項目制替代單位制了嗎？
——當代中國國家治理體制的比較研究

文/苗大雷 王修曉

20世紀90年代中期以來，分稅制改革增強了國家向下汲取稅收的能力，使中央政府得以通過財政轉移支付平衡地方財力、調節宏觀經濟。專項轉移支付或專項補助成為國家在各領域進行資源配置的重要方式，逐漸形成一系列穩定的制度安排。一些學者稱之為“項目制”，將其視作一種新的國家治理體制。有學者提出中國進入“項目治國”時代，項目制取代單位制成為中國國家治理的基本方法。從國家治理角度看，項目制是否構成一種新體制？如果是，它新在哪里？與它形成對立的舊體制是什么？新舊體制之間是什么關系？項目制是否真的替代了單位制？如果是，項目制在何種意義上替代了單位制？如果不是，項目制和單位制究竟是什么關系？闡明這些問題不僅有助于深入理解當代中國的國家治理，也能夠豐富對制度變遷的理論認識。

項目制與新體制

在現有研究中， “項目制”指稱的對象和含義存在一定差別。一種取向從政府運作的具體形式認識項目制。另一種取向從國家治理的實現方式角度界定項目制。本文主要從國家治理的角度來認識項目制及相關治理體制，“項目”和“項目制”分別指財政領域的專項轉移支付以及圍繞“項目”為核心建立起來的國家治理體制。

對于項目制是否構成新的國家治理體制，一種觀點否認項目制是新的國家治理體制，主要從政府運作角度強調項目制的具體運作方式與以往的政府行為有較強相似性。另一種觀點認為項目制是新的國家治理體制，主要強調它在治理技術、央地關系和制度轉型邏輯上的新特征。我們認為，結合項目制的發展過程看，項目制是在社會主義市場經濟體制下興起的，是在分稅制改革使國家獲得強大社會資源總量，以及市場經濟不斷發展提出更高技術治理要求的情況下逐步產生的，這些不僅構成項目制發展所依賴的資源約束條件和制度環境，也使項目制與計劃經濟體制下開展的“工程”或專項任務存在本質差別。后者主要采用事本主義的組織方式來完成特定任務，國家自上而下的行政命令是推動它們落實的主要方式，其中并不具備項目制表現出來的市場競爭要素，也沒有采取自下而上的申請、競爭等具有技術理性特征的運行方式，二者存在本質不同。概言之，項目制是在社會主義市場經濟體制下興起的，它在制度轉型邏輯、治理技術和央地關系等方面都表現出一些新特點，項目制在這些意義上構成新的國家治理體制。

舊體制與單位制

與項目制形成對應的舊體制是什么？一種觀點認為是科層制。這種觀點在很大程度上把政府行政體系等同于科層制，卻忽略了“科層制并不只是指政府部門”，而是廣泛存在于現代社會，也忽略了中國的科層制與韋伯意義上的科層制“有著質的區別”。另一種觀點認為與項目制形成對應關系的是常規制，這種常規制在正式制度中主要體現為單位制。這種觀點把單位制作為項目制對應的舊體制，但僅強調了其中的常規性和穩定性等特點，卻對它的“中國特色”重視不夠。在我們看來，真正與項目制形成對應關系的舊體制是單位制，它與科層制具有一定相似性，但也存在較大差別，是中國國家治理的重要基礎。

單位制研究存在兩個層次：一是從微觀層面關注單位制的具體組織形態及運行方式；二是從宏觀層面考察單位制的制度特征及在國家治理中的意義。在第一個層次，單位制的常見組織形態是城市中的黨和政府機構（行政單位）、國有管理及服務機構（事業單位）和國有企業單位（國企單位）。盡管在形式上與科層組織類似，但中國的單位組織具有形式科層化和功能科層化相分離的特點，理性化形式規則、規范程序等常被有意拒絕或無意忽略，單位組織在功能上呈現出許多科層制組織不具備的獨特性。比較典型的是，與科層組織主要依靠“強制性的命令權力”不同，單位組織“將命令權力和財產權力結合起來”，“是國家進行社會控制、資源分配和社會整合的組織化形式”。在組織形態這個層次上，單位制和科層制不能簡單等同。

從第二個層次看，單位制和科層制的權威基礎有很大不同。傳統中國的國家治理以皇權為中心，皇權和官僚權力并存，是一種家產官僚制或君主官僚制。在當代中國，國家通過一系列常規化制度安排把廣大民眾有效組織起來，使“實質上的卡里斯瑪權威在形式上與法理權威融為一體”，這些常規化和組織化的制度安排恰恰是單位制的核心所在。單位制是當代中國的基礎性國家治理體制，它發端于計劃經濟時代，是國家權力自上而下向社會滲透、實行國家治理的組織體制，其根本屬性是政治屬性。當前，隨著社會主義市場經濟的發展和國有體制外空間的興起，單位制的直接覆蓋范圍縮小，但其核心本質并未發生根本變化，它依然是國家實現國家治理的重要組織體制，仍具有強烈的政治性。市場化改革并沒有使單位制解體，它以一種特定方式頑強延續。

“單位為體，項目為用”

（一）“單位為體，項目為用”及其表現

在當前的國家治理中，單位制和項目制實際上是結合起來共同發揮作用的，單位制的高度組織化特征使它能為項目制的運行提供必要的組織基礎，而項目制的靈活性使它能為單位制提供向各個領域擴散的技術手段。單位制和項目制之間存在多層次的聯系和交融，呈現出“單位為體，項目為用”治理格局。

“單位為體，項目為用”的核心意思是，單位制作為基礎性組織體制仍發揮重要作用，項目制則起輔助性作用，二者交織嵌套，國家治理既通過單位制直接涵蓋國有體制，又靈活地通過項目制在國有體制內外全面輻射。第一，在組織形態上，項目制的現實運行離不開單位制提供的實體性組織機構，項目制的具體落實和資源傳遞沿著單位制的組織體系開展。第二，從國家治理的實現方式看，單位制作為實行國家治理的組織體制，主要承載著政治合法性；項目制作為具有技術理性和市場化特點的治理模式，主要承載著績效合法性；二者結合起來，既保持政治穩定性，又實現發展的績效，共同推進國家建設和經濟發展，實現國家治理的有效性。

（二）“單位為體，項目為用”的成因

“單位為體，項目為用”治理格局的形成，有著深刻的組織基礎和合法性基礎。

在組織基礎方面，“單位為體，項目為用”治理格局的出現，與單位制之下基礎組織形態的特點有關，它使項目制的具體運行需要借助單位組織而無法脫離它，這也塑造了圍繞項目運作出現的一種新的組織形態。單位組織是單位制的基礎組織形態，它主要有四個特點：（1）從組織方式看，單位組織具有實體性和常規性；（2）在組織目標和實現方式上，單位組織具有多元性，也表現出一定規則導向；（3）在專業分工和主體關系方面，單位組織參與主體之間的責任與義務較為模糊，呈現“軟約束”特征，單位組織中的主體關系缺乏契約性；（4）在組織結構上，單位組織內部機構設置遵循一定政治原則，具有強烈的政治性和強制性，表現出剛性結構。相較之下，以財政轉移支付為核心的各類“項目”往往具有臨時性，它們構建起不同于單位組織的“項目組織”：（1）在組織方式上，項目組織具有臨時性；（2）在組織目標與實現方式方面，項目組織有較明確目標，有較強專門性；（3）從社會分工和主體關系看，“項目”對參與主體有較強的專業化要求，項目組織因此表現出較強契約性；（4）針對特定目標開展的項目運作表現出一定靈活性，這種靈活的運作方式帶來的是彈性的組織結構。

在合法性基礎方面，作為國家治理的不同體制，單位制和項目制都貫徹著國家權力，也承載著國家的合法性，其中民眾對國家權力的不同認同是“單位為體，項目為用”形成的深層原因。在單位制中，對國家權力的認同主要體現在體制特征層面，民眾對單位制下國家權力的認同實質上等同于對共產黨領導下社會主義基本政治制度的認同，它具有強烈的政治性，因此也可簡稱為“政治合法性”。在項目制中，民眾對國家權力的認同主要在體制行為層面，主要涉及民眾對國家治理具體方式和手段的認同。項目制承載著在維持政體連續性和國家自性的前提下持續產生新的政績的使命，它的合法性基礎實際上是體制行為合法性，也即“績效合法性”。就國家治理而言，只有首先保持體制特征合法性，體制行為合法性才有意義。由于單位制主要承載體制特征合法性，而項目制主要承載體制行為合法性，“單位為體，項目為用”治理格局的形成具有一定必然性。

（三）“單位為體，項目為用”的制度影響

在“單位為體，項目為用”治理格局下，項目制表現出與單位制既相互關聯又不盡相同的制度特征。

從治理邏輯和運行方式看，在單位制中，單位組織的設立與日常運行，都依靠自上而下的權力加以安排和支配，具有明顯的強制性。相應地，激勵單位組織發展的動力主要是政治激勵。在資源分配上這種政治標準具體體現為德治原則，資源主要按照品德和政治覺悟的標準進行分配。項目制的運行與單位制既有關聯又有所不同，項目制的運行需借助具體單位組織開展，而它又采取具有市場化特點的技術理性方式，因此項目制的運行既遵循一定政治理性，又表現出較強技術理性，呈現出政治機制和市場機制相結合的特點。項目制的運行表現出自上而下與自下而上相結合的特點，形成分級運作機制。在這種情況下，項目制既有政治激勵，又有巨大的經濟激勵。

在權威關系方面，“單位為體，項目為用”形塑了項目制的多元權威，這與單位制的等級權威有所不同。在單位制中，權威關系主要是等級權威，上下級之間有比較穩定而清晰的隸屬關系，下級向直接上級負責。不過，由于單位制的行政設置采用條線模式，它呈現出條塊分割、相對獨立的特點。“條條”與“塊塊”有各自的行政隸屬關系，享有獨立權威，它們之間的聯系較為松散。項目制下的權威關系表現出多元權威的特點，它沒有穩定而清晰的上下級隸屬關系，項目的具體實施主體（代理方）主要向項目設立方（委托方）負責。許多項目的發包方主要是來自中央層級上的“條條”，而項目的實施通常需要地方上的“塊塊”參與，條塊之間產生比較緊密的聯系，呈現出條塊相連、以條為主的特征。

“單位吸納項目”

在當前的國家治理實踐中，項目制已溢出財政領域，“項目”開始泛指從上到下的各種專項事務，“項目制”也成為自上而下工作部署、任務實施的重要形式，導致“項目意識”成為廣泛存在的社會事實。之所以出現項目制泛化的現象，與“單位為體，項目為用”治理模式密切相關。一方面，項目制對原有的單位制運行產生沖擊，導致非科層化的競爭性授權、條線動員等時有發生；另一方面，項目制攜帶的各種資源在實施過程中沉淀到相關單位組織，被拉回到單位制的運行方式，在一定程度上造成單位制的再生產?？紤]到“單位為體，項目為用”治理格局中單位制與項目制存在主從關系，我們將后一種現象統稱為“單位吸納項目”，它在現實中有三種突出表現。

1.經濟資源吸納?！皢挝晃{項目”的第一種表現是，項目制包含的經濟資源被單位組織吸納，從而導致單位制的再生產。它有兩種具體情形：一種情形是，項目制攜帶的專項資金在經各級單位組織傳遞時，被相關單位組織利用各種手段截留，轉化成單位組織內的可分配資源，按照單位制的運行方式和內部分配機制進行分配；另一種情形是，在項目制的實施過程中，專項資金的分配方式被單位組織充分利用，項目制成為一種制度化的軟預算約束方式，在事實上沿襲并拓展了單位制的運行空間，由此，項目制為牽涉其中的單位組織提供了經濟資源，使項目制在一定程度上被拉回到單位制的運行軌道。

2.組織資源吸納?！皢挝晃{項目”的第二種表現是，項目制運行所借助的組織資源被相關單位組織吸納，實現單位制的再生產。這主要指，為推動項目落實，有可能產生新的單位組織內設機構或新的單位組織，造成“設立項目容易，撤并項目難”的困境。具體情況又分兩種：一種是在項目實施過程中，一些項目只涉及單個職能，項目運行過程中成立新的機構，成為單位組織的內設機構；另一種是一些項目涉及多個職能部門，項目運行中衍生出新的專職機構，成為新的單位組織。

3.政治資源吸納。“單位吸納項目”的第三種表現是，項目制蘊涵的非常規化動員方式被各級單位組織采用，改造成常態化運動式治理方式，導致非常規治理和常規治理相結合，拓展了單位制的發展空間。目前，隨著項目制溢出財政領域并不斷泛化，各種各樣的“項目”層出不窮，不僅中央自上而下地設立各種“項目”對下級進行動員，各級單位組織也設立各種“項目”動員內外資源，呈現出“運動式治理常態化”和“常規治理運動化”的情況?！斑\動式治理常態化”是指，在借助單位組織進行項目制運作的過程中，中央層面的一些項目自上而下傳遞到基層時，地方政府或相關單位組織采用運動式治理方式加以落實，對其成員進行動員，使運動式治理成為常規治理的一部分?！叭粘Ｖ卫磉\動化”是指，當前在行政單位和許多事業單位、國企單位中，一些常規工作也被設計成各種“項目”或冠以“項目”之名，通過項目運作方式開展。

結語

項目制是在社會市場經濟體制下興起的國家治理體制，它具有鮮明的技術理性特點，承載著民眾對國家體制行為的合法性，即績效合法性，卻難以有效將社會成員組織和動員起來。與項目制形成對應關系的國家治理體制是單位制，單位制不等同于科層制，它具有鮮明的中國特色，是國家權力自上而下向社會滲透、實行國家治理的組織體制，它把社會成員有效地組織起來，承載著民眾對中國社會主義基本政治制度的認同，具有強烈政治性。在當前的國家治理中，項目制并沒有替代單位制，二者交織嵌套，共同發揮作用，形成“單位為體，項目為用”治理格局，其中單位制仍作為基礎性組織體制發揮重要作用，項目制則起輔助作用。項目制的興起對單位制有一定沖擊，但隨著項目制的泛化，各級各類單位組織把許多專項事務甚至常規工作都包裝成“項目”，使項目制的一些經濟資源、組織資源和政治資源被單位制吸收和借用，出現“單位吸納項目”現象，項目制在一定程度上被納入單位制的運行軌道，形成單位制的再生產。

鑒于項目制與單位制之間存在復雜關系，要深入理解當代中國的國家治理，必須把它們結合起來進行研究。一方面，深化項目制研究應在更寬廣的視野中，從單位制與項目制相互關聯并相互影響的角度加以把握；另一方面，踐行“重回單位研究”的主張不僅需要立足單位制本身，而且應把它與項目制研究結合起來。