社區公共衛生事件應急機制研究綜述

汪靜輝 包佳美

【摘要】進入21世紀以后，公共衛生事件對全球人類健康和社會發展構成的威脅持續存在，2003年的嚴重急性呼吸綜合征，2009年H1N1人感染高致病性禽流感以及2019年新型冠狀肺炎疫情均給人們的生命安全帶來了嚴重危害。而社區是預防和應對公共衛生事件的前沿陣地，社區應急能力建設是國家應急管理體系的重要組成部分。作為居民集中居住的地方，社區必須具有一套能夠應付公共衛生事件的應急措施，以減少其帶來的危害。在此次新冠肺炎疫情中，社區應急發揮了很大的作用。但在疫情防控逐漸進入常態化的背景下，社區應急的問題也逐漸顯露。在疫情防控常態化下以及未來可能發生的公共衛生事件中，社區的應急機制該如何發展與改進，是一個值得探討的問題。

【關鍵詞】公共衛生事件;社區;應急機制

1.相關定義

1.1公共衛生事件：是指對社會公眾健康造成或可能造成嚴重損害的事件，它可以包括重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業中毒及其他嚴重影響公眾健康的事件。

1.2社區：是在一定地域范圍內有若干社會群體或社會組織在生活上相互關聯的社會生活共同體，其基本要素包括一定數量的人口、一定范圍的地域、一定規模的設施、一定特征的文化、一定類型的組織。社區是社會治理的基礎單元，應對突發公共衛生事件應高度重視社區的基礎平臺作用。

1.3應急機制：指針對特殊事件、突發事件的緊急處理機制，屬于一種應急預案，事先做好防備及應對策略，避免事件進一步擴大或事態加重，使損失最大化減小。

1.4三者之間的關系：在基礎公共設施越來越普及的社區中，科學、完善的應急機制能有效避免重大公共衛生事件的發生或減小其對居民生產、生活的影響。

2.研究現狀

2.1國外社區應急機制研究現狀

目前，隨著公共衛生事件的頻發，全球范圍內已有很多國家基于社區開始對應急管理機制進行轉型，并取得了寶貴經驗。在美國，整套應急管理體系由聯邦、州、縣、市和社區5個級別的機構組成，并對于應急管理機制的研究起步早，發展較完善，曾在2011年美國聯邦應急管理署（FEMA）就提出了“全社區”應急管理模式，其認為社區在應急管理中不應僅僅是被動響應，而更應該是“領導”作用，這樣就避免了因權力過分集中在上級應急管理部門而導致社區公眾對應急管理部門的過分依賴;在社區資源方面，FEMA充分認識到社區具備豐富的人力、物力等資源，強調應充分利用，并實現應急管理網絡治理等新理念，從中可以看出，美國的應急管理呈現專業化和職業化的特點。但是，盡管美國的應急管理體系已較完善，也依舊沒能很好地應對此次新冠肺炎疫情，截至現在，美國的死亡病例已超五十多萬，前總統特朗普對疫情帶來的危害意識不足，導致社區應急缺乏戰略上的有效領導，再加上社區防疫資源嚴重匱乏，社區無法發揮其應有的作用。因此，即使是世界大國，美國至今也沒有完美的社區應急機制。

此外，加拿大、日本等國家的應急管理體系均有三級構成，在加拿大，應急管理體制由聯邦、省和市郡（社區）三級組成。聯邦設置公共安全部以負責聯邦應急管理，其下屬的政府應對中心處于國家應急管理體系的核心位置，負責監督和協調聯邦政府的應急處理，其應急管理體系法制健全，具有標準化、效率高等特點。在日本，應急管理體系由中央、都道府縣、市町村三級組成，有全面、立體、綜合的突發性事件響應的機構體系和管理架構。但是，對于此次新冠疫情的防控，國外社區大部分還是借鑒中國經驗，說明國外的社區應急機制仍存在很多問題。需要指出的是，現階段國外對于公共衛生事件社區應急機制的研究還不多見，社區如何應急公共衛生事件仍是一個急需解決的問題。

2.2我國的應急機制

目前我國應急機制建設包括領導機構、應急指揮機構、辦事機構、工作機構等，其主要內容和作用功能為預警監測、信息公開、預防準備、應急保證、指揮調度，調整評估等程序。習近平總書記在十九大報告中強 調了“堅持總體國家安全觀”，并做出了重要部署，應急管理廳（局）等專業機構建立了24小時在崗值班值守工作機制，制定了部門應急預 案和災種響應手冊等，有助于地方政府穩妥且熟練地處理突發公共事件。

另外各社區在統一的部署和指揮下，開展相關突發公共衛生事件的健康法制教育、宣傳甚至科普，社會范圍內動員群眾參與提高防范意識。

2.3我國應急管理體系的現狀

在此次新冠疫情的防控中，我國社區發揮了不可或缺的作用，組建應急防控小組、管控社區人員和車輛的出入、對社區進行日常消毒、初步篩查發熱患者、積極配合上級指揮等，既防止了外來病例傳入，又阻止了社區內的疫情傳播，對新冠疫情的防控起了很關鍵的作用。但是隨著疫情形勢的好轉和對社區應急機制的研究深入，我國社區應急機制存在的問題也逐漸暴露，比如資源匱乏，社區的經濟來源主要是政府補貼和基本費用的收取，導致很多社區在資源和財力方面不具備優勢。其次是責任劃分不清，由于人力資源缺乏，一人管理大片區域，大部分社區防疫人員來自民眾組織，調動性大，再加上我國目前對于社區管理的績效評估等相關機制使得內外職責無法得到明確細化，致使社區不能最大化發揮功能，常常出現防疫流于形式的情況。再者就是社會認同度低，很多民眾不重視不配合社區應急，甚至敷衍、擾亂社區應急，我們?？吹饺罕娕c社區防疫人員發生沖突的事件，居民對社區公共衛生事件管理認同度低是防疫的一個阻礙因素，也是疫情防控進入常態化后需要重視的問題。

大量文獻研究表明，我國采取“專事專辦”的應急管理體制，應急管理相關職責分散在不同的政府職能部門，即使設立了議事協調機構、部際聯席會議、政府應急管理辦事機構等方式解決跨部門協調障礙，“碎片化”問題依舊突出。在公共衛生事件的應急機制中，有學者指出應急機制缺乏創新和信息化、缺乏當地政府的重視和監督、應用不到位和機制本身存在缺陷等問題。而在社區應急方面，結構完整、功能健全的組織體系還沒有構成，大部分社區應急管理是臨時組建的，其組織力量嚴重不足，人力物力供給滯后。此外，社區應急管理缺乏規范化指導，管理工作和管理行為的法治化程度不高，管理的程序不規范等。

習近平強調，完善重大疫情防控體制機制健全國家公共衛生應急管理體系要健全公共衛生服務體系，優化醫療衛生資源投入結構，加強農村、社區等基層防控能力建設，織密織牢第一道防線。

2.4面對公共衛生事件時社區應急機制發展趨勢

現代信息技術引入公共治理領域改變了社會治理共同體間的互動關系和互動模式，拓展了社會治理的新視野。健康碼、疫情實時更新地圖為本次疫情防控工作立下了汗馬功勞，利用科技精確應急防控已成為應急機制大勢所趨。湘雅醫院副院長陳子華提倡“堅持科學防控”，有關部門應及時公開信息，加強政策解讀，加強對群眾防控知識的普及和宣傳防控。對防控人員培訓加強：加強對基層社區醫護人員的專業培訓，不僅提升其專業能力，為百姓提供社區衛生服務，并且能做到在重大公共衛生安全事件爆發時的及時預防與管控。制定基于重大傳染病的應急、防治培訓計劃，還要根據以往的重大傳染病公共衛生應急管理案例經驗來編寫培訓教材，長此以往，我國基層衛生健康保障得到加強。完善規章制度：依法有序開展社區防控 ，構建和諧社區 ，實現社區治理方式法治化。推行相關法律法規， 工作人員職責與權力越來越明確，更有助于防疫工作的開展。

3.總結與展望

綜合上述文獻可知，構建人類命運共同體是世界發展的必然趨勢，故而社區公共衛生事件也逐步被人們關注。從國家報告病例中我們可得出世界上還有許多未被確認的病例，它們正以各種途徑在社區內繁殖與傳播，危害人體的健康、生活，故社區是促使公共衛生事件發生發展的關鍵。擁有良好的社區公共衛生事件應急機制能有效減緩或阻礙病原體的傳播。如何制定完善的應急機制，越來越值得人們的思考。而在當今世界，縱然各國依據自己的國情出臺了不同的應急機制，但在應急體制、應急預案、應急流程等方面仍存在缺陷。以COVID-19感染為例，美國雖然響應了應急機制，但其受感染人數仍然難以遏制。雖然在黨的領導下，我國通過封鎖疫源地、綠碼登記與體溫測量來切斷傳播途徑，以及積極研發疫苗來保護易感人群等措施，有效阻止了感染人數的攀升，減少了損失。但從此次疫情防控中我們仍能看出應急機制的缺陷，特別是在社區這一塊，社區應急缺乏規范化管理、應急資金短缺和物質匱乏、社會認同度低等問題尤為突出。在之后的發展中，社區公共衛生事件應急機制將向數字化時代發展。但如何運用好取得信息的便利以及進一步完善、細化社區公共衛生事件應急機制，減少損失，是在經歷此次疫情后，現今人們需要反思的問題。

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[作者簡介]

【1】汪靜輝（2000～），女，?？疲谛Ｉ瑢I為臨床醫學

【1】包佳美（2001～），女，本科，在校生，專業為兒科學