排污權交易試點的推進機制與政策特征
——基于省級政策文本的分析

王振興，周建國

（南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023）

一、問題提出與文獻回顧

改革開放以來，我國工業化和城鎮化迅猛發展，人民生活水平不斷提升。然而，伴隨著經濟快速的發展，我國環境狀況不容樂觀，松花江水體污染、2017“跨年霾”等惡性污染事件凸顯出保護生態環境的必要性和緊迫性。為此，習近平總書記多次強調“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，并在十九大報告中提出“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”。生態文明建設依賴一系列創新性政策和制度的指導與推動。相較于傳統的命令型環境規制政策，21世紀以來我國逐漸重視發揮市場的作用，開發市場型政策工具來應對環境問題。[1](p91-108)2002 年，我國開始推行二氧化硫排污權交易試點，并于2007 年擴大試點。在此基礎上，國務院辦公廳于2014年下發《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》（國辦發〔2014〕38號），提出要“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，積極探索建立環境成本合理負擔機制和污染減排激勵約束機制”，以實現改善環境質量的政策目標。

開展排污權試點十余年來，我國排污權交易取得較大進展，也吸引了學界的普遍關注。已有研究成果集中關注排污權交易機制設計，并結合實踐情況探討政策的有效性。排污權交易理論肇始于加拿大學者Dales，基本思想是在控制一定區域排污總量的前提下，建立交易市場來買賣排污量，借助市場化力量降低控制污染的社會總成本。[2](p12)排污權交易機制的基本要素涵蓋排污上限設定、配額分配方式、交易保障體系、法律基礎等。[3](p18-26)當前，我國的排污權交易機制存在法律地位模糊、行政手段過濃、監督機制失效等問題，[4](p85-89)亟須加強法律和相關制度的建設，并在排污權初始分配、[5](p48-56)二級交易市場構建[6](p146-153)等方面進行改革和創新。

從理論上講，排污權交易政策具有多重優勢，能有效降低污染治理和環境管理成本，并促進企業進行生產技術創新、高效利用資源，實現“波特效應”。[7](p205-215)但對于該政策的實踐成效，不同學者的看法存在分歧。沈滿洪等人利用浙江省的污染數據進行分析，表明排污權交易可以顯著抑制企業排放污染，尤以重污染行業和核心城區的減排效果更為明顯。[8](p33)李永友等采用PSM-DID 方法證明我國排污權交易取得顯著政策效應，并將原因歸結為排污權交易政策的制度化。[9](p19-28)將時間維度納入考量，劉海英等人認為，排污權交易政策可通過促進清潔技術創新在長時期實現減排，但技術革新需較長時間，因而短期內未必出現減排效果。[10](p79-90)其次，學者對于我國排污權交易試點是否實現波特效應也有不同看法，吳朝霞等人基于省級數據研究發現，我國試點地區實現了波特效應，且西部地區的波特效應強于東部地區；[11](p37-40)涂正革則認為，因市場發育不足，排污權交易試點政策在我國未能產生波特效應。[12](p160-173)

學者圍繞排污權交易的機制和有效性進行了廣泛研究，然而還少有學者從政策層面進行分析。在試點進程中，省級政府扮演著重要角色，承擔著地方探索和制度建設的雙重使命，各試點省份出臺的政策文本為排污權交易實踐提供整體制度框架和規范體系。本文以排污權交易的省級政策文本為研究對象，對文本內容進行歸納整理和理論闡釋，力圖回答如下兩個問題：排污權交易試點是如何推進的？現有政策體系的主要內容和特征有哪些？在此基礎上探索和分析當前排污權交易政策和實踐存在的問題，為試點工作和政策完善提供啟示。

二、研究設計與文本編碼

（一）研究方法。

本研究采用文本內容分析法，其來源于“二戰”期間的新聞界，早期主要應用于傳播學和政治學。隨著計算機技術的發展，該方法逐漸擴展應用于各個社會科學領域。[13](p884-886)內容分析法通常包括提出問題、選擇研究樣本、確定分析單元、編碼、定量處理和結果分析等步驟，適用于對文本文獻進行研究。研究者通過對文本內容進行挖掘和分析獲得相關信息，形成對研究對象的整體性認知，從中提煉概念用于理論闡釋。

文本內容分析法兼具高效便捷、適用性廣等優勢，近年來逐漸被學者引入政策分析中來。政策文本是政府行為和決策的結構化成果，彰顯著特定的政策取向和意圖，由此成為研究者分析政策問題的合理切入點。[14](p96-101)在公共政策研究中，通過分析特定主題的政策文本來總結政策特征和演變的研究成果并不鮮見，例如，“新型城鎮化”[15](p125-133)“政府數據開放”[16](p175-181)等領域的政策文本均被學者用于學術研究。本研究借鑒已有文獻的思路和方法，以排污權交易的省級政策文本為研究載體，借助QSR Nvivo 12 質性分析軟件對文本內容進行編碼和歸納，形成分析范疇，繼而闡釋和總結排污權交易試點的推進機制與政策特征。

（二）數據來源。

在開展排污權交易試點的過程中，相關各級地方政府陸續出臺了相關的政策文件，本文僅以省級政策文本為分析對象，主要出于如下考量：其一，作為我國最高層級的地方政府，省級政府在排污權交易試點中扮演著至關重要的角色，出臺的文件是指導地方實踐、規范主體行為的重要依據；其二，省級政策文本易于收集，與之相比，地市級和縣級政府的文件紛繁復雜且公開性相對較低，難以收集完整；此外，本文主要分析地方試點，故不將中央政策文本作為直接研究對象，但在具體分析過程中也會參考中央文件的相關內容。

本研究按省份順序收集檢索政策文本，以“×××省（自治區、市）排污權交易”為關鍵詞，在“法律之星—中國地方法規數據庫”“北大法寶”等數據庫中查找相關文件，并在各省（區、市）政府及相關部門官網進行檢索。初步檢索查找到247 份相關文本，剔除關聯度不高、非正式文件、新聞報道等文件，最終篩選出21個省份66份排污權交易政策文本。按省份名稱順序進行編號，由于文本數量較多，在此僅展示部分匯總表格（見表1）。

表1 政策文本匯總表（部分）

（三）編碼過程與結果。

從總體上看，排污權交易的省級政策文本大致可分為“實施方案”和“管理規范”兩大類，分別共計23 份和43 份文本。前者涵蓋實施意見、試點工作方案、方案細則等，主要功能在于為排污權交易試點工作提供指導，促進試點工作的有序進行；后者產生于試點過程之中，由相關部門總結實踐經驗制定頒布，鞏固試點成果，規范相關主體行為。

本文主要使用QSR Nvivo 12 質性分析軟件進行文本編碼，具體編碼過程如下。首先，分別將兩類政策文本導入分析軟件，建立兩個Nvivo 編碼文件。其次，逐字逐句閱讀文本，對內容進行初始編碼并建立第一層級的子節點，將反映子節點內容的原文詞句歸入相應的節點作為其參考點。再次，對子節點進行對比分析，從中提煉主要范疇作為樹節點，用于下文的理論闡釋，由此形成“參考點—子節點—樹節點”的三級編碼層次。最后，對編碼結果進行反復審視和修改完善，最終形成如表2 和表3所示的編碼匯總表。實施方案類政策文本的編碼共計13個子節點和4個樹節點，管理規范類政策文本的編碼涵蓋9個子節點和3個樹節點。

表2 實施方案類政策文本編碼

表3 管理規范類政策文本編碼

三、排污權交易試點的推進機制

排污權交易是一個尚處于探索中的新興事物，參與試點的各個省份因地制宜出臺試點實施方案，為試點工作的開展提供總體性框架。實施方案類政策文本揭示了各省份推進排污權交易試點的具體機制和措施，基于文本編碼的結果，從推進主體、實施機制、整合動員機制及制度化機制等方面對試點推進機制進行描述和分析。

（一）推進主體：政府主導、部門參與。

排污權交易是一個復雜的系統化工程，交易機制的建立和運行依賴于多個職能部門的合作推進。實施方案的發文單位在很大程度上代表了排污權交易試點的推進主體，從文本編碼來看，23 份實施方案類政策文本中，由省政府或省政府辦公廳發文的有14個，其他職能部門發文的有9個。排污權交易試點的開展整體上呈現出政府主導、部門參與的特征，這種特征的形成根植于我國的地方政府管理體制，并與地方政府和部門對試點意義的主觀認知息息相關。

我國的行政組織體系由中央政府和各級地方政府構成，實行條塊結合、以塊為主的屬地管理體制。在這種管理體制下，一級地方政府對轄區內的各項事務負總體責任，各級政府的機構設置和職責大體呈現出同構形態。[17](p101-112)在中央層面，排污權交易試點工作的指導意見由國務院辦公廳下發，與之相對應，省級層面應由省政府或政府辦公廳發文并主導地方試點工作。屬地管理體制賦予了省級政府強大的整合動員能力，省級政府或辦公廳發布的政策文件具備強大的“政治勢能”。[18](p4-25)相關職能部門能有效識別這些文件所蘊含的勢能和省政府的政策取向，調整部門注意力和行動策略，共同合作完成試點工作。在省級政府的主導下，相關部門對總體實施方案進行細化，出臺更具操作性的文件以推進排污權交易工作。例如，為落實陜西省政府推進排污權交易的相關文件和決議，陜西省環保廳先后發布二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量和氨氮化物的有償使用和交易試點方案，將試點工作落到實處，邊試驗邊總結，逐漸擴大交易試點范圍。

排污權交易具備的多重積極意義契合了地方政府和部門回應現實關切、探索治理機制創新的需求，因而成為各地推進試點工作的重要動因。實施方案普遍對試點意義和價值進行了闡釋，涵蓋宏觀總體性認知和微觀功能等方面。從總體上看，排污權交易試點是探索“運用市場機制提高環境資源配置效率、促進污染治理、改善環境質量的有效手段”（福建），且對“加快推進產業結構調整、保障經濟社會全面協調可持續發展具有重要意義”（吉林）。具體到微觀領域，開展排污權交易有利于“推動環境監測監控體系建設，促進企業技術創新和管理創新”（山西），或“引導樹立環境資源價值理念，降低污染治理成本”（甘肅）。為充分發揮排污權交易的功能，各地競相推進試點，因地制宜探索可行做法。

（二）實施機制：明晰職責、多措并舉。

明確參與部門及其職責劃分，是開展排污權交易試點的重要基礎，各部門以職責劃分為依據采取多種措施推進試點工作。環保部門和財政部門是排污權交易試點工作的主要牽頭單位，發改、物價、法制辦等單位在自身職責范圍內予以配合。各省出臺的實施方案或細則對各部門的職責進行了相對明確的描述。例如，廣東省的實施意見中提出，省環保廳負責制定試點工作方案、確定試點單位、監管市場交易等職責；省財政廳負責制定收費管理辦法，并為試點工作提供資金支持。在進行橫向部門分工的同時，部分省份的實施方案還明確各級地方政府在開展試點中的縱向職責分工。例如，重慶市提出，市環保局負責全市試點工作的組織和管理，并對區縣（自治縣）的工作進行指導和督查；區縣（自治縣）人民政府負責轄區的試點工作，負責本區縣（自治縣）管理的排污單位的排污權核查、分配、監督管理等職責。

排污權交易牽一發而動全身，做好前期準備工作并學習先進經驗，是避免出現重大失誤的重要舉措。海南省的工作方案提出，先用一年半的時間開展基礎調研和籌備工作，通過調研獲得相關信息并進行分析，在此基礎上出臺配套規則、組建交易管理機構，為試點運行打下堅實基礎。部分省份（如貴州、江西、山西）強調政策學習研究工作，涵蓋借鑒國內外成功經驗、研究相關技術規范和標準、運用現代信息技術等措施，在學習的基礎上制定符合本地情況的規范和政策。政策學習是政策創新和變革的催化劑，可有效降低探索失敗的風險，提高政策創新的成功率和可行性。[19](p357-387)

為弱化改革阻力，各省份的工作部署采取先行先試、新老有別的策略，并通過加強輿論宣傳改變企業和社會的理念，爭取廣泛支持。排污權交易試點范圍可從行業、地區、污染因子三個維度來進行考察，在實施方案中，各省份從其中一個或多個維度開展先行先試、逐步擴展的部署。如福建和重慶強調先在部分行業開展試點，甘肅、廣東、湖南等地先在部分地區進行，江西、青海、陜西等省份先開展針對部分污染因子的交易。在此基礎上，各省份逐漸擴大試點范圍，將更多行業、地區和污染因子納入進來，實現排污權交易的“點上突破，面上擴展”。為配合試點進程的部署，部分省份（如福建、甘肅、青海等）采取過渡性策略，明確“新老有別，區別對待”，即實行差別化的政策，對之前已經取得排污權的企業仍按老辦法管理，對納入試點的新建項目實行排污權有償使用和交易政策。這有利于促進改革的平穩過渡，避免引發企業的反對和改革混亂。創新改革面臨著不確定性，相關主體的認識存在分歧和爭議。[20](p175)因此，為促進達成排污權交易改革共識，需加大宣傳力度，提供輿論保障。一方面，在全社會宣傳排污權有償使用和交易的重大意義，爭取各方的理解和支持（甘肅、貴州等）；另一方面，在相關部門開展培訓學習，贏得政府內部人員的支持，并提升工作人員的知識水平和操作技能（廣東、青海等）。

（三）整合動員機制：保障資源、強化監督。

試點工作的開展依賴于財力物力等資源的投入和相關部門工作人員的配合與主動性。各省份出臺的排污權交易試點實施方案分別從保障資源供應、構建組織平臺、強化考核監督等方面作出部署，為順利推進試點工作保駕護航。

財政資金是政府組織開展工作的基礎性資源，由此成為各省份試點工作部署的重點內容。為加大財政支持力度、保障試點工作經費，福建、甘肅等省份提出將排污權有償使用和交易工作所需經費納入財政預算以支持相關工作；貴州等省份采取設立專項經費的方式，以“排污權有償使用費專項”保障資金供應。除資金支持外，相關硬件和軟件設施也是開展試點工作必不可少的條件，對此，海南省的工作方案突出強調要為排污權交易的實施及其日常管理提供機構、人員及場地設施保障，并研發排污權交易信息管理系統，著力提升環境治理能力。

政策資源轉化為政策績效需借助政府組織的有效運作和整合，排污權交易試點工作涉及多個部門和主體，構建協調運轉的組織平臺是密切各方聯系、提高資源運作效率的關鍵。排污權交易的組織平臺大致可分為兩類，即協調平臺和交易管理機構，前者的功能是致力于協調各個參與部門、協同推進相關工作，后者主要是提供統一的交易平臺，并承擔信息發布、日常管理和服務等職責。以青海為例，該省的實施方案提出構建行政部門和交易管理機構相互配合的管理架構，在建立部門協作機制的同時構建排污權交易與管理綜合平臺，充分發揮各方優勢，高效利用政策資源，推進試點工作。

排污權交易試點的相關事務最終由各部門的工作人員來落實，各省份建立考核監督機制，動員他們積極探索、履行相關職責。目標責任制是我國政府績效管理的重要制度，上級政府部門將總體性目標向下分解、逐級落實，并對落實情況進行考核，以此作為進行獎懲的依據。[21](p45-50)在排污權交易試點中，湖北等地在明確職責劃分的基礎上，將排污權交易開展情況納入部門目標責任制考核范疇，避免相關部門懶政觀望，確保政令暢通。為規范相關部門和人員的行為，陜西、甘肅等地明確由監察、審計、財政等部門對排污權交易工作進行日常監督，嚴肅查處玩忽職守、弄虛作假等行為。目標責任制和懲罰機制的廣泛應用釋放出巨大的震懾力，促進排污權交易工作規范運行。

（四）制度化機制：總結經驗、建章立制。

在探尋有效治理方式的基礎上改進政策設計和制定，是政策試點的重要功能。[22](p51-64)試點主體需總結評估實踐情況，建立和完善相關制度。政府部門自我總結和組織專家進行評估是總結試點經驗的兩種主要方式，不同省份的安排各有側重。例如，江蘇、青海等省份提出由環保部門會同財政、發改等部門進行總結，編寫形成總結報告；廣東等省份強調專家參與，邀請相關領域專家對排污權交易試點工作進行回顧性總結評價。基于試點工作所具有的探索性和不確定性特征，各省份對總結工作的部署并不具體，僅從整體上提出需重視總結環節，這有利于相關部門依據試點進度和情況靈活安排總結評估工作，及時獲取和分析試點實踐的相關信息。

以試點實踐狀況為依據完善相關制度建設，是鞏固試點成果、推進排污權交易常態化運作的關鍵。排污權交易的制度體系十分復雜，涉及排污權儲備、交易價格管理、程序規范等方面。因此，各省份在部署制度建設工作時，需兼顧制度構建的全面性和協調性，在彌補制度空白的同時強調制度的體系化。以山西省為例，試點工作指導意見提出，制定和完善《山西省排污權有償取得和交易辦法》等文件，并制定排污權初始分配、交易監管等方面的實施細則和交易收益處置等具體規定，形成由管理辦法、實施細則、具體規定共同構成的排污權交易制度體系。

四、排污權交易的政策特征

自2002年開展排污權交易試點以來，我國參與試點的省份不斷增多，試點范圍和領域不斷擴大。在試點過程中，各省份通過自主創新和學習借鑒等途徑逐漸探索出有效可行的做法，在此基礎上制定出臺相關管理規范性文件。對管理規范類政策文本的編碼匯集成政策目標、政策內容和政策工具三個主要范疇，從這三個維度進行解讀和分析，總結我國排污權交易的政策特征。

（一）目標指向：回應關切與細化操作并重。

排污權交易試點的實施具有明確的問題和實踐導向，出臺相關政策的總體性目標在于回應現實關切、解決環境治理的突出問題。環境污染具有顯著的負外部性，在可以將環境治理成本轉嫁給政府和社會的情況下，企業傾向無節制排放污染物，致使環境污染日益嚴重。各省基于試點經驗出臺《排污權有償使用和交易管理辦法》等文件，嘗試衡量環境資源的價值、凸顯環境資源的稀缺性和有償性，從而將環境治理成本反映在排污權交易價格之中，實現環境污染外部性的內部化，為企業節能減排提供誘因。在借助價格機制“提高環境資源配置效率”（內蒙古、廣東等）的同時，排污權交易的實施還有利于刺激企業生產技術革新，實現“促進產業結構轉型”（海南）、“保障經濟社會持續發展”（河南）等宏觀目標。

總體性目標較為宏觀模糊，需被進一步細化才更具有可操作性。除管理辦法外，各試點省份頒布具體的實施細則，或針對排污權交易的具體事項出臺規定和通知，通過分解政策目標為排污權交易實踐提供規范和指導。從內容表述看，單個配套政策的目標聚焦于排污權交易的特定事項，如價格管理、資金管理、交易規則等，各個配套政策之間相互協調配合，實現對排污權交易的全方位管理。以廣東省為例，該省在出臺《排污權有償使用和交易試點管理辦法》后，陸續出臺《排污權有償使用費和交易出讓金征收使用的管理辦法》《排污權交易的規則（試行）》等配套文件，提出“規范排污權有償使用費和交易出讓金的征收和使用管理”“規范排污權交易行為”“培育和規范排污權交易市場”等具體目標，著眼于從多個維度建立和完善排污權交易制度體系。

（二）政策內容：過程管理與重點管控齊抓。

儲備排污權、構建交易平臺、按規定程序開展交易，是排污權交易的三個主要環節。為維護交易秩序、保障排污權交易順利進行，需重點強化價格管理和收支管理。由此，過程管理和重點領域管控成為排污權交易管理規范的核心內容。

儲備排污權是開展排污權交易的前提基礎，從各省份出臺的文件看，排污權指標主要有三個來源，涵蓋政府預留或從市場回購的排污權、排污單位變更后收回的排污指標、污染治理形成的富余排污權（江蘇、海南、河北等）。建立排污權儲備制度，有利于實現排污權指標的動態調整，為政府加強污染治理提供經濟動因，并促進排污權指標管理與產業結構調整相協調。為充分發揮市場機制的功能，避免政府“既當運動員、又當裁判員”，各地普遍提出建立專門的排污權交易管理機構或統一的交易平臺，由它們承擔具體的排污權交易管理和服務職責，如為企業提供業務指導、信息咨詢、技術核算、交易受理和登記等（廣東、湖南、青海等）。在此基礎上，各試點省份進一步明確交易方式和程序，以規范交易平臺和市場主體的行為。如廣東、河北等地規定排污權交易方式主要包括電子競價、協議轉讓、定向出讓及符合法律法規的其他方式；湖北、新疆等地區細化明確排污權交易程序，依次分為轉讓委托、轉讓委托受理、掛牌公告、意向受讓登記、意向受讓受理、確定交易方式、交易管理、成交簽約、交易價款結算、受讓保證金退還、交易鑒證與資金交割、排污登記或變更。

排污權交易的核心在于借助有效的價格機制實現環境資源的最佳配置，因而價格管理在制度設計中占據至關重要的地位。排污權價格主要包括初始價格和交易市場價格，前者是指“排污單位按照省有關部門核準的初始價格獲得排污權初始分配指標而向政府有關部門繳納的費用標準”（廣東等），后者是指“合法擁有排污權的單位對依法取得的排污權指標進行交易、租賃的價格”（福建等）。對于排污權初始價格，各試點省份普遍采取政府定價方式，由財政、環保、價格等部門綜合考慮治污成本、環境承載力等因素制定收費標準（江蘇、新疆等）；交易價格主要由市場供求關系決定，但不得低于政府制定的基準價或指導價（河北、黑龍江、湖北等）。排污權不同于一般商品，具有負外部性和公共屬性，政府部門對價格實行恰當管控是維護交易秩序、實現環境治理目標的必要措施。

隨著排污權交易日漸普遍，基于初始價格出讓排污權，已成為地方政府的一筆重要非稅收入來源，凸顯出強化排污權收支管理的重要性。當前，各地普遍將排污權出讓收入按照地方非稅收入管理制度納入財政預算，實行“收支兩條線”管理（廣東、黑龍江、湖南等）。以廣東省為例，排污權收支管理由環保部門和財政部門主導，主要涵蓋三個方面。首先，環保部門編制排污權收支預算，報同級財政部門審核；其次，在收入方面實行分級管理，財政部門負責征收和管理，環保部門負責具體征收工作，所得收入繳入同級財政；最后，在支出方面實行專項管理，確保資金用于環境污染防治、排污權指標回購與儲備、交易平臺建設等領域。排污權出讓收入實行收支兩條線管理，有利于抑制排污權交易過程中的腐敗行為，避免資金被截留或挪用，并為排污權交易政策的可持續執行提供資金支持。

（三）政策工具：市場主導與政府規制協調。

地方政府開展排污權交易，目的是在原本沒有市場的公共資源領域人為創造出一個交易市場，以價格機制和供求關系引導企業減排污染物。因此，在制度設計中，地方政府主要采用市場型工具，充分發揮市場的主導作用。與此同時，地方政府也廣泛使用規制型工具，致力于規范市場主體行為、維持排污權交易秩序。

市場化工具的應用貫穿排污權交易市場建立和運行的各個環節，凸顯出政府環境治理思維的轉變。不同于傳統的排污收費制度，地方政府建立排污權交易的初級和二級市場，以市場機制取代收費制度，為企業提供自由買賣排污指標的機會。在具體的試點過程中，地方政府建立排污權交易管理機構和平臺，由后者提供交易信息咨詢、交易受理等服務（廣東、湖南、青海等）。各試點省份尊重市場規律，普遍實行以市場定價方式為主、政府指導價為輔的排污權交易價格制度，允許交易主體在自愿、公平等原則基礎上通過競爭或自主協商的方式確定交易價格（山東、河北、福建等）。價格機制等市場化工具的使用具備多重功能，有助于反映環境資源的價值和環境治理的成本，提升排污權分配的有效性與靈活性，為企業減排污染物提供誘因。

借助市場機制應對環境污染問題，并非意味著對政府角色的否定。為保障排污權交易秩序，地方政府仍需采取必要的規制，對排污權交易主體及其行為進行約束和審查監督，避免政策執行異化和走樣。環境保護行政主管部門是規制和管理排污權交易的主要部門，承擔著審查交易主體資格（青海、湖北等）、審核交易行為（廣東、海南等）、備案和管理交易合同（山東、河南等）、核發排污許可證（浙江、河南等）、審查跨區交易（新疆、浙江等）等職責。針對存在超標排放、偷排等違規行為的排污單位，環保部門履行執法監督職責，采取措施進行整頓并追究主體責任（廣東、海南等），嚴重者取消其交易資格、不得作為排污權交易主體（河北、湖南等）。規制型工具是對市場型工具的補充，各試點省份在實踐中協調使用兩類工具，發揮各自優勢，探索行之有效的排污權交易市場運作模式。

五、結論與討論

探索建立排污權有償使用和交易制度，是我國環境治理領域的一項重大創新性改革，各試點省份承擔著落實國家戰略、探索地方經驗、指導基層實踐等多項職責。本研究以省級排污權交易政策文本為考察對象，使用QSR Nvivo 12質性分析軟件對文本內容進行編碼，在此基礎上分析排污權交易試點的推進機制和政策特征。研究發現，各省份的試點工作呈現出政府主導、部門參與的推進特征，推進機制主要包括實施機制、動員整合機制和制度化機制，各地通過明晰職責、保障資源、強化監督等措施開展試點工作，并在總結經驗的基礎上推進制度建設。在試點過程中，各試點省份陸續出臺了多種規范性文件，致力于完善排污權交易制度體系，實現減排污染物、保護環境的政策目標。各地注重排污權交易的過程管理，并強化價格管理和收入管理兩個重點領域，協調并用市場型工具和規制型工具，在充分發揮市場功能的同時規范交易主體行為、維護排污權交易市場秩序。

開展排污權試點十余年來，我國排污權有償使用和交易制度日漸成熟，排污權交易量穩步增長。然而，時至今日，我國雖在國家層面上提出進一步鼓勵排污權交易試點的意見，但尚未明確在全國范圍內全面推行排污權交易制度，這表明我國的試點實踐存在不足之處，仍需繼續探索和完善。從現有政策文本看，排污權交易試點存在如下幾個問題。第一，當前各地出臺的規范性政策文件同質性過強，這表明部分試點省份缺乏創新性，并未結合地方情境充分探索適合本地的有效措施，僅是照搬模仿其他先行試點省份的政策舉措。第二，各地對政府和交易管理機構或平臺之間的關系尚未理清，二者的職責劃分仍存在很多模糊地帶，交易平臺或管理機構的性質和地位也尚未明確。第三，試點省份出臺的政策文件協調性、系統性不足，排污權交易自身的政策較為零散，沒有形成系統化、層次分明、條款明晰的政策體系，且缺乏與其他相關環保制度的銜接和協調。

為進一步完善排污權交易制度體系，發揮排污權交易的環境治理功能，應從以下幾個方面著手。首先，兼顧政策普遍性和特殊性的辯證統一，堅持國家頂層設計與地方探索相結合，基于現有試點成果，在國家層面上出臺總體性制度框架，在此基礎上進一步鼓勵各省份充分探索可行模式和機制。其次，理清政府、交易平臺、市場主體之間的關系，明確政府的管理和規制范圍，充分發揮市場機制的靈活性，實現排污權交易市場的健康可持續發展。最后，注重排污權交易制度建設的協調性和系統性，理順主要制度和配套政策的關系，形成功能互補、運行有效的制度體系，并加強排污權制度與其他環保制度的銜接，如水污染物排放權交易管理與河長制的協調、排污監管與環保執法之間的對接等。