開啟人口發展新階段

☉顧燕嫣 杜燕春

人口問題是關系民族未來和國家長遠發展的基礎性、全局性、戰略性問題。今年，第七次全國人口普查數據顯示，我國呈現人口總量增速放緩，人口老齡化程度加深，勞動力規模下降等特點。實施三孩生育政策及配套支持措施，是黨中央根據我國人口發展形勢變化、科學把握人口發展規律、促進人口長期均衡發展的重大決策，是堅持以人民為中心，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的重大舉措。8 月20日，十三屆全國人大常委會第三十次會議通過關于修改《中華人民共和國人口與計劃生育法》的決定。江蘇省人大常委會及時修改人口與計劃生育條例，切實做好法律政策銜接，在法治軌道上統籌推進三孩生育政策及配套支持措施，促進人口長期均衡發展。

人口與計劃生育地方立法實踐發展歷程

自上世紀70年代以來，我國施行計劃生育，這是實行時間最長、影響范圍最廣、最受政府重視和人民群眾關注的一項公共政策。江蘇是全國最早實行計劃生育政策也是全國最早進入低生育水平的省份之一，較早實現了人口再生產類型的歷史性轉變，為促進人口素質和人民群眾生活水平的提高，推動經濟社會持續健康發展作出了重要貢獻。我省人口與計劃生育地方法規從無到有，并逐步修改完善，在人口與計劃生育工作中發揮了十分重要的作用。回顧我省人口與計劃生育地方立法實踐，主要分為以下幾階段：

（一）嚴格控制人口增長階段。1978 年3 月，五屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法》第五十三條規定“國家提倡和推行計劃生育”，計劃生育首次載入我國憲法。1990年10月，江蘇省七屆人大常委會第十七次會議通過《江蘇省計劃生育條例》。

（二）法制框架不斷健全階段。2001 年12 月出臺的《中華人民共和國人口與計劃生育法》（以下簡稱人口與計劃生育法），首次以國家法律的形式確立了計劃生育基本國策的地位，是我國人口計劃生育事業發展史上一個重要里程碑。2002年10月，江蘇省九屆人大常委會第三十二次會議審議通過了《江蘇省人口與計劃生育條例》（以下簡稱省條例）。2005年7月，江蘇省十屆人大常委會第十七次會議通過《關于禁止非醫學需要胎兒性別鑒定和選擇性別人工終止妊娠的決定》。人口與計劃生育工作進入依法管理的新階段。

（三）生育政策逐步調整優化階段。2013 年12月，中共中央、國務院印發《關于調整完善生育政策的意見》，明確生育政策調整的重要意義和總體思路。2014 年3 月28 日，江蘇省十二屆人大常委會第九次會議審議通過了《江蘇省人民代表大會常務委員會關于修改〈江蘇省人口與計劃生育條例〉的決定》，從3月28日起在全省全面實施單獨兩孩政策。2015 年12 月27日，全國人大常委會通過了關于修改人口與計劃生育法的決定，自2016年1月1日起全國統一實施全面兩孩政策。為切實做到重大改革于法有據，2016 年3 月30日，省十二屆人大常委會第二十二次會議通過《江蘇省人民代表大會常務委員會關于修改〈江蘇省人口與計劃生育條例〉的決定》，確保全面兩孩政策在我省依法有序平穩實施。

此次省條例修改調整的重點內容

省人大常委會高度重視我省條例的修法工作，在全國人大常委會通過新修改的人口與計劃生育法后，立即將省條例的修改調整為今年立法計劃項目。省人大、省政府及有關部門依據新修改的人口與計劃生育法，修改省條例關鍵條款，確保我省三孩生育政策及配套支持政策措施的法治化。9月下旬，省十三屆人大常委會第二十五次會議審議通過了《江蘇省人民代表大會常務委員會關于修改〈江蘇省人口與計劃生育條例〉的決定》。此次修改主要有三方面特點：

一是更加強調積極導向。從“二孩”到“三孩”，不僅僅是簡單的數量調整，更是國家、地方積極順應發展大局，注重正向調節做出的重大決策。此次省條例修改要求地方各級人民政府應當采取綜合措施，推動實現適度生育水平，優化人口結構，促進人口長期均衡發展。提倡適齡婚育、優生優育，實施一對夫妻可以生育三個子女政策。取消社會撫養費，刪除社會撫養費征收相關規定，刪除與三孩生育政策不相適應的規定。

二是更加關注民生需求。從需求側入手，對人民群眾關切的生育休假制度等相關問題作出回應。例如，規定符合政策生育的夫妻延長產假不少于三十天，男方護理假不少于十五天；推行父母育兒假制度。從供給側入手，推動政策機制等方面的改革落地，滿足群眾多元化生育需求。例如，規定政府應當采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業等支持措施，減輕家庭生育、養育、教育負擔。

三是更加重視配套支持。三孩生育政策是否達到預期目標，很大程度上取決于配套支持措施的有效性。此次修改的省條例規定，采取綜合措施，推動建立普惠托育服務體系。鼓勵和引導社會力量舉辦托育機構，支持幼兒園和機關、企業事業單位、社區提供托育服務。加強社區嬰幼兒活動場所及配套服務設施建設，按照規定配置母嬰設施。加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導。完善婦女就業保障制度。規定婦女懷孕、生育和哺乳期間，可以享受特殊勞動保護并獲得幫助和補償。要求政府保障婦女就業合法權益。

對落實優化生育政策的幾點思考和建議

第七次全國人口普查數據顯示，2020 年我國總和生育率是1.3，低于國際社會通常認為1.5的警戒數值。社會經濟發展、教育普及、家庭和婚姻模式變遷、社會流動、生育政策、性別平等發展和社會福利制度保障等多種因素疊加，對個人婚育行為產生了綜合影響，適齡人群的生育焦慮已從過去的“能不能生”轉變為“要不要生”。

近期，各地陸續出臺普遍延長產假，個別地方開始對三孩家庭實施直接補貼和獎勵，優化生育政策在地方層面已邁出實質性步伐。但還要清醒地認識到，鼓勵生育遠比限制生育復雜，必須要切中社會的主要生育焦慮和壓力根源，解決實際問題，畫好以人民群眾為中心的“工筆畫”，更要注重改革的系統集成、協調推進、同向發力，做好為實現中華民族偉大復興提供堅實基礎和持久動力的“大文章”。

要加快出臺實施三孩生育及配套支持的具體政策措施。新修改的省條例施行后，下一步的重點就是把法規制度優勢轉化為治理效能。省政府及有關部門要從我省實際出發，圍繞寫入法律法規的每一項內容全面發力，用足用好配套措施，促進相關經濟社會政策與生育政策有效銜接。要從人民群眾迫切期盼的事情改起，因地制宜，及時推出切口小、見效快的政策“組合拳”，最大程度體現國家法律和我省條例的立法價值導向。

要加強統籌規劃合理配置公共服務資源。當前人口發展面臨的老齡化、少子化日益加重等問題，本質上是發展不平衡不充分的矛盾在人口領域的反映。全省各級政府應積極主動結合實際，統籌推進公共服務體系建設，穩步增加公共服務資源供給，大力發展普惠托育服務體系，切實保障教育、醫療、住房等民生領域的基礎公共服務公平共享，降低生育、養育、教育成本，為有生育意愿的家庭解決“后顧之憂”。

要積極探索構建合理生育成本分擔機制。三孩政策所產生的增加生育假期成本，應由政府、企業、社會合理分擔。省政府及有關部門要組織專業力量，研究提出科學分擔性別差異化用工成本的具體措施，降低企業承擔的生育成本。在此基礎上，進一步探索建立促進企業履行法律義務、承擔社會責任的激勵機制，激發企業執行婦嬰保護政策的積極性。針對職場存在的對適齡生育女性的歧視現象，要全力落實就業公平政策，堅決糾正就業歧視行為，完善相關政策措施，優化婦女就業生活環境。

要努力提高優生優育服務水平。三孩政策落實之際，更要做好生育健康保障。各級衛生健康部門要積極作為，組織開展優生優育指導，關注婦幼健康，促進母嬰保健，提升出生人口素質，降低出生缺陷發生率，加強從胎兒到生命終點的全人群和全生命周期的健康服務體系建設。要適應衛生保健和優化生育的新形勢發展要求，充分發揮基層計劃生育協會聯系群眾和發動群眾的優勢，保障生殖健康和母嬰衛生服務需求。