相對貧困城鄉差異及社會保障的減貧效應

王 晶，簡安琪

(1.中國社會科學院 社會學研究所，北京 100732；2.中國社會科學院大學 社會學院，北京 102488)

消除或減少貧困是全世界共同的奮斗目標，改革開放以來，我國的反貧困工作取得了巨大的成就。十九屆四中全會明確指出，要建立解決相對貧困的長效機制[1]。這也意味著我國的反貧困戰略將要面臨重大轉型，即由著力解決絕對貧困問題轉向積極應對相對貧困問題。我國的貧困治理目標也要從解決貧困人口的生存問題向消除社會排斥、推動社會平等和社會包容、建立解決相對貧困的長效機制轉變。

進入“相對貧困”治理時期，我們需要考慮的問題是：相對貧困區別于絕對貧困的核心內涵在何處？現有的貧困治理手段是否有效？當前學術界對于相對貧困的理解以及對治理模式的認識仍然不夠清晰甚至存在分歧[2]67-68。基于此，本文首先對近幾年國內外相關文獻進行梳理，提出相對貧困的內涵。其次，利用中國社會狀況綜合調查(CSS)2015年、2017年、2019三年的數據，呈現城鄉相對貧困的基本特征，并對城鄉緩解相對貧困的社會保障政策進行評估。

本文研究貢獻有兩個方面：首先，2015—2020年恰好橫跨了十三五時期，以往研究多從絕對貧困視角討論中國城鄉貧困現狀，本文從相對貧困視角展示了城鄉相對貧困的發展進程，從縱貫維度呈現十三五時期城鄉相對貧困的發展變化。其次，十三五時期中國各級政府逐步完善一系列社會政策措施，城鄉養老保障、醫療保障覆蓋規模發展迅速，社會救助水平也在不斷提升，那么這些社會保障政策究竟是彌合了社會不平等，還是擴大了社會不平等？以發達國家為例，進入后工業化時代，美國、歐洲國家開始出現大量的非正規就業群體，由于非正規就業部門社會保障覆蓋不足，且社會保障水平較低，社會保障政策不僅沒有彌合正規就業群體與非正規就業群體的工資差距，反倒在一定程度上擴大了不同階層不平等程度，正規就業部門與非正規就業部門呈現出二元化區隔[3]。那么，聚焦到中國當下，進入“后扶貧時期”，中國的社會保障政策在多大程度上緩解了城鄉相對貧困問題，這是本文希望探討的核心問題。

一、相對貧困概念的梳理

相對貧困概念的提出受到絕對貧困概念的影響[4]，學者們將社會視角引入貧困問題討論當中，主張從權利平等的角度切入，分析社會排斥帶來的不平等問題，論述貧困現象與社會不平等問題之間的內在關聯[5]155-156。在基于社會視角對相對貧困的研究中，學者一般從兩個主要維度來辨析相對貧困與絕對貧困的差異。

一是相對貧困研究一般基于一定的地理區位。李棉管等認為相對貧困具有動態性、空間性、群體性等特征[2]69-71，在進行社會比較時，相對貧困標準制定應當綜合考慮以上因素。王曉毅也基于相對貧困的主動性和變動性等特征，指出相對貧困的標準往往不是全國性的，城鄉之間以及不同地區的發展水平決定了不同地區的相對貧困表現不同[6]。因此，在制定相對貧困的標準時需要關注到城鄉之間、不同城市之間以及同一城市城鄉之間的空間差異性，同時還要考慮到相對貧困的標準會隨著城鄉發展階段和發展水平不同而發生變化[7]。

二是對于相對貧困的理解應當基于“社會排斥”“社會不平等”。從社會學的視角出發研究貧困問題，學者們對于相對貧困的討論聚焦于弱勢群體，注重那些“被排斥在福利制度之外以及沒有機會參與經濟活動的人”，并希望通過國家層面的制度改革來促進社會公平，消除社會排斥，減少社會不平等。有學者在綜合西方學者關于相對貧困的認識后，將社會排斥的概念界定為：個人或群體被排斥在其所在社會的福利體系之外，無法獲得平等的公共資源，缺乏參與勞動力市場以及社會事務的機會。即相對貧困的成因是社會不平等，而社會不平等又是社會排斥的結果，社會排斥的本質就是缺乏平等的公民權利[8]。根據這一概念進行分析，當前中國還存在著一些被排斥群體。如受二元化勞動力市場影響，沒有穩定就業的人口不能享受與就業人口均等的社會保障及公共服務，無法進入正規勞動力市場并得到應有的社會保護，被排斥在制度之外。此外，受到歷史原因影響，由于戶籍制度的長期存在，進城務工的農民工與城市戶籍人口在公共服務及社會保障享受方面無法實現均等化，農民工“看病難”、子女“讀書難”等問題時常發生。因此，相對貧困治理需要通過有效的社會政策干預，減少社會排斥，增加社會融合[5]158-168。經濟學家主張采取收入再分配、社會保障、公共服務等方式緩解相對貧困，減少社會不平等。李實等研究認為，在緩解農村相對貧困政策中，新農保、最低社會保障支出和政策性惠農補貼等轉移支付對于緩解農村相對貧困有一定作用[9]30-31；楊宜勇等認為救助式扶貧與服務型扶貧相互結合是未來解決相對貧困問題的較好的方式[10]；葉興慶等也認為后扶貧時代需要實施以基本公共服務均等化為基礎的反貧困政策，同時要發展針對低收入人口的社會救助政策[11]。

綜上所述，現有研究對相對貧困內涵進行了豐富的討論，但是缺乏一些實證研究的支持。城鄉相對貧困情況發生了哪些變化？城鄉相對貧困群體具有哪些顯著的特征？現有社會保障政策對于緩解相對貧困發揮了什么樣的作用？已有研究對這些問題討論不足。多數研究認為當下社會政策對于緩解貧困是必要的，但是對于何種社會政策更為有效研究不夠。基于以上兩方面因素，本部分使用中國社會狀況綜合調查CSS2015、CSS2017、CSS2019數據，對中國城市和農村的相對貧困情況分別分析。首先，分析2015年至2019年城鄉相對貧困的變化趨勢。考慮到城鄉差異性，分別以城鎮和鄉村居民為整體，分析2015年至2019年城鄉內部相對貧困的變動情況。其次，對城鄉緩解相對貧困的社會政策進行評估。目前國家公共投入逐年增加，哪類社會政策在緩解相對貧困上具有更好的效果，尚缺乏系統的研究。本文主要對社會保險、醫療報銷、社會救助等社會政策的減貧效應進行估算，并分別對其實踐效果進行系統評估。

二、數據和研究方法

(一)數據說明

本文所使用的數據來自于中國社會科學院社會學研究所中國社會狀況綜合調查系列數據(Chinese Social Survey)。“中國社會狀況綜合調查”(Chinese Social Survey，簡稱CSS)是中國社會科學院社會學研究所于2005年發起的一項全國范圍內的大型連續性抽樣調查項目，該調查采用概率抽樣的入戶訪問方式，調查區域覆蓋全國31個省/自治區/直轄市，包括151個區市縣，604個村/居委會，考慮到數據的時效性，本文使用CSS2015年、2017年、2019年三期入戶調查數據，三期調研樣本數分別為10 243人、10 143人、10 283人。三期調查內容均涵蓋了勞動年齡人口的就業、家庭及社會生活、社會保障等模塊，有助于對社會經濟變動趨勢進行追蹤研究。

(二)貧困標準

在選擇相對貧困標準上，我們參考了近幾年國內外學者采用的標準，結合中國實際情況，采用個人可支配收入的中位數一定比例作為相對貧困衡量標準。收入中位數比平均收入更穩健，不易受高收入人群收入份額的影響。在分析相對貧困城鄉差異時，分別以等價人均家庭收入(1)家庭具有規模效應，舉例來說，一個4人家庭的消費水平并非2人家庭消費水平的2倍，所以我們采用通用的辦法，對家庭規模進行等價處理，采用家庭規模的平方根作為等價家庭規模，再以家庭收入比家庭規模的平方根，從而得到等價的人均家庭收入。中位數的40%、50%、60%作為相對貧困線，分別定義為貧困線a、貧困線b和貧困線c，考察不同相對貧困標準下城鄉相對貧困的規模、深度和強度。在分析城鄉相對貧困的社會特征以及社會政策的減貧效應部分，我們取中間值，以等價人均家庭收入中位數的50%作為衡量貧困標準，分析相對貧困群體與非貧困群體在社會排斥等特征上的差異，并進一步分析社會政策對相對貧困群體的減貧效應。

(三)貧困指標度量

本文采用FGT貧困指數[12]對中國城市和農村居民的相對貧困指數進行計算。

其中，Z為貧困線，Yi為按個人收入升序排列第i個人的收入，Z-Yi為第i個人的收入水平與貧困線的差距，N為總人口數。α表示給于貧困家庭的權重，α越大表示越關注最貧困的家庭。當α=0時，FGT指數為以貧困人頭數衡量的貧困發生率；α=1時，FGT指數為一階貧困距，衡量貧困的深度；α=2時，FGT指數為二階貧困距指數，衡量貧困的強度，反映貧困人口的收入差距。FGT指數是現有的較為成熟的貧困測量指數。

三、相對貧困的城鄉差異

城鄉結構差異是發展中國家在工業化進程中普遍存在的現象，相較于其他發展中國家而言，中國的城鄉結構二元特征則更加明顯。中國的城鄉結構差異主要體現為一種國家政策主導下的制度設置的差異[13]。20世紀50年代，我國建立了一套分隔城鄉的二元經濟體制，實行城鄉分治，以農業支持工業，為工業化提供積累[14]。通過建立戶籍制度，從法律意義上對農民遷入城市做出限制，從而導致城鄉在空間結構、產業結構和經濟結構上存在的巨大差異，城鄉不對等的二元經濟社會結構由此形成。在隨后的30年時間里，城鄉二元體制的形成、拓展和強化使我國的城鄉二元結構進一步加劇和凝固化，城鄉差距持續擴大。在城鄉二元體制的影響下，我國城鄉發展差異顯著，農村人口與城市人口之間的不平等現象日益凸顯。也因此，以往對于相對貧困問題的研究，大都將焦點放在城市與農村比較研究上，卻忽視了城市內部和農村內部的相對貧困的發展和變化。

在過去30年的發展進程中，無論城市內部還是農村內部社會結構都發生了一些重要變化，在城市內部，隨著大量流動人口的融入，農民工并不能享受到跟戶籍人口平等的待遇[15]119-126，原有的城鄉二元結構逐漸轉移為城市內部的二元結構；而在農村，十三五時期實施的脫貧攻堅工程，到2020年，我國實現了消滅現行標準下絕對貧困的目標，農村地區的相對貧困問題也逐漸得到重視。王春光等采用CSS2008—2015數據對當代中國農民的社會分層進行研究發現，農民職業分層呈金字塔型，從高到低分別是農村干部、農村企業主、農村個體戶、打工者、兼業務農者、純務農者和無業者。其中，純務農者比例逐年減少，兼業務農群體擴大。農民社會分層的特征表明，存在從純務農向非農向上流動的機會和空間，農民兼業成為明顯的社會階層現象[16]，由此也加劇了農村地區的相對貧困問題。

本部分將首先分析2015年至2019年中國總體相對貧困的變化趨勢，考慮到城鄉差異性，分別以城鎮和鄉村居民為整體，分析城鄉內部相對貧困的變動趨勢。

(一)城鎮的相對貧困情況

從表1數據結果看，中國城鎮的貧困率低于全國平均水平。2015年貧困線a下的全國貧困率為24%，而同年城鎮的貧困率僅為20%。從2015—2019年的變動趨勢來看，城鎮的貧困率與全國貧困變動趨勢基本一致。在這期間，以中位數40%為貧困線時，城鎮貧困人口的數量也呈現出先升后降的趨勢，從2015年20%上升至2017年的22%，上漲了2%。以中位數50%、60%為貧困線時，城鎮貧困也呈現出同樣趨勢，分別從2015年的24%、30%上升至2017年的27%、36%，上漲幅度分別高達3%、6%，2019年又回落到24%、29%。

表1 2015—2019年中國城鎮與農村相對貧困情況

城市貧困群體的持續擴大與城市化發展的路徑密切相關。改革開放四十多年來，我國經濟社會取得飛速發展，城鎮化進程加快，與此同時，也出現了大批的農民工群體。國家統計局《2020年全國農民工監測調查報告》顯示，全國農民工數量達到28 560萬[17]。但是，當前我國總體上還處于城鎮化水平較低的階段，我國戶籍人口城鎮化率長期低于常住人口城鎮化率，人口城鎮化滯后現象明顯[13]。2020年，我國戶籍人口城市化率為49.7%，與常住人口城市化率相比較而言，落后10.3個百分點。戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間的巨大差距可以折射出兩個方面的問題：一是中國存在著數量龐大的農民工，二是我國農民工市民化進程緩慢。受城鄉二元化制度限制，農民工的生活及工作現狀較差，盡管工資收入滿足了基本的生活需求，但社會排斥現象明顯。從勞動權益維護這一維度出發，農民工簽訂勞動合同比例低、工資拖欠問題依然存在。從薪酬待遇維度進行分析，相較于城鎮職工而言，工資低、福利待遇差是農民工群體的普遍特征。從城市公共服務維度來看，“看病難”、子女“讀書難、學費高”等問題依然突出。國家統計局數據顯示，2019年東部地區農民工反映隨遷子女存在升學難、費用高、無法在本地參加高考等問題，所占比重分別為44.9%、30.1%和21.3%，顯著高于其他地區。此外，在社保、養老、住房等方面，農民工也不能享受到跟戶籍人口平等的待遇[15]109-110。這些問題一定程度上加深了城市內部的不平等程度。

同時，隨著互聯網技術的普及，城市就業形式呈現出多樣化發展的狀態，靈活就業人員的數量依托于平臺經濟、共享經濟迅速增長。2018年，我國共享經濟的服務提供者約為7 500萬人，其中6 902萬職工未建立勞動關系，占服務提供者總數的92.02%。新的就業形態在創造更多就業機會的同時，也引發了諸多問題：從社會保護來看，靈活就業人員作為一種新的就業形態，超越了傳統社會保障制度的覆蓋范圍，缺乏社會保障的支持。從勞動力市場來看，一是靈活就業人員往往并未與企業簽訂正式的勞動合同，有些從業人員僅僅是兼職，勞動關系的歸屬較為模糊。二是存在勞動風險問題，即發生勞動糾紛或事故時，往往由于其身份歸屬的模糊性很難進行責任的認定，勞動者的權利無法得到應有的維護。由于缺乏社會福利、社會救助等公共服務或社會保障，該群體的風險抵抗能力很脆弱，從而可能引發相對貧困等社會問題[18]。

(二)農村的相對貧困情況

中國農村的相對貧困率高于全國平均水平。與城鎮貧困的不同在于，2015—2019年期間中國農村的相對貧困率是下降的，農村貧困距和貧困距平方的趨勢與貧困率的變化趨勢相同。綜合這三個指標來看，2015—2019年期間，中國農村的相對貧困狀況在持續改善，而且反映貧困深度的貧困距也在不斷降低，貧困人口的收入與貧困線之間的差距持續縮小；同時，農村貧困人口內部的不平等程度也在逐漸緩解。從社會分層結構的視角來看，相對貧困人口規模逐步下降意味著，農村公共投入的增加，一定程度上緩解了農村內部的不平等程度。

從相對貧困率顯示的規模來看，中位數40%、50%、60%貧困線下，2019年農村的相對貧困率分別是24%、28%、33%。當以收入中位數的50%作為貧困線時，中國農村(2019年)有28%的人口都處于貧困線之下(見表1)。在相對貧困線下，考慮到農村人口基數，農村貧困人口的規模依然非常巨大。同時，值得注意的是，農村的貧困距指數超過了全國水平，也超過了城鎮水平，這意味著農村內部的分層也在深化。以往農村扶貧主要關注絕對貧困問題，而農村內部的相對貧困問題比城市更嚴峻，同時也更為復雜。

2020年中國消除農村絕對貧困之后，農村居民的相對貧困問題長期存在。盡管當前我國已經實現了消除絕對貧困的目標，但是貧困群體、貧困村仍然存在因災、因病返貧的風險，實現脫貧攻堅并不意味著農村貧困人口可持續脫貧，脫貧對象本身還存在著教育水平低、不能適應市場環境而陷入貧困的風險。同時，農村還存在大量的低收入人口，根據我們的數據分析結果，如果以收入中位數的50%作為貧困線時，2019年中國農村有28%的人口都處于貧困線之下，這些人口處于貧困邊緣，隨時可能陷入貧困陷阱，這些因素決定了我國農村相對貧困人群的長期性特征。

隨著鄉村振興戰略的推進，農村經濟將進入發展的快車道。在經濟快速上升期，教育和健康水平高、快速適應市場的人群可能迅速脫貧。而市場參與能力弱、教育水平低、生活成本高的群體有可能又變為新的相對貧困人口。因此，農村相對貧困人口具有動態性特征，并隨著宏觀經濟政策、地方經濟發展水平、農民生活成本等因素不停變動。未來隨著鄉村振興的深化，農村相對貧困人口的結構和數量都可能發生較大的變化。

四、城鄉社會保障政策的減貧效應

社會保障建立的目的是實現社會成員之間的共濟，從而縮小不同群體之間的差距，特別是為低收入群體提供一定的保障，以避免其陷入貧困的境地。城市最低社會保障制度是針對貧困對象的兜底政策，農村社會保障手段則更加多元。精準扶貧政策中曾提出“社會保障兜底一批”，通過統籌農村扶貧標準和低保標準等，對貧困對象進行兜底扶助。關于社會保障的減貧效果，李實(2020)研究發現，新農保、低保等政府轉移支付對緩解農村貧困發揮一定作用[9]30-31；解堊(2018)也發現特困戶補助、五保戶補助、低保等制度對貧困的瞄準較好，減貧效率較高[19]。本部分利用CSS2017(2)由于CSS2015問題結構與CSS2017年、CSS2019年問題結構有較大的差異，所以本部分只對2017年和2019年的社會保障參保情況及減貧效應進行分析。、CSS2019數據，進一步分析城鄉社會保險、醫療報銷、社會救助等社會保障支出的減貧效應。

(一)相對貧困群體的社會經濟特征

在分析社會保障制度的減貧效應之前，我們需要了解相對貧困群體的基本社會經濟特征。

首先，從被訪者受教育水平來看，非貧困人口的受教育程度顯著高于貧困人口的受教育程度。2017年，非貧困人口的受教育程度集中在初中水平，比例為33.59%；而貧困人口的受教育程度集中在小學及以下水平，比例為55.05%，平均受教育水平遠低于非貧困人口(見表2)。這一特征并沒有隨著時間的推移而改變，兩者之間的差距持續存在。相對貧困人口的人力資本弱于非貧困人口的人力資本。而人力資本是決定個體適應市場環境的能力，相對貧困人口在教育水平上的劣勢使得這部分人群面臨著較高的失業風險。如果沒有相應的社會政策做補充，這部分群體很容易落入貧困陷阱。

表2 相對貧困人口與非貧困人口教育水平差異 %

其次，相對貧困人口與非貧困人口的就業機會差異明顯。表3展示了2017—2019年相對貧困人口與非貧困人口之間工作狀態的分布。就非貧困人口而言，“目前從事非農就業”是其主要的就業狀態。而對于相對貧困人口而言，“目前從事務農工作”是其主要的就業狀態。在相對貧困人口就業結構變化趨勢上，純“非農就業”比例有所降低，從2017年的12.45%降低到2019年的12.35%；純務農的比例有所增長，由2017年的45.14%增長到2019年的46.14%；兼業就業的比例也有所提高，從2017年的7.53%增長到2019年的9.28%(見表3)。貧困人口在過去3年的就業結構變動超過非貧困人口。很有意思的問題是，即便貧困人口已經大量向非農業部門轉移，但是貧困的現狀依然很嚴峻，這也說明現有貧困問題的復雜性：一方面，參與非農就業確實是中國貧困人口脫離貧困的重要途徑，大量農業人口通過參與非農就業脫離了貧困陷阱；另一方面，貧困的成因可能更加復雜，2019年數據中，約32%的貧困調查對象處于無業狀態。隨著技術創新和產業更新換代，原有的轉移勞動力在城市仍然面臨著新的競爭壓力：一種可能是流動到勞動密集產業成為低端勞動力；第二種可能是被勞動力市場淘汰，成為新的失業人口。因此，由人力資本弱勢導致的就業機會差異并不會隨著勞動力進入城市市場而自動屏蔽。在高度競爭的勞動力市場中，農村轉移勞動力在城市中從事低端產業生產，仍然面臨著再度陷入貧困的窘境。

表3 相對貧困人口與非貧困人口就業機會差異 %

(二)全國層面社會保障的減貧效應

社會保障的覆蓋范圍是其發揮減貧效應的基礎。表4顯示了2017年至2019年社會保障覆蓋范圍的變化。2017年至2019年，社會保障覆蓋范圍整體提升，2017年非貧困群體和相對貧困群體養老保險覆蓋率分別為54.4%、50.71%，2019年增加至59.14%、53.94%。實際上，2009年之前，中國的基本養老保險只覆蓋了城鎮居民，農民工沒有被其覆蓋。2009年中國開始試點新型農村社會養老保險(簡稱“新農保”)，才將養老保險的覆蓋范圍擴展至農村。此后，農村居民參與新農保的比例逐漸提高。起初貧困人口中參保的比例非常低，隨著新農保政策的普及推廣，參保率才不斷提高。參與基本醫療保險的情況與參與基本養老保險的情況基本一致，2019年非貧困群體與相對貧困群體醫療保險參與率分別為85.39%、82.77%，非貧困群體參與率略高于貧困群體。在最低生活保障上，非貧困群體和貧困群體的享受比例恰好相反，2019年非貧困群體享受最低生活保障的比例為3.09%，相對貧困群體享受最低生活保障的比例為9.58%，相對貧困群體比非貧困群體高6.49%(見表4)。

表4 四類社會保障覆蓋率 %

四類社會保障中，社保收入是個人收入構成的主體，幾乎占到個人收入的1/5。2017年非貧困群體和相對貧困群體社保收入分別3 790元、317元，非貧困群體社保收入是相對貧困群體的12倍。2019年兩類人群社保收入水平均有所提升，非貧困群體上漲了20%，相對貧困群體上漲1倍，但是相對貧困群體與非貧困群體仍然存在著很大的差距。在醫療費用報銷上，相對貧困與非貧困群體也存在很大的差距，2019年非貧困群體人均醫療費用報銷上漲至1 029元，而相對貧困群體的人均醫療費用報銷為298元，非貧困群體醫保報銷水平是貧困群體的3.5倍。在社會救助上，相對貧困對象略高于非貧困對象，但絕對水平很低，2019年相對貧困群體的人均社會水平為296元，尚不足人均收入的1%(見表5)。

表5 四類社會保障的保障水平 元

社會保障的減貧效應如表6所示。在社保政策再分配之前，2017年按城鄉家庭人均市場收入計算的相對貧困發生率為38%，貧困深度指數為27%，經過社會保險金、醫療報銷、社會救助等社會保障政策調節后，相對貧困發生率降低至17%，貧困深度指數下降到12%。2019年按城鄉家庭人均市場收入計算的相對貧困率為43%，經各類社會保障調節后，相對貧困率降至20%，貧困深度指數降低至14%。綜合來看，社會保障政策工具具有重要的減貧效果。但是從趨勢上看，市場收入反映的貧困發生率和深度都有所增強，社會保障政策的減貧效應也受到一定影響，2019年經社保政策調整后的貧困發生率還是高于2017年經社保調整后的貧困發生率。分項來看，不同類型的社會保障減貧效果存在差異，社會保險金的減貧效應最強，2019年社會保險金發放使得貧困發生率降低了8個百分點，貧困深度降低了7個百分點。醫療保險報銷的作用次之，2019年醫療報銷使得貧困發生率降低了2個百分點，貧困深度降低了2個百分點，其他兩項社會政策針對特殊群體也具有一定減貧效果(見表6)。

表6 全國社會保障的減貧效應

(三)城鎮社會保障政策的減貧效應

分城鄉繼續考察社會保障政策的減貧效應。城鎮社會保障政策的影響與全國基本一致。2017年城鎮家庭按市場收入計算的相對貧困率為38%，貧困深度指數為27%，經過社會保險金、醫療報銷、社會救助等社會保障政策調節后，相對貧困發生率降低至15%，貧困深度指數下降到12%。2019年按城鎮家庭人均市場收入計算的相對貧困率為43%，經各類社會保障調節后，相對貧困降至18%，貧困深度指數降低至14%。

從分項考察結果看，2019年，社會保險金使得城鎮相對貧困發生率降低了11個百分點，這個減貧效應比全國平均減貧效應高了3個百分點；貧困深度降低了10個百分點，比全國平均水平也高了3個百分點。醫療報銷使得城鎮相對貧困發生率降低了1個百分點，貧困深度降低了1個百分點，這個減貧效應比全國平均減貧效應低了1個百分點(見表7)。

總體來看，城鎮社會保障政策的減貧效應高于全國水平，這與城鎮社會保險覆蓋范圍和覆蓋水平密切相關，城鎮社會保障覆蓋范圍和享受水平均高于全國水平，所以從減貧效果上，城鎮社會保障的減貧效應也顯著高于全國水平。

表7 城鎮社會保障的減貧效應

(四)農村社會保障政策的減貧效應

農村社會保障政策也發揮了一定減貧效應。2017年農村家庭按市場收入計算的相對貧困率為38%，貧困深度指數為26%，經過社會保險金、醫療報銷、社會救助等社會保障政策調節后，相對貧困發生率降低至17%，貧困深度指數下降到11%。2019年按農村家庭人均市場收入計算的相對貧困率為40%，經各類社會保障調節后，相對貧困率降至20%，貧困深度指數降低至13%。農村社會保障的減貧效應低于全國平均水平，2019年全國社會保障總減貧效應為23%，而農村社保總的減貧效應為20%，比全國平均水平低了3個百分點。

從分項考察結果看，2019年，社會保險金使得農村相對貧困發生率降低了2個百分點，這個減貧效應比全國社會保險減貧效應低了6個百分點，比城鎮社會保險減貧效應低了9個百分點；醫療報銷使農村相對貧困發生率降低了2個百分點，貧困深度降低了3個百分點，這個減貧效應與全國平均水平一致，比城鎮平均減貧效應高了1個百分點。這說明農村醫療報銷對農村家庭的減貧作用更強。社會救助和政府扶持政策并未對貧困發生率產生重要影響，但是也在一定程度上降低了貧困深度，社會救助制度使得農村貧困深度降低了2%，政府扶持使得農村貧困深度降低了1%(見表8)。

總體來看，農村社會保障政策對相對貧困的緩解發揮了重要作用。但是，從效果看，農村社會保障制度的減貧效應低于全國平均水平，更低于城鎮平均水平。農村社會保障覆蓋水平和城鎮存在一定的差異，保障水平上也存在很大差距，特別是養老保險金差異比較大，農村居民的養老保險繳費水平遠低于城鎮，從而農村居民的養老金收入也遠低于城鎮，這部分養老金雖然能起到一定的貧困緩解作用，但是其效應還很微弱，甚至不能使其脫離相對貧困。中國農村社會保障推行得比較晚，保障水平也較低。因此，當下基本養老保險發揮作用的空間還非常有限，未來需要不斷提高養老金水平，才能在更大程度上發揮再分配功能。

表8 農村社會保障的減貧效應

五、結 論

本研究從社會視角剖析了相對貧困的內涵，結合中國社會狀況綜合調查(CSS)2015—2019年調查數據，分析中國城鄉相對貧困的差異，相對貧困群體的社會特征，并對不同類型的社會保障政策減貧效應進行了政策評估。

首先，中國城鎮的相對貧困水平低于全國的平均水平，而中國農村的相對貧困水平高于全國平均水平，2015—2019年期間城鎮的相對貧困率先升后降，而同期農村的相對貧困率持續下降。綜合FGT指標來看，2015—2019年期間，中國農村的相對貧困率在持續下降，而且反映貧困深度的貧困距也不斷降低，貧困人口的收入與貧困線之間的差距有所緩解；同時，農村貧困人口內部的不平等程度也在逐漸改善。

其次，社會政策工具是抑制相對貧困差距持續擴大的緩沖劑。隨著中國進入后扶貧時代，運動式的治理模式將逐漸退出舞臺，越來越多的社會保障政策工具將成為相對貧困治理工具。從我們的研究結果看，社會保險、醫療報銷、社會救助等政策在很大程度上緩解了城鄉相對貧困問題，但社會保障制度在城鎮和農村的減貧效應上存在著很大的差距，城鎮社保的減貧效應達到11%，而農村社保的減貧效應僅為2%。農村社會保障覆蓋率低、保障水平低是抑制其發揮減貧效應的主要原因。

社會保障的本質是維護社會公平，調節國民收入分配與再分配。發達國家的經驗研究表明，社會保障水平越高，其對收入分配的調節效果越好，收入差距越小。Mahler和Jesuit對13個發達國家從1980—2000年收入數據進行對比研究發現，稅收和社會保障對于減小不平等具有積極的作用，不同國家間社會保障制度和稅收對收入差距的調節效應具有很大差異，歐洲國家社會保障對縮小收入差距具有重要作用，收入不平等減少的80%來自于社會保障，而美國社會保障對收入差距縮小所起的作用約為55%[20]。在中國，雖然十三五時期社會保障覆蓋面逐漸擴展，但是對于社會保障制度與收入分配的關系，學者們仍然存在爭議。有學者認為，中國作為一個發展中國家，體制和機制仍然在不斷改革過程中，社會保障對收入分配的作用還非常有限，甚至出現了對收入分配“逆向調節”作用[21]。本文的研究也發現，從城鄉對比結果看，社會保障制度不僅沒有起到收入再分配的作用，反而進一步擴大了城鄉之間的收入差距。城鄉之間實行不同的社會保障體系，城市內部不同就業身份的人群享受不同的社會保險待遇，社會保障制度的碎片化影響了社會保障制度發揮再分配的功能。

2021，中國進入十四五時期，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提出，“加大稅收、社會保障、轉移支付等調節力度和精準性，改善收入和財富分配格局。健全直接稅體系，完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度，加強對高收入者的稅收調節和監管。增強社會保障待遇和服務的公平性可及性，完善兜底保障標準動態調整機制”。十四五時期，社會保障制度的核心更應聚焦到緩解社會不平等的功能。首先，在社會保障繳費上，應該提高繳費的累進性，規范收入分配秩序。其次，逐步提高農村養老保障的水平，通過制度化的籌資渠道，逐步提高農村養老保障水平。在經濟發展水平高的東部地區，可以逐步提高個人的籌資能力，從長遠角度維持養老保險的可持續性；在經濟發展水平較低的中部和西部地區，需發揮中央政府的轉移支付職能，提高資金統籌能力，逐步在市域層面實現城鄉一體化的養老保險模式。再次，改革中國現行碎片化的社會保障制度，盡快建立一個全國統一的社會保障體系。最后，應進一步完善社會保障和救助制度之間的關系，加強社會救助制度的瞄準性，逐步提高社會救助水平，發揮社會救助制度的再分配功能。