資源特征、財政杠桿與新型集體經濟重構

新時代，中國重要的歷史任務就是實現工業文明向生態文明的戰略轉型。早在2005年，時任浙江省委書記的習近平就在安吉提出“綠水青山就是金山銀山”的理念。黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局，而這一理念也成為生態文明內涵的形象詮釋。實距這一理念需要以“產業生態化和生態產業化”為基本路徑來構建生態經濟體系，這也是實施鄉村振興戰略、推進農業供給側結構性改革的必然要求。因此，在資源開發利用上需要樹立“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念，實施系統化、整體性的綜合開發，而非以往“粗放數量型增長時期”搞招商引資的“一賣了之”。進而，若按照馬克思主義經濟基礎決定上層建筑的一般原理，就必須適應資源要素特征和綜合開發的需要構建制度體系和組織載體。由此，重構農村新型集體經濟便成為實現生態文明轉型和鄉村振興的必由之路。

本文一方面從生態資源的系統性特征要求整體性開發這一角度來探討重構新型農村集體經濟的客觀必要性，另一方面明確提出農村集體經濟重構是有制度成本的，在多數村莊長期“去集體化”背景下，這一成本常常只能由財政等渠道墊付。本文旨在于生態文明與鄉村振興大背景下為重構農村新型集體經濟提供客觀理論支撐和現實路徑。

“去集體化”的制度變遷及其影響

20世紀70年代末開始的農村改革在取得巨大成就的同時，也客觀上產生了一些新問題。例如：傳統農區集體經濟的開支增加而生產組織功能弱化，其作為產權主體的作用也因“權利束”被分割而趨于殘缺，“去集體化”作為客觀歷史進程由此開始。20世紀90年代，受國內外形勢影響，“去集體化”制度變遷持續推進。

許多研究表明，“去集體化”的方式并沒有導致土地經營的規模大幅度提高。主要原因一方面是外部市場主體與極度分散且異質性極強的眾多小農之間的交易成本過高；另一方面，即使實現了土地的規模化集中，但是按照工業化方式發展的品種單一的規模化種植和養殖業，普遍因面臨市場和自然雙重風險而經營效益較差，也由此造成耕地破壞、環境污染、農民上訪等諸多遺留問題。另外，與經濟基礎上“去集體化”相對應的是社會層面的“去組織化”，這也誘發了鄉村治理的困境，最為嚴峻的后果就是當前鄉村基層失序累積的對抗性矛盾，在有些地方要靠“掃黑除惡”才能化解。

村社集體作為介于縣鄉政府與農戶之間的一個重要的綜合組織，在長期“去集體化”的制度變遷背景下，其存在的經濟基礎被弱化了，“國家－集體－農戶”之間低成本穩態治理結構的經濟基礎也幾近消亡。20世紀90年代以來，中國農村的治理結構受困于“去組織化”改革后剩余過少的分散小農之經濟基礎與高成本的現代化上層建筑的基本矛盾，以及與城市本位的官僚體系向下延伸而形成的上層建筑之間的矛盾而趨于瓦解，這一方面是因為國家基本建設投入與鄉村治理的財政開支不斷高企，另一方面則是因為農村的“去集體化”和農戶的分散化導致財政投入的“精英俘獲”，致使“財政投入不斷增加，治理成本不斷上升，治理局面卻不斷劣化”的惡性循環。

進入21世紀，城市工商資本大規模下鄉對農業領域進行“規模化”和“工業化”改造，卻因與鄉村分散的且異質性極強的農戶無法形成“數量合約的一次性談判”與“批量化”交易而最終只能依靠村霸流氓，導致“劣紳化”與“黑社會化”，鄉村社會治理狀況進一步惡化。加之按照工業化方式發展的追求規模擴張的農業面臨市場風險與自然風險“雙高”局面，致使“老板跑路—群眾上訪—政府維穩”現象此起彼伏，資本下鄉的后遺癥最終交給了當地政府解決，進而轉化成政府的治理成本。

基于以上客觀經驗的總結是：在沒有經濟基礎領域重構能夠發揮中介作用和實現公平分配的組織化載體的情況下，國家大規模投入改善鄉村發展條件的善意伴隨著產業資本下鄉容易被村內外“精英俘獲”，最終導致投入愈大，治理惡化愈嚴重，治理成本愈高的情況發生。若照此路徑演化，鄉村必定陷入生態環境崩壞、經濟發展停滯和社會治理失序的總體性危機當中，而這又進一步影響國家層面的治理、穩定與發展，使國家面臨掉入“現代化陷阱”的危險。鑒于多種矛盾交織，21世紀以來中央確立了“三農問題重中之重”的指導思想，相繼提出科學發展觀、“兩型”經濟、和諧社會、統籌城鄉等重要戰略方針。

如果說“去集體化”是特定時空條件和內外環境下的客觀制度變遷，那么在國家生態文明轉型這一重大戰略背景下，鄉村振興就為重構鄉村可持續發展的經濟基礎提供了難得的機遇，也使得在經濟基礎重構的條件下進一步重構鄉土社會結構和治理體系成為可能。

新型集體經濟是鄉村生態資源開發的重要載體

在生態文明轉型的背景下，鄉村產業振興的主要取向是推進農業供給側結構性改革，以城鄉互動融合為基本動力促進三產融合發展。因為伴隨著中國工業化和城市化進程進入中后期，以中等收入群體為主的城市市民階層開始崛起，他們更加重視食品安全和環境問題，也具有更高層次和更加多樣化的消費需求，同時還引領著消費趨勢和輿論話題，是鄉村三產融合發展的主要推動者和消費者。而鄉村的三產融合發展所需要素，不再像農業一產化條件下那樣以平面化的土地資源為主，而是要以多樣化且立體的生態資源為物質基礎。

結合調研我們發現，作為生態資源最為富集的中西部山區，傳統村社的生產生活邊界、村社的產權邊界和自然生態邊界常常在一定程度上具有重合特征。比如大巴山區腹地的很多地區，一條山溝就有一個或幾個行政村的地域，村莊之間的邊界常常以山脈分水嶺為界，溝域內形成了相對獨立的小流域生態系統，且由于地理特征而對外具有一定的排他性。這樣的特征決定了無論從傳統慣習、現代產權還是自然特征而言，村社都應該是相對完整的一級資源開發單位。且對村外主體而言，村社具有相對完整的邊界和明晰的產權。如此看來，無論是從物理角度還是從產權角度，這些村莊內的資源都具有較強的排他條件，對內則遵循傳統村社的邏輯和現代集體經濟的制度內涵，按照農戶得之于村社的“成員權”相對公平地占有資源。

也即，由于生態資源的系統性和不可分割性特征，若以村社作為小流域產權邊界，則村社作為所有者相對于外部主體的產權是明晰的，同時由于傳統慣習和地理特征，產權安排的可維護性也得以增強，能夠最大程度避免外部主體的“搭便車”行為，減少“外部性”。村社內部則可以根據傳統社會關系網絡形成的社會資本以及當前推行的股份合作制，將村社成員的“實物財產”轉化為“價值財產”，實現多種自然資源的整體性開發和增值，提高每個成員股權的價值，增加農民的財產性收益。

但是，近四十年“去組織化”的制度性變遷導致村社一級并沒有完整的產權來對應小流域生態系統的整體性開發。因為，作為重要資源的耕地、林地都已分到每家每戶，形成了“集體所有權—農戶承包經營權”的復合產權結構，而在實物和實際利用層面更是各戶分散占有。但生態資源的系統性開發必然要求將資源進行集中，并且復合產權結構和傳統村莊社會關系網絡內的社會資本使得村社集體相較于政府和外部主體而言，是資源集中成本最低的主體。因此，村社資源的集中并不適合采用制度成本極高的行政命令方式，而只能借助村民對村社集體掌握的資源和資產的收益分配要求和預期進行談判交易，同時還應該利用村社人情、血緣等社會關系進行勸說協商，最后形成以股份合作制或股份制為主要形式的資源集中開發模式。

誠然，萬事毀之易，建之難。任何資源集中的“組織化”過程都是有成本的。鄉村集體經濟構建若要成功，就需要使村民通過集體經濟獲得相較于以個體直面外部市場更多的收益，且只有收益足夠大，才能“啟動”構建的進程。

通過集體經濟獲得的收益可以從兩個方面來討論：一是間接性的，即通過“集體經濟”的形式可以使得個體占有資源和在資產的開發中獲得更大的收益，比如規模效應、集聚效應等；二是直接性的，即組織本身能夠形成公共財，既可以對成員進行直接分紅以增加其收益，也可以用于社會治理、基礎設施等公共品開支而降低其開支。當前大多數村社集體經濟處于勉強維持，甚至是空殼狀態，沒有足夠的收益預期來調動村民的積極性。而只有對資源進行系統性的三產融合開發，才能最大程度實現集體經濟增值和農戶收入增加，這就客觀上構成了類似“雞生蛋、蛋生雞”的悖論。

面對這種情況，要實現新型集體經濟構建與資源資產增值之間的良性循環，就需要打破這一悖論，可能的情況要么是村社已經實現了資源集中與生產經營組織化的集體經濟構建，要么是資源和資產已經產生巨大的開發增值收益并最終形成村社集體的公共財。不過，若兩種情況在現實中皆不具備，就要借助二者之外的第三方力量來打破這種悖論。

政府財政投入撬動新型集體經濟構建

須知，啟動資源集中和集體經濟構建的投入在一定范圍和較長時期內都是一種“沉沒成本”，可以被視作公共品，一般市場主體是不愿不計經濟效益來進行這種公共品投入的。而在鄉村由于公共財微薄導致公共品供給缺失進而產生上述悖論的情況下，村莊自身也無法承擔這一開支，唯一能進行公共品投入的便只有政府。也就是說，鄉村集體經濟構建成本在當前情況下只能依靠政府財政投入來支付。當然，并不排除個別村莊依靠鄉賢、社會組織等幫助啟動資源集中和集體經濟構建的情況。

本質上，任何政府的理性目標都是維持社會的穩定和政權的牢固，而不是簡單地追求財政盈虧平衡。當鄉村長期以來的制度變遷導致集體經濟式微和鄉村治理持續惡化，進而影響社會安定甚至國家安全時，政府增加財政投入就成了客觀的政治和政策要求。

當然，政府投入的具體路徑有很多，無論是政府、社會還是學界都存在兩種截然相反的思路：一種思路是通過財政投入直接進行基礎設施建設和提供基本公共服務，或是直接發放到每家每戶以及特定的市場主體；另一種則是將多數財政投入經由集體經濟組織來承接，并進行具體的經營管理，同時將財政投入所形成的固定資產確權給集體經濟組織。

本文認為，前一種投入方式實際上是一種“耗散”機制，一方面政府直接建設的基礎設施常常被閑置，或因可以免費使用以及疏于看護而更易被損壞；另一方面針對特定農戶、市場主體進行的財政投入容易因信息不對稱而造成“精英俘獲”等問題。而后一種方式則能夠盡可能地將政府投入轉變成集體資產，因資產的所有權明確且相關權利便于行使，該集體資產也就能夠得到較好的維護，同時通過資產的經營管理能夠產生可持續效益。

在政府投入改善鄉村治理方面的兩種思路也是截然相反的：一種是由財政長期供養村社干部及公共服務人員，這是采用官僚行政的方式直接處理村社事務，在本質上是“加強管理”，而非構建“治理有效”需要的多元良性互動；另一種則是以鄉村組織化為基礎，依靠村社共同體內部錯綜復雜的血緣與地緣關系，采用協商的自治方式，以期達到低成本的簡約有效治理。而前文中國家財政投入推動鄉村組織化及集體經濟組織構建則為實現鄉村低成本簡約有效治理奠定了經濟基礎與組織基礎。

值得深入討論的是，盡管二者都需要國家進行一定的財政投入，但國家對于后者的投入可能是短期的、一次性的，且可能轉化成相應的集體資產，而對于前者的投入是長期的、持續性的，且更多為工資性、事務性支出。若后者的成本相較前者低且達到了較好的治理績效，那么由政府財政來支付集體經濟和社會組織化的啟動成本是合理且可行的，最終也就能實現以集體經濟為載體的鄉村低成本簡約有效治理。總的來說便是，政府通過集體經濟組織進行的財政投入既能夠形成固定資產撬動全域資源的增值以及集體與農戶的增收，客觀上減小政府在社會保障等方面的直接開支壓力，還能夠利用集體經濟組織實現內部的簡約有效治理，減少甚至避免在維穩和提供社會公共服務等方面的開支。

在此，結合前文對于集體經濟構建的分析，可以認為政府財政投入作為鄉村資源集中和新型集體經濟構建的杠桿，其支付資源集中和組織化成本的形式也是多種多樣的，核心問題是促使集體經濟組織形成足夠的可自由支配的資源、資產和資金，并且完成經營管理體系和增收機制的初步建立。

重慶市C縣L鄉在財政投入作為杠桿撬動集體經濟組織發展壯大方面有初步的經驗性探索。L鄉是在政府財政多種形式投入已經形成深厚沉淀成本的條件下，以集體經濟組織為基本載體，實現政府各部門在鄉村的生產性資產中“以投做股”，既可以促進域內生態資源的整體性增值，又可以撬動分散農戶將資源和資產集中，進而以“三變”改革、合作社等模式實現產業興旺。同時，集體經濟組織的收入和資源資產價值也因財政的直接投入和間接投入（資源增值）而大幅度提升，其作為公共財能夠負擔部分社會治理的成本開支，集體經濟組織擁有一定的財權，也使“治理有效”長期化。

結語

集體經濟組織不僅是鄉村資產的經營管理主體，還是維持鄉村穩定和改善鄉村治理的關鍵載體。2019年中共中央一號文件強調重構農村新型集體經濟組織，這不僅僅是中國特色社會主義追求共同富裕的價值要求，還是新時代距行生態文明理念和推進鄉村振興戰略的客觀必然。

集體經濟除了長期以來發揮維持鄉村社會治理經濟基礎的作用之外，在國家和社會整體朝向生態文明轉型背景下，更具有促進自然資源開發與推進生態產業化的資產增值的重要作用。但一方面集體經濟的作用在工業化時代并不顯著，另一方面長期的“去集體化”制度變遷使集體經濟組織重構面臨困境。為此，多數情況下必須以財政投入作為重新構建集體經濟的啟動杠桿。貴州、重慶近年來推行的“三變”改革是制度層面的一種有益嘗試，既促進了農村長期沉淀和閑置資產的價值顯化，又壯大了集體經濟，提高了農民的財產性收入。這些試點經驗也逐步演化為中央近期強調的以“集體產權制度改革”、農村“三變”改革和“三位一體”綜合合作等政策為主的重構農村新型集體經濟的制度框架。

在此基礎上，政府財政投入的多重作用成為啟動集體經濟組織重建的杠桿，也是活化上述制度體系的引擎。除重慶C縣外，寧夏隆德、山東文登等地在財政投入撬動集體經濟發展方面也進行了有益的探索。而重慶市C縣下一步還將建立縣級的集體資產經營管理孵化平臺，通過將擔保、保險、信貸等多種金融工具“嵌套”的方式，在增加杠桿的同時最大限度降低集體資產經營管理風險，形成更加成熟的多元政策工具。

總之，重構農村新型集體經濟在價值層面和規律層面都具有現實必要性，這一過程需要充分發揮以財政為主的多重杠桿作用。