山地城鎮國土空間規劃中“三線”劃定與產業發展的思考
——以汶川臥龍鎮、耿達鎮為例

張 珣,王 婷,胡曉雙,張曉婷,張展豪,黃 平,付成平,任國業,李源洪,劉鵬昆,楊健*

(1.四川省農業科學院遙感與數字農業研究所，四川 成都 610066；2.四川省安岳縣自然資源與規劃局，四川 資陽 642350)

1 研究背景

為落實《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(中發〔2019〕18號)、《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》(廳字〔2019〕48號)和《四川省建立國土空間規劃體系并監督實施的實施方案》(川委廳〔2020〕8號)精神，研究如何結合國土空間規劃編制，研究統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，助推經濟社會高質量發展。

2 研究區簡介

臥龍鎮、耿達鎮(以下簡稱：研究區)總面積約1672km2，其中臥龍鎮轄腳木山村、臥龍關村、轉經樓村，面積約823km2；耿達鎮轄耿達村、幸福村、龍潭村，面積約849km2。截止2019年末，臥龍鎮人口2448人，耿達鎮人口2088人。研究區產業主要以第三產業旅游業為主，占總收入40%～60%。研究區位于臥龍自然保護區范圍內。臥龍自然保護區位于四川省阿壩藏族羌族自治州汶川縣西南部，邛崍山脈東南坡，距四川省會成都130km，橫跨臥龍、耿達兩鄉(鎮)，東西長52km、南北寬62km，總面積約70萬hm2，是國家級第三大自然保護區，是四川省面積最大、自然條件最復雜、珍稀動植物最多的自然保護區[1]。該保護區始建于1963年，是中國最早建立的綜合性國家級保護區之一，是國家和四川省命名的“科普教育基地”“愛國主義教育基地”，主要保護西南高山林區自然生態系統及大熊貓等珍稀動植物[2]。

1983年3月，經國務院批準，將臥龍自然保護區內汶川縣的臥龍、耿達2個公社劃定為汶川縣臥龍特別行政區。該特區實行部、省雙重領導體制，由省林業廳代管。同年7月，省政府、原林業部聯合作出了將四川省汶川縣臥龍特別行政區改為四川省汶川臥龍特別行政區的決定，該行政區實行與臥龍自然保護區管理局合署辦公的綜合管理體制[3]。

3 研究區問題分析

3.1 體制管理問題

研究區管理多頭、職能部門交叉。臥龍、耿達鎮屬于四川省汶川臥龍特別行政區，管理上是由四川省林業和草原局負責，很多管理工作是由部分省級部門直接指導。四川省汶川臥龍特別行政區承擔的不僅是林業、大熊貓保護工作，還要負責研究區的經濟、社會發展任務。同時，研究區在行政區劃上屬于阿壩州汶川縣，然而經濟、社會發展規劃未列入阿壩州及汶川縣經濟社會規劃之中，但生態保護紅線、永久基本農田、規劃建設用地指標等管理工作均由阿壩州、汶川縣層層向下傳導。

在臥龍鎮、耿達鎮國土空間規劃編制工作中需要協調部門多且繁瑣，主要有四川省林業和草原局、四川省汶川臥龍特別行政區管理局、汶川縣人民政府、汶川縣自然資源管理部門、鄉鎮人民政府等。由于各部門職能職責交叉或不明確，其規劃目標、思路多難以協調統一，給國土空間規劃編制工作造成一定的困難。

3.2 生態保護紅線問題

3.2.1 生態保護紅線范圍基本全覆蓋 根據2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》要求各地區各部門結合實際劃定生態保護紅線。2019年7月自然資源部辦公廳、生態環境部辦公廳聯合印發《關于開展生態保護紅線評估工作的函》，安排部署生態保護紅線評估調整工作。按照四川省委省政府工作部署，四川省自然資源廳和生態環境廳、省林草局高度重視，把生態保護紅線評估調整工作作為一項重大政治任務，成立領導小組，制定工作方案和細化調整規則，組建工作專班和技術團隊，扎實有序推進四川省生態保護紅線評估調整工作。近2年來，經過省市縣“六上六下”溝通銜接，省級相關部門、單位反復研究會商，并通過自然資源部、生態環境部、國家林草局多次聯合審查，目前形成了四川省相對成熟的生態保護紅線評估調整成果方案，并于2021年4月底上報自然資源部鎖定，待國務院批準。根據2021年最新生態保護紅線初步成果，研究區初步劃定1669.5km2生態保護紅線，占全域99.74%，生態保護紅線區域外僅剩余443hm2，僅占全域0.26%，再結合“資源環境承載力評價”和“國土空間開發適宜性評價”分析，研究區能夠作為城鎮開發的空間更是極其緊缺。

3.2.2 生態保護紅線管控規則十分嚴格 針對生態保護紅線核心保護區、一般控制區實行差別化管控措施。自然保護地核心保護區僅允許部分對生態功能不造成破壞的有限人為活動，如：管護巡護、保護執法等管理活動，或者經批準的科學研究、資源調查監測、防災減災救災和應急搶險救援等活動。生態保護紅線一般控制區內的原住居民和其他合法權益主體僅可以在不擴大現有建設用地和耕地規模前提下進行基本生產、生活等活動。

根據調查，研究區有27.43hm2宅基地位于生態保護紅線范圍內，占全域宅基地面積48%(其中26.1hm2位于生態保護紅線一般控制區域內，占全域宅基地面積46%；1.33hm2位于生態紅線核心保護區域內,占全域宅基地面積2%)。部分原住民有新建宅基地需求，但由于地方風俗、生活習慣等原因，原住民建房選址地點基本位于生態紅線范圍內，與現行生態保護紅線管控規則沖突，對原住民的生產、生活和生態保護紅線的管控帶來一定影響。

3.3 永久基本農田核實整改補足現狀問題

3.3.1 永久基本農田核實整改補足規則 根據《自然資源部國土空間規劃局 耕地保護監督司關于加快推進永久基本農田核實整改補足和城鎮開發邊界劃定工作的函》，應當將三調成果耕地圖斑中現狀為非耕地、25°以上坡耕地、河道耕地等不穩定利用的耕地，以及位于生態保護紅線內等情形的永久基本農田調出。

3.3.2 永久基本農田核實整改補足的現狀問題 根據文件調出規則和現狀分析，研究區需調出位于生態保護紅線范圍內88.95hm2永久基本農田，包括13.24hm2坡度為0～25°相對較適宜耕作的永久基本農田；在生態保護紅線范圍外，能夠符合調入穩定耕地的面積僅為15.22hm2，且全部分布于河谷地帶，處于未來發展建設區內。該區域由于受高山峽谷地形地貌、地質災害的嚴重影響，原住民生產生活所必須的基礎設施、公共服務設施僅能布局于相對平坦的河谷地帶，但適宜建設的范圍極小。因此，本輪永久基本農田核實整改補足后，將會對當地城鎮開發邊界的劃定、城鎮空間的布局帶來明顯影響，適宜城鎮建設的范圍將更小。

3.4 自然地貌導致的城鎮開發邊界問題

該區域屬于典型高山峽谷地形，地處四川盆地西緣山地、龍門山脈褶斷層帶上，整體海拔分布于1200～6000m間，海拔高差達到4800m，平均坡度33.19%，地勢由西向東遞減，境內被河流(皮條河)從西南向東北侵蝕切割，河的西北部山大峰高，且受地質構造的影響，形成境內擁有震后遺跡等特殊地質景觀。因此，該區域受自然環境、地形地貌、地質災害等情況影響，能夠劃定城鎮開發邊界的區域較為分散，呈現“條形”“組團狀”，難以集中成片。

4 “三線”劃定的技術路線

在生態保護的基礎上，根據研究區資源稟賦、“雙評價”成果、自然保護區功能定位、社會經濟發展情況統籌劃定“三線”。山地城鎮更應堅持生態優先、保障糧食安全、用地集約高效的原則，對空間用途進行管控，按照永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的先后時序開展“三線”劃定工作。“三線”初步劃定后，針對“三線”突出矛盾，再“回頭”進行綜合調整完善，特別是針對生態、農業、城鎮建設空間重疊的部分，通過舉證的方式，結合發展實際進行調整完善，最終形成與山地城鎮生態約束、發展需求相適應的空間布局(圖1)。

圖1 “三線”劃定技術路線

5 “三線”劃定與產業發展的思考

5.1 管理體制改革的思考

探索四川省汶川臥龍特別行政區管理體制改革。根據特區內政治、經濟、社會、民族狀況、自然資源及地理歷史條件，探索特區作為獨立的行政區域，政治、經濟、財政、金融、文化、教育、自然資源管理等方面享有自治的權力，依法處理有關經濟、財政、金融、貿易、工商、土地、教育、文化等方面的行政事務。例如：規劃建設用地指標、永久基本農田、生態保護紅線等約束性指標由省單列，直接下達至特區。

5.2 生態保護紅線管控規則的思考

宅基地原址恢復生態用地面積與新建房屋面積掛鉤。針對西部山地地區生態保護紅線內原宅基地因管控規則退出、災毀、年久失修等原因，需新選址建宅基地的情況，可按照中辦、國辦《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》“零星的原住民在不擴大現有建設用地和耕地規模前提下，修繕生產生活設施”的要求，探索參照宅基地制度改革中宅基地騰退、集中建新的模式，原宅基地拆除并修復成生態用地的，可在生態保護紅線核心控制區范圍外進行重新選址新建宅基地，或者統一進行集中建新，并對宅基地面積進行控制。

5.3 山地城鎮“三線”劃定的思路

5.3.1 “三線”不重疊 城鎮開發邊界劃定應協調好與生態保護紅線、永久基本農田以及現有國土空間開發利用活動的矛盾沖突，確保三條控制線不交叉不重受不沖突。

5.3.2 不限制比例 劃定城鎮開發邊界不預設比例，不與城鎮建設用地規模指標掛鉤。根據城鎮“資源環境承載力評價”和“國土空間開發適宜性評價”，結合地方實際及發展訴求，科學合理劃定城鎮開發邊界，在生態保護的前提下，進行適度開發。

5.3.3 核減永久基本農田保有量 研究區位于四川省主體功能區中限制開發區域(重點生態功能區)，承擔了重要的生態功能，關系較大范圍區域的生態安全。根據2021年四川省生態保護紅線初步成果，初步劃定生態保護紅線面積占全域99.74%，因此建議核減研究區永久基本農田保有量，或者不在該區域劃定永久基本農田。

5.4 山地城鎮開發邊界劃定方式

在劃定山地城鎮開發邊界時應充分考慮當地自然環境、地形地貌、地質災害等因素，不一味追求面積大、集中成片、形狀規整，邊界劃定時應充分利用河流、峽谷、山川邊界，形成分散的“條帶”“組團”式圍合的城鎮開發邊界。

5.5 綠色產業發展方式

該區域地理條件獨特、地貌類型復雜，風景秀麗、景觀多樣、氣候宜人，還有濃郁的藏、羌民族文化，區內建有相當規模的大熊貓、小熊貓、金絲猴等國家保護動物繁殖場，具有生態涵養功能、旅游觀光功能和文化教育功能。可在自然資源保護的基礎上，因地制宜賦能，通過“休閑農業+觀光、體驗、科考、文化等”模式，推動當地農業與休閑旅游、文化教育交叉融合、互促互融。結合當地獨特的生態資源，可建設野生動物、藏羌文化研學基地，合理規劃峽谷營地戶外運動、旅游徒步路線、發展民宿等。發揮優勢，穩定發展茵紅李、羊肚菌、林下中藥材等區域性特色種植業，發揮當地品牌優勢，促進周邊農產品、林下產品等銷售。

以“村集體平臺為載體，構建產業共融、產權共有、村民共治、發展共享的村莊集體經濟”發展模式。將規劃區內村集體資產進行股份制改造，全民參與、自愿入股，樹立村民的主人翁意識，使村民積極參與當地特色種植、餐飲、研學、休閑旅游、自然保護區管理等經營管理工作中，確保村民的根本利益。