、承租人或實際居住人）作為現代中國民主政治的主體，為維護社區治理秩序和推動社區治理可持續發展而在社區（居民區）所應從事一定行為或不應從事一定行為的責任的一種約束手段”。需要特別指出的是，本文將居民權利簡約為“居民在社區場域所享受的各種公共服務”，并將居民義務聚焦于“居民在社區場域應盡的各種責任”。我們將居民權利與義務的關系理解為“居民義務先定、居民權利后生”，這不但符合我國法治社會建設的要求，而且契合“人民城市”重要理念以及社會治理共同體建設目標之本質。

居民權利與義務失衡問題的外在表征

經過幾十年的發展與完善，上海城市社區已形成條理分明的社區治理服務塊面。基層政府和居委會面向居民提供了包括但不限于社會保障、矛盾調解、綜合治理、公共衛生、文化體育等各項基礎服務，同時為居民創造了良好的居住環境，有效保障了居民的各項基本權利。然而，偏重服務傳遞的上海社區治理模式同時催生了居民過度依賴社區服務的慣性思維，并造成居民自我責任的喪失和義務履行的抗拒。

在我們的田野調查過程中，上海絕大多數的街鎮干部和社區干部普遍反映難以形成敦促居民履行責任和義務的抓手或機制。隨著城市規模的持續擴張與人民生活水平的日益提升，居民的社區需求日趨多樣化，從而呼喚更加精細化和規范化的社區治理模式。在這種情形下，基于基層政府和社區居委會單向提供服務的“輸入治理”模式，已然顯得力不從心。社區治理亟須多元主體的共同參與，而最為關鍵、最為核心的參與主體非居民莫屬。在新時代背景下，我們需要盡快構建“居民權利和義務相對均衡”的社區治理模式，一方面繼續注重面向居民的“服務傳遞”（權利輸入），另一方面則適度強化面向居民的“責任傳遞”（義務輸入）。

居民權利與義務失衡的主要原因

在過去很長一段時期內，我國政府往往把“為人民服務”置于唯一的突出地位，而鮮有論及人民（居民）在社區治理中的責任和義務，這無疑在實踐中助推了社區居民的責任缺位和義務缺失。在我們看來，居委會的過度行政化、居民自治的低水平運轉以及社區共同體意識的日趨淡薄，是造成社區居民權利與義務失衡的主要原因。

（一）居委會的過度行政化

改革開放以來，我國社會轉型的總體特征可以概括為從“單位國家”轉變為“社區國家”，城市管理體制從“單位制”轉變為“街區制”，公民也從“單位人”轉變為“社會人”。在舊有的單位體制下，人們以工作單位或生產集體為基本歸依，其就業、社保、福利、住房、養老等各項事宜均由單位或集體負責。隨著單位制的解體，我國的城市管理體制發生了重大變革，社會管理的重心從原來的“單位”轉變為“社區”，單位保障民生的職責也隨之轉移到社區身上。因此，社區的職能邊界日趨延展、工作壓力不斷增大，政府對社區事務及居委會工作的介入也不斷深化。在這樣的背景下，雖然法律規定居委會為“基層群眾性自治組織”，但它實際上承擔著雙重角色：一方面要辦理社區事務；另一方面又要對政府及其派出機構負責，從而造成居委會在日常運作中承擔越來越多的行政輔助事項，其“行政化”色彩也日趨濃厚。

現實中，居委會已然成為政府工作的基層抓手，成為各類行政文件的最終“落腳點”。居委會的“過度行政化”反映出政府在社區管理領域的“過度”作為以及對社區居民權利的“過度”保障。無論是從組織架構、科層設置，還是人事制度、工作塊面來看，居委會在很大程度上已成為基層街鎮駐社區的“辦事處”。在居民眼里，居委會成了“政府的居委會”，而不是“居民的居委會”。在這一觀念驅動下，居民理所當然地將居委會視為社區治理的唯一責任主體，而認為自己則僅需享受社區治理成果即可。居民的這種依賴心理與居委會的行政化高度關聯，從而導致居民的公共精神和義務意識日趨淡薄并嚴重阻滯居民自組織能力的培育。

（二）居民自治的低水平運轉

從發達國家的實踐經驗來看，穩健而活躍的居民自治是發達國家社區治理得以有序運轉的基礎條件。然而，我國城市的社區居民普遍缺乏自治參與意識，他們更樂意充當“服務享受者”和“治理旁觀者”。為此，今后我們要創造更多的途徑和方式，有效激活居民的自治參與意愿，使其切身感受到參與社區治理的價值，并讓他們在解決社區問題的過程中重拾社區主人翁意識。

我國城市社區的居民自治長期處于低水平運轉，與居委會的“自治引導缺位”緊密相關。一方面，居委會承擔過多過重的行政輔助事項，導致其沒有足夠的時間和精力開展居民自治引導工作；另一方面，人數參與有限的居民自治項目普遍面臨資金規模小、運作層次低以及人群輻射窄等問題，從而造成這些項目往往只能浮于表面，無法真正改善和優化社區治理結構。

（三）社區共同體意識的日趨淡薄

社群性是人之社區生活的前提。在中國傳統的鄉土社會中，人群以村落的方式聚集在一起，彼此之間知根知底，客觀上也需要團結在一起以實現自我保護與自我發展。那時的社區好比由“一根根私人聯系所構成的網絡”組成，依靠幾乎所有的百姓共同維系著。這種共同體意識促使人們互幫互助，并形成約定俗成的禮法以約束所有居民。即便在單位體制下，這種共同體意識仍然存在，人們被置于一個明顯的、有著強大存在感與約束力的單位或集體中，其行為都有現成的評判標準，因此，人們或多或少對單位或集體還保留著責任感和集體感。然而，改革開放后，隨著城鎮化進程的加速和大型城鎮社區的形成，居民的社區共同體觀念被逐漸抽離。在同一個社區甚至同一棟樓，由于居民的家庭結構、生活習慣、文化水平、興趣愛好等往往截然不同，從而造成社區僅成為一個物理意義上的居住地而非現實意義上的生活共同體。在“搭便車”行為大行其道的氛圍中，居民即使不履行社區義務或不遵守社區公約，也幾乎不用承擔任何損失成本。社區共同體意識的缺失，使社區以家庭為單位被“馬賽克”化，最終導致鮮有居民愿意主動參與社區治理。

居民權利與義務失衡困境的破解路徑

社區要實現可持續發展，離不開來自居民的“內生自治動力”。在這個意義上說，唯有大多數的居民積極參與社區公共事務并主動履行相應責任和義務，社區才能以合理的治理成本維系其可持續發展。對此，我們不能忘卻的是，構建社會治理共同體的根本路徑在于積極踐行“人人有責、人人盡責”，進而才能實現“人人享有”。此亦即本文提出的“居民義務先定、居民權利后生”觀點的現實指向。在我們看來，破解居民權利與義務失衡問題的主要路徑包括以下三個方面：

（一）理順居委會職責定位

基層群眾自治制度，是我國的一項基本政治制度。作為社區治理的重要主體，居委會同時具有“行政屬性”和“自治屬性”。其中，居委會的“行政屬性”是指居委會承接來自政府各條線的大量行政輔助事項，以此確保社區居民充分享受包括生存和發展在內的各種權利。而居委會的“自治屬性”則指居委會作為基層群眾性自治組織，肩負開展社區建設、推動社區營造以及促進社區和諧等職責。

毋庸置疑，居委會的首要職責應是組織和推動居民自治活動，帶領居民一道發現并解決社區問題。然而，由于政府力量的長期過度介入，導致居委會不得不忙于應對極為龐雜的行政輔助事項，從而無暇抽身從事居民自治的組織和引導工作，進而在居民群體中形成“政府的居委會”之錯覺。事實上，我國政府其實早已察覺這一問題并從上到下頒布了大量文件進行改革。

有學者指出，推進居委會去行政化、理順居委會職責定位的關鍵之處在于，“政府到底在多大程度上可以真正割舍對社區的管理情結”。唯有如此，才能讓渡更多自主權給社區，使居委會擁有更多開展居民自治的時間和精力。從長遠來看，社區生活終究屬于居民生活，居委會遲早要“回歸”社區，這是推動“社區居民權利與義務相對均衡”的先決條件。

（二）提升居民自治水平

在居委會理順職責定位并回歸其自治屬性的前提下，社區干部才能擁有更多的時間和精力從事居民自治工作。從國際經驗看，居民自治不但是社區推動居民自覺履行責任和義務的重要方式，而且也是塑造居民“社區主人翁”意識的有效途徑。從歷史經驗的角度看，我國城市社區從來不乏居民自治的沖動，遺憾的是迄今未能找到在“自助、互助、公助”這三股力量之間形成良性互動的途徑。如果政府繼續將“居民權利”無條件地前置于“居民義務”之前，那么政府的“兜底性管理職能”之邊界將不斷被延伸并日趨模糊，最終導致政府將完全“沉浸”于社區服務場景而不能自拔。

需要特別指出的是，居委會在引導居民自治的過程中，需要格外注重相應制度或規范的構建。因為“自治”不同于“官治”或“法治”，自治環境往往缺乏外在力量的規制與約束，很多時候無法形成持續不斷的內生動力。事實上，我們的社區田野調查發現，居委會所倡導的“自治”在更多時候只能團結一部分具有社區責任意識的居民骨干分子，而無法有效動員那些數量更多的習慣于坐享社區治理成果的“搭便車者”，更無法在全社區層面形成“集體行動的邏輯”。為此，在社區黨組織領導下的居委會應在恰當時機制定相應的制度規范并形成義務約束，進而在全社區范圍內形成“法治”氛圍。

（三）塑造社區共同體意識

從長遠的目光看，推動居民權利與義務的持續相對均衡，單憑具有剛性約束力的制度或規范是遠遠不夠的。正如美國法理學者羅伯特·喬治所指出的：“法律并不能強迫人們去做一個有道德的人。事實上，只有少數人才能夠做到這一點；而且，只有基于正當的理由而自由地選擇做道德上正確的事情，他們才能夠做到這一點。法律能夠命令人們從外在方面遵守道德規則，但是不能強制理性和意志的內在行動，而正是這些內在行動使得從外在方面遵守道德要求的一個行動成為一個道德行動。”此外，早在1981年，美國經濟學者詹姆斯·布坎南就提出建立道德社區和培養道德共同體的重要性。換言之，今后我們需要努力塑造居民的社區認同感，進而使社區居民發自內心地主動履行責任和義務并積極主動地參與社區公共事務。

在當下中國城市，面對社區成員結構的復雜化和居民生活需求的多樣化，如何在社區治理推進過程中既培養居民的社區意識、擔負共同的責任，又能使人們按照自己習慣的方式保持活動空間，做到尊重個性和培養共性的結合，是推動居民自覺履行義務、提升基層治理體系和治理能力現代化水平的重要議題。

結語

伴隨城鎮化進程的急速推進，我們一直未能在基層政權建設與居民自治之間找到有效的融合互促途徑：一方面過度強調社區居委會的行政輔助職能，側重強化居委會的服務傳遞功能，另一方面塑造了居委會的“準政府”角色，弱化了居委會的自治屬性，強化了居民一味享受服務和權利的畸形意識，最終導致城市社區治理陷入“居民權利與義務失衡”之困境。

習近平總書記提出“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，深刻回答了城市建設發展依靠誰、為了誰的根本問題，深刻回答了建設什么樣的城市、怎樣建設城市的重大命題。在我們看來，“人民城市”重要理念內嵌著社會治理共同體建設的目標指向，不僅指出了人民是城市建設成果的享有者，更是強調了人民是城市建設的參與者，此亦即本文所提出的“居民義務先定、居民權利后生”之觀點。毫無疑問，作為城市基層治理之根基的社區治理，應努力構建“居民權利與義務相對均衡”的城市社區治理模式。在我們看來，此乃微觀視閾下推進我國基層治理體系與治理能力現代化的根本路徑之一。