外國冬奧會安保措施及其啟示借鑒

周鄭成

(中國人民公安大學，北京 100038)

0 引言

呈現“精彩、非凡、卓越”的奧運盛會，安保工作系于一半。聯合國反恐辦公室主任、聯合國副秘書長弗拉基米爾·沃龍科夫強調，保護重大體育賽事需要多層次的合作與協調，以及復雜的安全與警務安排，包括場地安全、網絡安全、危機管理、戰略溝通等。以此為指導，冬奧會安保是一項綜合組織結構、運行機制、資源配置、協調保障的復雜系統工程。

冬奧會是我國展現國家形象、促進國家發展、振奮民族精神的重要契機，安保工作更是重中之重。首先，安保工作能將日常社會空間和物理空間轉化為最大受控的環境，為奧運會創造獨立、有效和均衡的綜合安全環境，是奧運計劃順利落實、機構高效運轉、工作平穩推進的前提；其次，奧運安保工作的管理、運行方式等，尤其在疫情防控常態化階段的有效舉措，在后疫情時代也有很強的適應能力，能為國際國內大型活動提供理論經驗，促進管理與服務能力的發展進步；最后，對于城市發展而言，安保工作有蘊含于奧運整體規劃的內容，也有相對獨立的部分，將在更廣泛的城市治理和區域協同中發揮作用。

鑒于此，本文立足于當前冬奧會安保面臨的主要問題，總結外國冬奧會安保的措施與特征，并提出提升安保效能的對策，期待安保工作長遠意義的實現。

1 冬奧會安保面臨的主要問題

從奧運會安保發展歷程來看，早期國際奧委會關注的是奧運會的連續性。直到1972年慕尼黑慘案暴露出大型體育賽事中社會控制的失靈，安全才成為奧運會的主題之一。1976年蒙特利爾奧運會中突出軍事化手段介入，強化具體預防措施；1984年薩拉熱窩冬季奧運會國際奧委會發揮協調作用；1988年漢城運動會期間美國海軍為漢城(現名首爾)提供水上安全保障，賽事國際化和安全一體化進一步加強。20世紀90年代，奧運會更呈現出跨國組織的協調發展，一系列公開化、軍事化的安全模式，呈現出“管理、強化、監督”的特點，依賴于建筑和環境的目標強化以及密集技術監控制度。1996年亞特蘭大奧運會的炸彈襲擊和911恐怖襲擊，改變了奧運安保監控策略、技術創新和總體規劃的地位。2002年鹽湖城冬奧會被定義為國家特別安全事件，安全問題上升至國家戰略高度；2006年都靈冬奧會中發展“控制的空間”，定義多重權限以限制個人的空間流動；2010年溫哥華冬奧會擴大對泛城市空間的影響。奧運安保發展出“延伸奧運空間”的內涵，落實“全面安全”并發展“流動安全”的運作模式，從獨立的安保措施到思考其嵌入城市治理的可能路徑，以期實現規模更高、強度更大、范圍更廣的冬奧會安保。

冬奧會安保隨安全需求的演變而更新，當今世界處于百年未有之大變局，冬奧會的象征意義及戰略意義，使其面臨著國內外各類現實安全威脅和潛在安全風險?？植乐髁x、分裂勢力、極端宗教、社會矛盾等不穩定、不和諧、不可控因素均對冬奧會的順利舉辦造成巨大威脅。與此同時，冬奧會安保工作也存在其內部局限性。一是機構間存在分歧，各職能部門、安保主體秉持的工作理念和既定目標不完全一致，權力層級、工作權限的沖突影響協同效力。各機構、部門間可能出現責任不清、互相推諉甚至權力真空的情況，導致工作實際效能與合作初衷相背離。二是國際合作不暢，一方面在賽事組委會與國內安全部門雙線并行的指揮下，指揮集中化與業務分散化之間失衡可能導致指揮協調和實際響應之間的惡性循環；另一方面全球化與信息化背景下，風險的流動性和跨區域性增強，信息收集、共享、反饋等方面的不足，不利于形成情報優勢，影響研判、決策等工作及時有序開展。三是實踐專業性不足，奧運安保工作包括預防和處置2個階段，面向潛在的和現實化的威脅化解與風險應對，但在實踐中，經常出現重處置輕預防、將二者混為一談或完全割裂運作的現象，容易造成資源浪費、銜接不暢、行動脫節的問題。此外，安保力量的專業性有待提高，安保人員能力不足，且落后的資源設施、技術手段等無法滿足實踐需要。四是對城市空間的影響，冬奧會具有廣大影響力，人員聚集性高、流動性大，需要進行相對封閉的場地管理及嚴格的外圍控制。奧運安保措施逐漸溢出奧運場地的邊界，向更廣泛的城市空間滲透，已經影響到群眾參與的積極性和居民的日常生活，封閉式管理和開放式運作之間的矛盾難以平衡。

2 外國冬奧會安保措施及其基本特征

2.1 以機構設置協調職責分工的明晰化

機構設置是開展安保工作的實體基礎。冬奧會的機構設置與組織結構與其國家或地方管理模式的特征相契合。合理的機構設置、明確的職責分工，有利于避免業務重疊、責任空白、互相推諉等情況。歷屆冬奧會中，奧組委都重視機構設置與結構規劃，以整合各界資源與力量，落實各項工作。

2006都靈冬奧會成立都靈辦事處機構以加強與都靈奧組委的合作，其主要機構設置及組織結構，如圖1。都靈奧組委負責工作規劃，都靈辦事處協調工作落實，融合公共力量與私人資源。安保工作分為賽事安全、資產保護、總務服務3大類，風險管理部與安全保衛部門主責，資產、物流、基建等部門中也有大量安全工作的嵌入。

圖1 2006都靈冬奧會機構設置及組織結構

2010溫哥華冬奧會期間，加拿大組建溫哥華綜合安全部門，由加拿大皇家騎警統籌分工合作以及計劃推進，其主要機構設置組織結構，如圖2。溫哥華警察和其他轄區警察分別負責場館外圍區域以及市內娛樂場所的治安維護，溫哥華應急體系內的災害管理部門、公共衛生部門都提供安全支持。專項安全事務由安全行動小組主責。

圖2 2010溫哥華冬奧會機構設置及其組織結構

2014索契冬奧會中采用國家干預主義模式，該模式在機構設置中即有所體現。如圖3所示，垂直結構的管理體系在國家—城市—場館3個層次上開展安全工作。俄羅斯聯邦安保指導委員會負責安保戰略規劃、部門工作協調等事務；索契奧組委領導的安保工作組發揮現場指揮部溝通、傳遞的職能；奧運安保協調中心領導的各工作組分管專項安全事務，呈現出基于場地與基于流程相結合的特點。

圖3 2014索契冬奧會機構設置及其組織結構[3]

2.2 以指揮體系保障行動參與的協調性

指揮體系是開展安保工作的系統保障。依托組織結構，建立各實體機構之間的領導、指揮、協作等關系，歷屆冬奧會中，奧組委都通過穩定高效、協同整合、聯動集成的指揮體系實現集中領導、統一指揮、協調參與。

如鹽湖城冬奧會中，由規劃管理部將鹽湖城奧組委的行動與聯邦、地區和地方機構的行動整合起來，建立聯合行動指揮中心，制定統一的規則、程序和應急計劃，并通過實踐演習和模擬訓練進行驗證與調整，將職能分工化、編碼化，以報告制度反饋工作、內容及成效，避免職能重疊引發的混亂。

都靈奧組委組織模式最初采用主運行中心(Main Operations Centre，MOC)模式，綜合聯絡、決策、運營各項工作，保障賽事籌備的高效性、集中性。在賽事運營期間，轉向場地為核心的模式，明確責任領域的劃分和指揮系統的建立，以情報信息為基礎、單一指揮鏈為手段、廣泛合作為支撐，提供綜合保障。

平昌奧組委的組織結構中，安全部門獨立于執行委員會，直接受奧組委副主席的領導。平昌的MOC模式側重于通訊、指揮與操作，強化信息交流、問題溝通與工作管理。依托反恐和公共安全指揮系統，平昌奧組委與軍警、消防部門的指揮中心保持實時聯系，以保障處置力量協調運行、處置決策有效傳達、處置工作迅速落實。

2.3 以層級劃分落實內外安全的一體化

對安全區域的層級劃分以場地為基礎，與物理距離、風險因素等相關，是配備不同安保資源、設置分級安保措施的基礎，旨在保障各層級安保工作有成效、不冗余。

如鹽湖城奧組委以場地距離為依據設定安全級別，形成5個同心圓結構的指揮及控制矩陣。中心點的工作指向現場緊迫的安全威脅；第二圈是對進入現場的人和車輛的安檢與管理；第三圈工作的重點是排除潛在威脅和非法入侵；第四圈管理城市的交通網絡；第五圈開展風險識別，并部署軍用飛機在該地區的巡邏。都靈冬奧會沿用同心圓的安全區域結構，并做前區與后區的劃分，限定人員出入的權限與范圍以加強安全管理。

平昌奧組委部署了以場地為基礎的安全措施。其比賽場館劃分為平昌山脈場館群與江陵海岸場館群，前者用以舉辦雪上項目，環境相對開放且極易受自然因素影響，因而綜合設置安全屏障、監控攝像頭以及安保人員；后者用于舉辦冰上項目，強化出入口管理以保障場館內部相對封閉，在場館外圍安裝安全圍欄以維持安全區域重疊部分的秩序。

戰略層面的安全工作也存在層級劃分。如索契奧運會的三級垂直結構，體現國際—國家—地方不同級別層次的合作與協調——俄羅斯聯邦安保指導委員會協調與國際組織、國際奧委會的協同合作，奧運安保工作組協調索契奧組委與國家機構、地方間的聯動，各安全行動小組受上級統一指揮協調，并得到地方力量的廣泛支持。

2.4 以綜合演習提升應急處置的有效性

綜合演習調動所有機構參與，旨在測試實體機構工作質量，檢驗安保工作組織結構的合理性以及指揮體系運行的有效性。同時，通過程序化的重復訓練，提高各實體機構的履職能力，磨合機構間的協調配合。

鹽湖城奧組委對650個危機場景或意外事件進行模擬訓練，以提高對車輛沖撞、人質綁架、生化襲擊、炸毀核設施等場景的處置能力；都靈奧組委的風險管理部門組織風險識別和評估，保險項目的規劃、實施和管理，以及應急計劃和危機管理計劃的制定與演練等工作；俄羅斯軍隊在黑海、高加索山區和邊境地區進行軍事演習，并組織聯合演練測試立體防御體系的實戰效能，特別針對人質劫持、武裝沖突等具體情形做出應對演練；平昌奧組委與政府安全部門調查分析近年來的襲擊、火災、災難和犯罪事件，提出應對各類威脅的對策，并組織兩輪專業培訓，開展全面反恐和安全演練。

溫哥華綜合安全部門將系列演習視為核心工作，開展“飛馬守護者”以及“里程碑”2大系列演習。前者立足于國際范圍內的廣泛合作，突出由上至下的指揮決策程序。后者重點是整合各獨立單元的安全行動，各行動組安排小規模桌面演習，如物理防御小組測試人車檢查程序，海事安全小組安排水上入侵演習；更大規模的演習針對飛機墜毀、炸彈襲擊、毒氣泄漏、人質劫持等綜合場景處置。演習面向未知風險，期待以高度可見的安全演習增強人民對于政府提供安全保障能力的信心。

2.5 以技術手段支持工作效能的最大化

技術手段是人的延伸及工具，能顯著提高建筑設施安全，以及安保工作中監控預警、實時通信、安全檢查的能力。為情報收集、人員管控、風險排查、現場處置等提供有力保障，成效顯著。

1976年，蒙特利爾奧運會第一次系統而廣泛地部署奧運會專用閉路電視監控系統以支持綜合監視及通信決策。此后，歷屆奧運會中都強調監控設施的廣泛應用。都靈冬奧會強化技術設施、電信和互聯網的運作，綜合應用閉路電視監視系統、閉路電視反入侵系統、X光機、金屬探測器等，強化技術服務和解決方案；溫哥華以900多臺臨時監控攝像機強化實時監測，加拿大部隊在惠斯勒山區設置數百公里的安全防線，其空域態勢感知與反空襲手段都得到北美防空司令部的支持。

平昌冬奧會加強5G網絡、人工智能、自動駕駛、無人機、物聯網技術等高新技術的應用,為通信、交通等基礎服務提供支持。5G網絡技術、平臺和終端設備使幾乎零延時的信息傳輸成為現實，為安全指揮中心及安全部門各機構提供多條實時鏈路，提高了資源管理與配置的能力；安全指揮中心共安裝810臺智能監控，與安全指揮中心的屏幕實時互聯；美國駐韓國部隊(United States Forces Korea，USFK)的無人機用于周邊巡航及影像傳輸；此外還廣泛部署安保人員和安全設備，設置監控攝像頭和安全屏障，使用VSA、PSA系統進行安全檢查以強化場館出入口管理。

3 外國冬奧會安保工作的啟示與借鑒

3.1 加強頂層設計，嵌入現代化城市治理進程

堅持立法先行，在法治軌道上進行頂層設計。2008年北京夏季奧運會立法舉措為本次冬奧會提供良好示范。充分尊重《奧林匹克憲章》、借鑒往屆奧運會各項公約和規范的基礎上，立足當前形勢與現實需求，進一步完善相關法律法規。針對冬奧會面臨的安全威脅，制定修訂相關法律或者專門法律，為公共安全各項工作提供法律保障。開展系列教育活動與宣傳活動，強化法律法規知識普及與應用，為冬奧會提供良好的法治環境與社會環境。

強調全面安全，在城市治理中發展安全議題。深化對奧運安保的認識，奧運場館要和諧融入周邊地區，其安保措施也應嵌入城市的安全治理中運行。一方面，弱化對物理、地理邊界的依賴，圍城式結構轉向開放式結構，以奧運安保與城市治理對安全與秩序的共同追求為內在動力，維護空間多樣性與安全化的和諧統一；另一方面，以城市安全促進奧運安全，如溫哥華在2006年實施“Project Civil City”倡議，以調節城市失序來塑造更為安全的奧運環境。可在城市治理的政策中加強奧運安全，強化專項整治、交通查控、社區管控等日常工作或專項工作。

立足可持續發展，在“奧運遺產”中實現安全迭代。2008年北京夏季奧運會的部分賽事場館在2022年冬奧會中得以沿用。如五棵松體育中心的籃球場可在6個小時內轉變為冰球場，首都體育館經翻新可舉辦花樣滑冰和短道速滑比賽，“水立方”凍結為“冰立方”……基礎設施、監控技術等“有形遺產”與安保經驗、實踐標準等“無形遺產”的沿用及更新，不僅在奧運會舉辦過程中就安保工作有效，更支持將賽事項目融入日常生活的美好愿景。

3.2 優化協調合作，構建一體化安全組織網絡

深化國際合作，發揮國際奧委會“機構記憶”與“安全代表”的作用，強化與國際和國外執法、情報部門的合作。如溫哥華冬奧會期間，加拿大與美國就邊境管理問題達成合作；索契冬奧會期間，俄羅斯在情報共享、風險排查、核生化威脅應對等方面受到歐美國家支持；韓國優化綜合執法、聯合偵查、跨境追擊等銜接工作?？山W林匹克安全與情報中心，進一步推進情報收集、分析和應用，依托聯合國大型體育賽事安保全球項目，實現資源共享、團結互助，把握工作主動性。

深化區域聯動，協調區域一體化建設。北京冬奧會提出了三區規劃，強化各賽區的物理安全分級，構建以場館為中心的層級化安全區域，形成多重控制環，并適當延伸至周邊地區。參考平昌冬奧會對平昌山脈場館群和江陵海岸場館群的分類管理模式，依據各賽區和場館特點以及不同層級的安保需求，提出針對性安保措施。同時，借鑒索契建立沿海和山區的聯系、強化鐵路公路運輸的經驗，針對因距離引發的交通、安保方面的挑戰，可推進延崇高速建設，縮短賽區間通行時間，提高跨賽區人員轉場效力及快速支援的能力。

協調各方力量，完善組織指揮體系。在2015年發布的《2022年評估委員會報告》中，國際奧委會就北京申奧報告中針對安全保衛的準備工作予以肯定。北京冬奧會已有一系列執法、國防、海關和情報機構在公安部的統一指揮下參與安保工作，其計劃部署的安全保衛力量，見下表。在職責明確、分工負責的基礎上，強化分類管理、統一指揮，構建扁平化指揮網絡與快速響應機制。吸納社會主體，借鑒美國“注冊安保專家”制度，培養社會安保專家，發揮專業性與社會化的優勢。建立健全志愿者服務體系，選拔特殊志愿者參與安保工作，并做好教育、培訓與訓練工作，確保其忠誠度與可靠度。

表 2022北京冬奧會計劃安保力量投入

3.3 提高安全韌性，組織多層級綜合預案演練

全程評估，強化風險管理。可借鑒倫敦奧運會的風險管理戰略，利用風險評估矩陣，對各類威脅進行評估分析。綜合考慮其發生的可能性、影響力以及脆弱性，進行多維度指標分析與層級設定，保障風險應對的全面覆蓋與突出重點，做好應急預案和管理方案。同時，持續跟進安保需求評估與效能反饋，及時調整勤務規模、應急措施、實施方案等，保證風險應對平穩高效。

全面防控，保障安全運行。綜合全時全域的防控手段，打造立體化防控網。強化通行準入，以人為基礎，預先核驗人員身份并進行分類與準入限制，并規制相關車輛使用；以場地為基礎，針對不同層級的安全區域限制可通行人員及通行時間。強化安全檢查，設置嚴格的人證核驗、人車安檢，與供應商、贊助商等合作，保障物流與運輸安全。強化全域管理，針對場地安全與網絡安全對海陸空及網絡空間實施全面布控，結合差異化防控制度，將普遍檢查與重點防控相結合。

全力演練，提升應對能力。加強試運行和測試活動，檢查強化綜合演練，協調各部門行動，組織場景演習，提高處置能力，測試指揮的協調性、響應的及時性、預案的可行性以及行動的有效性。加大對執行力的考核力度，及時反饋調整，并在程序化的行為重復中，不斷磨合、提高處置水平與應變能力。此外，加強宣傳，可通過具有匯報表演形式的演練提高公眾對安保工作的信心。

3.4 強化技術賦能，提升全域化安保服務效能

提高技術能力，支持安全承諾。一是立足傳統安全體系，以技術手段強化人車出入管理以及違禁物品的管理；二是依托智慧警務，以技術創新支持深度協同，部署密集的情報網絡與監控網絡，綜合應用物聯網、大數據、無人機等新興技術，提高信息采集、預測預警、智能決策、指揮協同、處置恢復的能力；三是強化能源、交通、通信等方面的基礎設施建設，建設數據共享、人員管理、安全運營各類系統平臺，以支持指揮調度、后勤服務工作。

擴大技術范圍，推進安全流動。隨著奧運空間向外延伸，對安全區域的保護也不再局限于物理邊界。一是可規劃技術邊界，構建技術上的“城市飛地”，如利用外圍交通規劃，限制車輛行徑與準入，綜合監控系統、車牌記錄技術等，形成軟性監視圈；二是擴大緩沖區域，強化周邊安全集成，應用城市原有的安保技術資源，將奧運安保技術滲透到城市環境當中，形成雙向互動。同時，各類技術設施也可作為奧運遺產，服務于長期的城市治理。

反思技術安全，保障平穩運營。關注技術應用本身的安全性，一是強化運行測試與評估，進行故障檢驗與排除，設置備用方案或備用線路，以備不時之需；二是在奧運安保工作中引入技術會不斷地揭露和放大組織間關系的復雜性和斷裂性，需要平衡各機構間的組織關系，協調組織與技術的互動，合理配置資源與技術應用；三是就密集的監視技術可能引發的隱私問題與法律風險做出事前應對。

3.5 重視預警防范，綜合多種類突發事件應對

立足疫情防控，強化公共衛生監測。平昌奧運會期間，其冬奧會警務安保工作與諾如病毒疾病預防工作同步進行；都靈冬奧會前發布實施多項國家流感預防和應對計劃，保持對禽流感等流行疾病的持續監測。當前，在疫情防控常態化階段，可針對冬奧會的人員密集態勢與流動趨勢，進一步推進與國家衛生部門的合作，制定疫情防控計劃和應急相應計劃，強化疫情監控與檢測，嚴格執行常規疫情防控措施，并制定戰時防控措施嚴格預防。

加強監控預警，應對災害事故。為應對雪災威脅，鹽湖城奧組委實施雪崩預測和控制機制，面向公眾提供預警、教育等服務，并加強組織聯系與搜救培訓工作；立足氣象監測與實地巡防，加強常態化宣傳、巡查、監督管理，防范雪崩、冰凍、森林火災等自然災害；強化工程質檢、設施核驗、危化管理，防范傾塌、爆炸、泄露等事故災難。

提供醫療服務，強化健康保障。有學者通過回顧冬奧會中的醫療隊及醫療場所記錄，分析運動員受傷和疾病類型、來源、發生率和住院率等情況及相關危險因素，旨在為大型賽事中的醫療服務規劃提供指導?？沙浞掷脢W林匹克傷害檢測系統記錄的各類案例數據及前述資料總結，分析損傷或疾病的各項基本信息，指導規劃保健服務，推動制定預防措施。同時，構建合理高效的組織體系，優化簡化服務流程手段，提供高質量的醫療保障。

4 結論

2021年1月，習近平總書記在北京、河北考察時強調，辦好北京冬奧會、冬殘奧會是黨和國家的一件大事，是我們對國際社會的莊嚴承諾，做好北京冬奧會、冬殘奧會籌辦工作使命光榮、意義重大。冬奧會安保對于冬奧會本身、后續大型活動乃至城市發展具有深遠影響。本文從冬奧會安保面臨的外部風險出發，總結新千年以來外國冬奧會安保措施的基礎上，從加強頂層設計、優化協調合作、提高安全韌性、強化技術賦能以及重視預警防范5個方面提出啟示與對策，以期提升安保與服務工作效能。長遠而言，冬奧會安保工作還需要隨風險演變不斷調整、在實踐檢驗中不斷提升，同時注重其在城市治理中的嵌入以及與治安維護、應急處置等工作的銜接，推動安保措施精準、高效落地。