新發展階段與建立現代財稅體制

把握新發展階段對建立現代財稅體制的要求

梳理和領會黨對財稅體制改革的頂層設計和戰略部署，對于進入新發展階段后更清晰把握中國特色財稅體制改革的重點任務、更好地適應高質量發展需要具有重要意義。

其一，理解“深化財稅體制改革”在國家治理現代化大局中的時代內涵。新時代財稅“國家治理說”強調的不論是將財稅實距經驗上升到制度層面的現代化，還是將制度落到實處以實現執行能力的現代化，都不僅僅是建立一般意義上的現代財稅制度，而是中國特色社會主義制度下的現代財稅制度。在新征程中要繼續將財稅發展與中國特色國家治理現代化掛鉤，以財稅體制改革來助力國家治理現代化，這是財稅改革在新發展階段中必須始終堅持的方向。

其二，領會“深化財稅體制改革”在不同發展階段被賦予的特定要求。進入新時代以來，我國既始終圍繞著改進預算管理、理順央地關系、完善稅收制度這三項改革任務展開，又根據經濟社會發展的階段特點調整先后順序，持續優化每一項改革任務。當前，預算制度改革要求逐漸明晰，年度預算向支出預算和政策拓展的方向轉變逐漸強化；稅收制度改革始終在服務大局中展現稅收治理的新作為；央地財政關系改革則明確了當前和未來主要考慮事權與支出責任的界定，考慮區域間財力水平與公共服務均等化的匹配。

其三，把握新發展階段關鍵特征對中國特色現代財稅體制建立的新要求。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）之核心要義是“把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局”。新發展階段是在全面建成小康社會任務完成后開啟全面建設社會主義現代化國家征程的新階段。要在2035年基本實現社會主義現代化，就要繼續貫徹新發展理念、推動高質量發展，就要深刻理解構建新發展格局的深刻含義，就要將黨中央戰略部署和工作要求落實到全會提出的十二個方面的任務中去。既要把握新發展階段在預算制度、稅收制度、央地關系方面提出的新要求，又要考慮新發展階段將要賦予財稅體制改革的新任務。

其四，全面領會《建議》對建立中國特色現代財稅體制的要求。《建議》第22條對“建立現代財稅體制”的要求有六句話，這六句話在繼續圍繞預算制度、央地關系、稅收制度三方面改革展開的同時，還將債務管理單獨列出，既一以貫之，又與時俱進，體現了新發展階段的時代要求。此外，《建議》第56條還強調要“加強人大對‘一府一委兩院’的監督”，這也為從人大立法監督和對應財稅治理法治化來理解現代財稅體制的建立提供了更廣的角度。

對加強財政資源統籌和深化預算體制改革要求的把握

《建議》對“建立現代財稅體制”的前三句要求是：“加強財政資源統籌，加強中期財政規劃管理，增強國家重大戰略任務財力保障。深化預算管理制度改革，強化對預算編制的宏觀指導。推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理。”這主要是從收支整體、預算管理、財政支出三個角度來闡述新發展階段深化預算體制改革的重點內容。

其一，財政資源有效統籌和中期財政規劃管理在相互配合中為國家重大戰略任務完成提供財力保障，是深化財稅體制改革的總體要求和首要任務。就加強財政資源統籌而言，意味著新發展階段在現有財政資金統籌使用機制基礎上要促進其成熟定型，財政資金的統籌要實現“四本預算”之間的協調統籌，且財政統籌的范圍要從預算資金統籌擴大到數據統籌、人才統籌、征管機構統籌等財政的方方面面。就加強中期財政規劃管理而言，既要看到推動中期財政規劃管理漸進過渡到中期預算對于加強年度預算約束性的重要意義，也要看到加強對規劃期內重大改革、重要政策和重大項目統籌安排對于提高財政政策前瞻性、有效性和可持續性的重要作用。

其二，穩步推進預算管理制度改革，強化對預算編制的宏觀指導。我們要依據新發展階段要求，深化拓展和穩步推進預算收支管理制度改革。尤其要注意在預算編制上堅持黨對預算編制的全面領導，結合年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控要求和跨年度預算平衡等要求進行編制。當前特別要將在統籌抗疫和經濟社會發展中形成的國家財政資金直達基層民生機制盡快制度化，將其作為預算管理制度改革的一項重要內容。

其三，從財政支出角度推動現代預算制度構建，為新發展階段更好體現“重點拓展”改革要求提供必要載體。一是推進財政支出標準化，按照財政部門制定的預算支出標準來編制預算，并實現預算支出管理各環節、各層級的標準化、一體化。二是強化預算約束，在審核預算時向支出預算和政策拓展，加強政策對支出預算編制的指導和約束。三是強化績效管理，在中央部門和省級層面基本建成全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理體系的基礎上，推動市縣層面預算績效管理體系的構建，大幅提升預算管理水平和政策實施效果。

對中央和地方財政關系改革要求的把握

《建議》對“建立現代財稅體制”的第四句要求是：“明確中央和地方政府事權與支出責任，健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力。”這是從構建事權和支出責任相適應的制度來深化財政體制改革。

其一，繼續明確中央和地方政府事權與支出責任是關系國家治理效能的重大改革。一是要根據制度要求、治理需要和國情制約，規范中央和地方共同事權，既要做到“適當減少并逐步規范”，按照財政事權性質明確主體責任，還要注意“適當保留并提供支撐”，在新發展階段適當保留一定規模的財政共同事權以應對發展不平衡不充分的問題。二是要深刻理解對應的“共同事權轉移支付”之中國特色與時代要求。共同財政事權轉移支付配合財政事權和支出責任劃分改革，既能推動中央政府承擔共同財政事權的支出責任，又能保障地方政府有財力、有質效地落實相關領域的方針政策，是體現和堅持中央領導權威、維護中央宏觀調控、調動中央和地方積極性的重要舉措。我們不僅要在將來《預算法》修訂時確立其法律地位，還要提出“既有共性、更有個性”的論據支撐，做到既規范必要的中央地方共同事權，又配套地從法律、運行、監督和理論等方面做實做優共同事權轉移支付。

其二，理解健全省以下財政體制的單列提出是新發展階段穩定地方預期、調動地方政府積極性、保障基層公共服務水平的現實需要。一方面，強化省級政府責任能夠激勵省級政府維護本地經濟社會協調發展，提高區域經濟發展質效；另一方面，基層政府穩定的收入來源有助于發揮其在信息管理方面的優勢，增強基層對國家政策的執行力，逐步建立起基層“保基本民生、保工資、保運轉”的長效機制，兜牢民生底線。

對完善現代稅收制度相關改革要求的把握

《建議》對“建立現代財稅體制”的第五句要求是：“完善現代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優化稅制結構，適當提高直接稅比重，深化稅收征管制度改革。”這是發揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用的重要內容。

其一，“完善現代稅收制度”的提法是對黨的十八屆三中全會以來深化稅制改革成效的肯定，也是對新發展階段更準確地建立現代稅收制度的要求。我們既按照現代市場經濟的要求設置并使用了現代稅制，又按照“以人民為中心”的社會主義市場經濟的要求不斷在現代稅制中增添中國特色與制度要素，同步推進稅制改革與稅收立法進程。因此，在新發展階段中，完善是基本任務，改革是前進動力，速度仍必須加快。

其二，“健全地方稅、直接稅體系”的提法必須全面理解。一是分別從“健全地方稅體系”和“健全直接稅體系”兩個維度來把握，既要完善培育地方穩定稅種，建立健全地方稅稅制；又要完善地方專屬直接稅種，提高直接稅的地方分成比例。二是關注“健全地方稅、直接稅體系”這種“頓號隔開、稅系并列”的提法，領會這種提法中必須考慮的關聯乃至重合部分，即：既要有利于健全地方稅體系，又要有利于完善國家的直接稅體系。通過對一些直接稅種的改革設置并將其作為地方稅系的組成部分可以實現這一改革導向。例如，理論界普遍認同的將房地產稅作為地方重要稅種的建議就值得認真考慮。

其三，“優化稅制結構，適當提高直接稅比重”強調的是稅制結構安排要以現代化為目標導向，在間接稅與直接稅并存的“雙主體”稅制結構中適當提高直接稅比重。一是繼續堅持“立足國情、合理借鑒、市場導向、漸進次優”的稅制改革優化思路，既要看到以間接稅為主的現實是從國體政體、發展階段和發展目標出發作出的重要安排，又要看到提高直接稅比重在調節收入分配、縮小貧富差距中的重要作用；既要不斷追求現代稅收制度的“理想最優”，又要認識階段條件下稅收制度的“現實次優”。二是深刻把握“適當提高直接稅比重”的內涵，認識到占比偏低是現實，提高比重是要求，適度約束是關鍵，既要不斷完善間接稅制，推動增值稅簡并、降低稅率改革；又要進一步完善各類直接稅制改革，穩步有序地提高直接稅比重。

其四，“深化稅收征管制度改革”強調的是從征管角度為深化“放管服”改革、優化稅收營商環境、提升稅收治理能力提供有力保障。一是嚴格征管，應收盡收，將依法征管和稅收任務的統一盡快在稅收征管法中顯性地加以確立。二是簡政放權，釋放活力，推進簡化辦事流程、加快審核程序、改進備案方式，激發市場主體活力和發展內生動力。三是智慧稅務，提升效能，加快推動構建涉稅信息共享平臺和智能化電子稅務局，推進高質量發展。

對健全政府債務管理制度改革要求的把握

《建議》對“建立現代財稅體制”的第六句要求是：“健全政府債務管理制度。”這次把“預算管理制度改革”下的“債務管理制度”單獨列出，我們必須既看到這是對新財政平衡觀認識深化的必然結果，更要將其放在新發展階段面臨的重要國內外形勢背景下看待。

其一，促進政府債券發行管理機制的市場化和規范化。一是深化國債市場化改革，提高債券市場定價效率，健全反映市場供求關系的國債收益率曲線，更好發揮國債收益率曲線的定價基準作用。二是做好地方政府債券發行工作，構建起“管理規范、責任清晰、公開透明、風險可控”的政府舉債融資機制。

其二，強化對政府債務資金使用的監督考評，堅守財政可持續的底線。一是要做好“事前”和“事中”債務管理與監督，完善常態化監控機制，強化對政府債務的約束、管理和監督，促進經濟社會健康持續發展。二是要做好“事后”債務管理與監督，強化政府債務績效管理，建立全方位、全過程、全覆蓋的地方政府債務預算績效管理體系，統籌協調財政緊平衡與經濟高質量發展。

其三，加強對中國特色新財政平衡觀下債務管理理論的研究。我們要對實際部門正在做和擬定要做的債務運用和管理方式從制度設計上給予觀點支撐，對中國特色社會主義財政發展中的債務較長期運用提出理論依據，既要符合新發展階段對新財政平衡觀的要求，又要順應底線思維和安全理念等新形勢的檢驗，從政府債務有效管理的角度詮釋統籌發展和安全的關系，確保財政治理現代化行穩致遠。

對推進財稅治理法治化進程要求的把握

2020年年底召開的中央全面依法治國工作會議將習近平法治思想明確為全面依法治國的指導思想，是我國全面依法治國實距取得的重大進展。從深刻理解“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”要求出發，我們就要將“加快財稅法治建設”納入“建立現代財稅體制”的框架中，積極推進預算、稅收、財政管理等領域的立法，實現財稅立法與財稅體制改革的統一協調。同時做好人大對財稅的審查監督工作，合力推進法治財稅現代化，共同服務國家治理現代化目標。

其一，堅持黨對財稅法治的全面領導，全面落實財稅法定進程。就預算領域而言，現行《預算法》和《預算法實施條例》已經構成了較為完整的體系，近期的主要任務是嚴格執行，推動中國特色現代預算制度的健全完善。就稅收領域而言，要適時進行增值稅、消費稅等立法工作，穩妥有序地開展關稅、城鎮土地使用稅和房地產稅的立法研究，《稅收征管法》及其實施細則在必要時也應修訂，將來還可以考慮制定《稅收基本法》。就中央和地方財政關系領域而言，一些人大代表與學者提出的著手研究政府間財政關系法和積極制定財政法的建議已經得到有關部門的回應，值得參考和借鑒。筆者始終關注這方面的進展并堅持兩個基本觀點：一是堅持實事求是、循序漸進，中央地方財政關系改革進展到位后，成功經驗就可以上升為法律，這是財稅治理現代化和法治化的要求；二是無論是哪部法律，無論何種名稱，都是中國特色社會主義的財政法律，都是中國特色財稅治理現代化的成果。

其二，加強人大根本政治制度對財稅治理現代化進程的重要作用，共同推動中國特色國家治理現代化。在邁向“基本實現國家治理體系和能力現代化”的新發展階段中，應該結合中國特色國家治理現代化的新要求來把握人大根本制度和財稅治理現代化的關系，既要在國家治理法治實距中完善“黨管人大”“黨管監督”和“黨管財稅”原則的落實形式，又要能在理論構建中體現新時代“人民財稅”由“人民監督”的制度導向，體現人大與政府財稅部門協調運作是中國特色國家治理現代化內在組成部分的原則要求。

在“立足財稅、走出財稅”中服務新發展階段國家大局

我國進入的新發展階段，既有國內人民對美好生活的向往與不平衡不充分發展之間的矛盾，也有供給側結構性改革進入深水區、發展短板不足依然存在、推動國家治理現代化任務緊迫等現實的交織；既有國際保護主義、單邊主義甚囂塵上與和平發展合作共贏主流意愿之間的沖突，也有全球疫情防控常態化、世界經濟深度衰退因素的疊加。我們要認清形勢，明確任務，牢牢把握新發展階段的要求來建立健全中國特色現代財稅體制。同時，我們還要堅持“立足財稅、走出財稅”的思路，將建立現代財稅體制與國家重大戰略任務協調推進、統籌謀劃，為實現“十四五”期間的經濟社會發展目標群策群力，協同奮斗。這是中國特色社會主義財稅“圍繞中心、服務大局”應該擁有的站位和胸懷，必須始終堅持并不斷距行。