后脫貧時代返貧防控機制研究*
——以安徽舒城縣為例

文/黃全曜 高行語 周術佳 包勇 吳怡琳（安徽財經大學國際經濟貿易學院）

一、研究背景

2020年是我國的脫貧攻堅年，也是全面建成小康社會取得重要成就的一年。脫貧攻堅戰取得了斐然的成績,但返貧問題，是脫貧攻堅和鄉村振興有效銜接過程中不容忽視、亟須解決的問題。安徽省舒城縣作為國家扶貧開發工作重點縣，在過去五年里成功實現了精準扶貧、精準脫貧。但數據分析結果表明，近年來舒城縣依然存在誘發返貧的風險。一方面省政府對舒城縣脫貧成果的鞏固高度關注，另一方面舒城縣曾作為國家級貧困縣，對其展開返貧機制研究在全國范圍內具有代表性和較高普適性。因此，以舒城縣為例開展返貧防控機制的探究具有深刻的現實意義。

二、文獻綜述

近年來，有不少學者對返貧現象進行了研究。對返貧現象的研究主要集中在對貧困現象的識別、返貧的原因及如何防止返貧等方面。

對于貧困現象的識別，學者們都通過各種算法研究出了識別貧困現象卓有成效的方法。李春雷[1]等人基于集成學習算法，利用貧困戶建檔立卡數據對貧困人口類型進行準確識別，為防止返貧的幫扶工作提供支持。羅麗[2]使用隨機森林算法，從人力資本、社會資本、自然資本、物質資本、金融資本和生計環境六個方面建立貧困監測體系，能夠較精準地識別出扶貧對象，從而制定相應的扶貧政策。張浩[3]則利用中國家庭追蹤調查數據，從教育、就業、健康等多個維度進行貧困識別，能夠較全面地分析出家庭的貧困類別，提高扶貧效率。王小林和Sabina Alkire[4]使用Alkireand Foster開發的多維貧困測量方法，利用2006年中國健康與營養調查數據，發現除了國家以收入為標準衡量的貧困之外，還存在其他多個維度的致貧因素，其中衛生設施、教育和健康保險對其貢獻最大，因此，扶貧應該從多個角度對貧困進行測量和識別。

對于返貧因素及如何有效防止返貧，學者們也進行了頗為廣泛的研究。茍鵬程[5]等人以新疆維吾爾自治區田縣為例，分析出可能導致其返貧的風險主要有因病、因自然災害、收入來源不穩定、農民自身素質低等，并制定出了一個集監測機制、預警組織、長效扶持機制、持續收入來源機制和監督反饋機制五位一體的返貧預警機制。張鵬飛[6]認為政府政策不完善、貧困戶主觀方面的原因以及因病、因災等其他方面的客觀原因是導致返貧的主要因素，因此應當對癥下藥，建立并完善返貧管理機制、社會保障機制、產業扶貧機制并激活群眾內生動力機制。劉姝問[7]提出了產業資金支持缺乏、官員的功利性從政、人民思想素質等自身原因、社會的保障不足是導致返貧的主要因素，并提出了政府應設置返貧專項資金、制定返貧信貸制度、加大教育投資、加強社會保障等建議。趙迪和羅慧娟[8]認為僅依靠外部扶貧而沒有內生動力是不可持續的，福利依賴以及相對貧困等問題是影響防貧減貧的主要問題，應當把完善相對貧苦治理制度建設、營造良好創業環境、加大新業態扶持力度等方面作為創業培植工作的重點。姚建平[9]等人通過對兩個村莊的棗農進行對比分析，認為產業結構和收入來源的多元化、土地的有效快速轉型會降低農村返貧的風險，因此，要降低返貧風險，應當調整產業結構、開展網絡銷售平臺和加強大棗的深加工。劉澤宇[10]認為導致返貧的風險主要有致貧原因復雜、小康基礎脆弱、治理貧困措施不完善等，因此，應當構建堅持黨的領導、構建返貧治理體系、激發人民群眾積極性三位一體的防貧返貧機制。

雖然對貧困現象的研究已有很多，本文則是以舒城縣為例，對舒城縣的脫貧現狀進行分析，制定出一個以監測預警、信息核實、精準救助、持續幫扶、脫貧退出為主體的循環返貧預警機制來防止舒城縣的脫貧戶再次返貧。

三、舒城縣脫貧現狀

2014年舒城縣建檔立卡貧困人口40893戶109000人，貧困發生率12.44%。2014-2018年，全縣累計脫貧35155戶103747人，80個貧困村全部出列。2019年4月，安徽省人民政府批復舒城縣退出貧困縣序列。同年11月16日-11月22日，經省第三方評估，2019年舒城縣共脫貧3563戶7141人。截至2019年12月，全縣未脫貧人口2468人，貧困發生率0.28%。

（一）基礎設施

近年來，舒城縣大力實施基礎設施建設，包括175公里國省干道升級改造和3636公里的農村公路暢通工程。針對山庫區群眾居住分散等實際情況，2014年以來，全縣總投入3.29億元，通過實施集中供水和管網延伸等方式，先后解決47.5萬農村人口安全飲用水問題，其中貧困群眾4.34萬。政府投入5829萬元，實施貧困村電網改造項目78個。

（二）產業發展

縣政府大力建設點位扶貧和產業扶貧模式，投入財政扶貧資金6778萬元,安排產業扶貧項目78個。設立近2萬個護林、護路、環衛等扶貧公益崗位，積極引導群眾就業。縣域內電子商務發展迅速，設立網店3000多家，從業人員近3萬人，吸納1200位貧困人員就業。如南港鎮過灣農業，2019年以來電商營業額1億多元，居民平均月收入2400元。

（三）生態文明

籌措獎補資金1200萬元，切實做好48個村農村環境綜合整治工作，推動脫貧攻堅與生態保護相協調。選聘2000名生態護林員,全面加強林業生態保護工作。同時，在全縣開展了“五凈一有一整齊”人居環境整治。

（四）綜合保障

義務教育保障方面，發放學生補助9811人1948.4萬元，發放“雨露計劃”2337人356.7萬元。對148名重度殘疾兒童開展送教上門，義務教育得到全面保障。基本醫療保障方面，為貧困人口代繳醫保參保費用2335萬元，支付住院綜合醫療保障資金11358萬元。大力推進護理型特困供養機構建設，為失能、半失能特困人員提供集中的專業護理，厚德養老護理院目前已投入445萬元，先后為230位特困失能、半失能人員提供有效護理。

四、舒城縣脫貧人口返貧風險因素

（一）因災返貧

舒城縣常年因山洪暴發，湖水倒灌，局部成災。近年來舒城縣因氣象災害頻頻遭受損失，對沿線群眾的生命財產安全造成了嚴重威脅。

山洪導致村莊和農作物被毀，造成縣域內群眾的生命財產損失。自然災害破壞的瞬時性、程度深等特點極易造成脫貧人口的再次返貧。

（二）因病返貧

根據舒城縣第七次全國人口普查數據公報，全縣常住人口為697250人，0-14歲人口為104240人，15-59歲人口為419080人，60歲及以上人口為173930人，其中65歲及以上人口為140706人，占比20.18%。

短短十年間，舒城縣60歲及以上人口上升6.63個百分點，其中65歲及以上人口比重上升7.77個百分點。老齡人口的身體素質差，農村地區公共衛生條件較差，加上老齡群體缺乏健康生活意識，防范疾病能力不足，極易感染疾病，加上沒有及時就醫，往往小病拖成大病。雖然國家在不斷完善醫療報銷體系，但自費比例的存在和就醫產生的其他生活費用仍是導致脫貧戶返貧的巨大風險之一。

（三）因學返貧

在創造美好生活的道路上離不開教育，在防止返貧的后續工作中更離不開教育。因學返貧是指家庭成員教育支出明顯超過家庭負擔能力，導致家庭實際生活水平低于國家扶貧標準，進而形成因學返貧—因貧輟學的惡性循環。目前舒城縣主要因學返貧現象集中表現在高等教育費用支出方面。貧困家庭通過助學貸款等國家教育援助政策，籌集資金進行家庭教育投入，產生負債。同時子女在校學習期間也會對家庭支出有影響，并且在較長時間內降低家庭生活水平和質量。

（四）因疫返貧

2020年年初，新型冠狀病毒（COVID-19）疫情暴發。新冠疫情的嚴峻形勢對我們鞏固脫貧攻堅成果，建立防止返貧機制提出了新的挑戰。嚴峻的疫情防控形勢不利于縣域農業經濟發展，引發市場頻繁波動，造成農產品滯銷，處于貧困線邊緣的脫貧戶極易因疫返貧。

國內多次疫情反彈，各地為降低疫情傳染風險，封閉很多地方道路，很大程度上影響到縣域蔬果的及時銷售。舒城縣的干汊河等鄉鎮大棚蔬菜運往合肥等主要市場受限，造成農戶收入減少。舒城縣屬于外出務工人口大縣，疫情引發的嚴峻就業形勢導致部分人口失業，收入減少的同時抑制了消費需求，導致市場波動，進一步加劇農產品滯銷。

舒城縣大力發展旅游農業，在舒茶、桃溪等鄉鎮建設多個旅游農業基地，但受新冠疫情影響，人口流動受到限制，縣域旅游農業經濟發展受阻，導致部分農民家庭收入驟減，加大脫貧戶返貧風險。

五、返貧防控機制的構建

舒城縣自建檔立卡以來，通過多項扶貧舉措和取得的成效，結合舒城縣的特點，因地制宜，提出實施實現返貧防控機制的具體決策。本節將根據舒城縣精準脫貧成效分析，結合上節舒城縣脫貧現狀，綜合考量易引發脫貧戶返貧的風險，嘗試探索和總結具體可行的返貧防控機制，并試圖為后脫貧時代全國鞏固精準脫貧偉大成就，不斷推進鄉村振興提供一些積極有效的辦法。

圖1 返貧防控循環機制

為了預防脫貧后的再次返貧，運用長遠眼光，瞄準“因災、因病、因學、因疫情”四大致貧誘因，構建出包含五項要點的返貧防控循環機制和政企合作、雙向防范的返貧防控流程機制，全面筑牢返貧底線。

（一）監測預警機制

建立自然災害預警、數據分析預警、行業預警“三大監測預警陣地”，迅速構建縣鎮村組四級“一體化呈報式”受理防貧申報通道。采用紙質和電子化雙行模式，設立防貧申報收件箱，及時公布防貧熱線、郵箱網站，多維度運用QQ、微信、微博等平臺，拓寬防貧申請渠道。多功能監測預警機制切實保障貧困監測精準靈敏、返貧預警迅速高效。

（二）信息核實機制

建立“多級聯動”信息核實機制，設立縣鎮村三級風險檢測員站點，對標政府發布風險類型，結合鄉鎮具體實際，逐月開展入戶調查工作并收集預警信息進行綜合研判，審核屬實后及時上報，縣級核實專業部門進行比對，認定并反饋核實結果，有效保障監測對象應納盡納。

（三）精準救助機制

對已經確定的防貧對象，采取特色產業救助、綜合救助和新冠疫情專項防治救助三種精準型救助措施，全力防范和遏制返貧現象發生。一精準：實行縣域特色產業救助，明確防貧對象風險類型，因地制宜發展特色產業，就地落實救助政策。二精準：高效開展綜合救助，重點攻克因災返貧、因學返貧、因病返貧三種典型性高頻率返貧難題。三精準：勇于面對新冠疫情帶來的長期性挑戰，開展新冠疫情專項防治救助，對縣域內受新冠疫情影響而處于貧困邊緣線的特定對象進行一戶一策再救助。

（四）持續幫扶機制

圖2 雙向返貧防控流程機制

防貧對象落實精準救助政策后，實施為期一年的關愛式持續幫扶，鞏固精準救助成果，助力防貧對象盡快平穩擺脫貧困。一是結對幫扶。成立由1名幫扶干部和2名鎮村干部組成的“2+1”幫扶分隊，精準制定幫扶計劃、落實幫扶措施。二是企業援助。由縣政府牽頭進行政企合作，采用綜合防范模式，政府企業雙向幫扶救助，一方面支持企業創新性發展，另一方面充分發揮企業社會責任。三是引導就業。通過公益崗位、扶貧車間和企業就業，鼓勵引導就業務工。四是科技教育。積極引進先進型農業工業技術，提升縣域農業機械化水平；定期開展宣講教育，促進防貧對象思想轉變，進行有效的扶志激勵。

（五）脫貧退出機制

在防貧對象收入明顯性增加，實現生活改善的前提下，實行專員綜合研判，收集信息并核實上報，經過縣級脫貧認定機制，確保幫扶到位，防范過渡救助。批準退出的防貧對象，結果報縣防貧專班審定后撤銷備案，向各鄉鎮函復確認，各鄉鎮批準監測對象退出。

（六）鞏固脫貧成果，銜接鄉村振興

2020年是我國脫貧攻堅的收官之年，而鄉村振興是發展農村經濟的主要路徑，在取得脫貧攻堅戰偉大勝利的基礎上開展鄉村振興戰略，脫貧攻堅與鄉村振興相互促進。[11]順利完成貧困地區脫貧攻堅任務，應當設立有效的銜接過渡期，穩定發揮現有的幫扶政策，認真做好脫貧攻堅與鄉村振興的平穩過渡和有效銜接。建立健全返貧防控機制，有效開展機制防控工作，持續鞏固拓展脫貧攻堅偉大成果。繼續加強農業農村基礎設施建設，不斷增強脫貧地區發展內生動力，加大對脫貧縣鄉村振興支持力度，不斷增強農民的獲得感、幸福感、安全感。