PPP 項目全過程商務控制的重要性和必要性

趙建軍

（中電建建筑集團有限公司，北京100000）

1 引言

對投資類項目全過程進行商務控制可以將各種風險消滅在萌芽階段，將風險損失降到最低。全過程商務控制，指的是利用全面風險的相關理念對風險進行識別、評估以及防控，并利用各種有效控制策略評估與控制各種風險，進而實現商務控制流程的優化，從而促使工程良性推進，為投資回收打下基礎。

2 全過程商務控制的相關要素

2.1 內部環境

內部環境指的是商務內部控制體系，員工對公共私營合作（Public Private Partnership，PPP）項目的相關認識均由此來，也就是說內部環境可以影響員工對投資類項目的認識深度?？刂骗h境指的是對建立、加強或者削弱特定政策、程序以及效率所產生影響的各種因素。其中，內部環境的范圍主要包括對誠信和道德價值觀念的落實、對勝任能力的重視、管理層的參與程度、管理理念以及經營風格等，以上方面都和企業內部控制制度的建立息息相關，由此可見，內部環境在控制要素中所占比重較大。

2.2 控制活動

控制活動是實現內部目標控制的重要手段之一，主要是在保證管理指令完全落實的前提下所執行的控制政策與程序。投資類項目要實現運營，首先要根據控制政策和程序進行項目的擬定，這樣才能幫助管理層保證其控制目標得以實現。控制活動是企業對項目進行風險評估過后的措施實施環節。控制活動主要存在于投資類項目管理過程中，也出現在管理層與各部門功能組織中。

具體地講，控制活動就是根據投資類項目的實際情況，將之前的基本控制根據其特性進行區分，之后形成具有針對性的應對風險手段，該方式主要服務于投資類項目內部控制目標的實現，由此可見，在投資類項目的內部控制中，控制活動是實施層面的重要組成部分。

3 PPP 項目模式對我國財政壓力的影響

3.1 積極作用

3.1.1 改善預算軟約束，加強地方債控制

我國投資類項目預算問題是常見的問題，很多地方政府為了提升政府公信力，增加政績，不斷地進行融資，且往往會開展超過預算的項目。在修訂后的《中華人民共和國預算法》規定實施之前，地方政府的很多債務都沒有納入預算管理中，這部分債務不能被上級所監督掌控，就會產生一定的風險。

而要實施PPP 項目，往往都需經過一系列詳細的設計和規劃，因此，在該項目類型中，融資環節取代了傳統的政府信用背書，從而讓部分風險視線分離。在具體操作過程中，因在PPP 項目進行前，政府出資與社會資本出資在項目初期就已經商定好出資比例以及風險控制等問題，所以，這可以在一定程度上對政府的資金進行控制，該過程也提升了資金趨向的透明度，有利于上級部門的監督管控，可以幫助地方性政府更好地對地方性債務進行控制。

3.1.2 平滑財政支出減輕政府融資壓力

因為我國PPP 項目模式發展較晚，存在許多不完善的地方，因此，PPP 項目并不適用于所有的工程性項目。在我國，該模式主要應用于民生工程，例如，市政工程和交通建設工程。這類工程和其他建筑工程的特性一樣，周期長，且回報不穩定。與其他工程的區別在于，該類工程的投資金額較大，屬于準公共產品。如果這類工程由社會資本力量直接承建，會出現影響力不足，那么該工程的使用壽命會受到影響。如果該類項目由政府部門全部出資籌建，則會帶給政府較大的經濟壓力，且融資的利息金額較大，影響政府財政管理。

PPP 模式可減輕的壓力具體體現在以下2個方面：

1）政府不需要全額出資，通過與社會資本力量合作，在拓寬融資渠道與資金來源渠道的同時，不需要承擔全部的經濟壓力與經濟風險。

2）在使用者付費的回報機制下，政府部門不需要承擔所有的支出責任。換句話說，即使政府在付費和可行性缺口補助的回報機制下，政府部門也不需要承擔傳統模式下，從項目建設開始，到運營期間所產生的融資利息，因此，地方政府的財政壓力會有所減少。

3.2 消極作用

3.2.1 對財政風險管理的負面影響

風險分配與風險轉移是PPP 項目模式的特點，政府部門與社會資本力量合作的同時，成本較低的一方可以承擔雙方都可能會承擔的風險，風險承擔能力強的一方承擔雙方都不能承擔的風險，但這并不意味風險降低或者風險消失。

對于政府方面來講，PPP 項目模式中，其承擔的隱形責任要比社會資本力量更多，如法律風險、政策風險、土地稅收風險等。以上風險會貫穿整個PPP 項目，從設計到項目生命結束，一直存在。所以，政府在進行PPP 項目招標時，會對社會資本力量進行嚴格審核，以將風險控制到最低，將該責任轉化為負債。由此，可以得到PPP 項目的債務矩陣（見表1）。

表1 PPP 模式債務矩陣

從表1 可以看出，政府可以直接度量的風險有直接顯性負債與直接隱形負債，但是，該負債模式中存在一定程度的不確定因素，如果要進行風險評估，評估結果可參考意義不高。對地方政府而言，這筆債務的風險性不能確定，所發生的時間也不確定，不利于政府的債務風險管理[1]。

3.2.2 過于依賴PPP 模式可能存在過量投資

目前，我國的基礎設施建設還沒有完全完成，地方政府還需要對此進行規劃建設，但是資金成了大問題，融資的壓力過大，且利息高，融資平臺并不多，是目前政府部門遇到的主要問題，也是政府選擇與社會資本力量進行PPP 項目最主要的原因，因為PPP 模式可以有效解決地方性債務壓力。

但是，在使用PPP 項目模式緩解政府財政壓力的同時，預算約束和財政限制依然存在，政府部門的支出責任很難直接規劃到預算控制中，此外，PPP 項目的建設周期長，有的項目甚至要十多年才能完成，地方政府人員為了提升自己的政績，通常會采用PPP 項目建設的短期行為，若長此以往，會導致投資過量。

4 投資類項目全過程商務控制中存在的問題

4.1 缺乏風險意識

投資類項目風險貫穿于整個項目，這些風險阻礙了項目的推進與發展，因此，投資類項目要密切關注各個建設環節的風險，并對這類非風險進行科學評估，風險評估可以幫助投資類項目量化風險，在風險發生之前做好防范措施。

4.2 授權審批制度不完善

各參建單位完善的授權是項目資料合法合規的前提，然而當前我國在這一方面存在的不規范行為主要體現為：（1）未規定授權審批流程；（2）無書面審批單；（3）沒有按規定完善投資類項目的貨幣資金內部控制；（4）沒有貨幣資金業務嚴格的授權審批制度；（5）沒有投資類項目管理崗位規定或指派業務人員辦理有關現金結算的經濟業務；（6）沒有明確審批人對貨幣資金業務的授權批準方式、權限、程序、責任和相關控制措施。

4.3 信息的溝通與交流體系不完善

投資類項目的商務部門是該項目的主要部門，而商務控制活動所涉及的部門較多。因此，各部門之間的溝通尤為重要。優化信息與溝通系統是大勢所趨，是保證投資類項目在運營過程中出現問題時能夠及時做出應對的基礎[2]。

5 優化投資類項目全過程商務控制的相關策略

5.1 完善內部環境

要提高投資類項目管理層對內部控制的認識程度，需要提升內部控制環境，可以從提升管理層人員知識體系入手。在具體的實際操作中，可以在投資類項目中開展管理層員工關于內部控制的專業學習，進一步實現自上而下的內部控制策略，從而完善內部控制制度。

5.2 增強風險意識，完善風險評估機制

投資類項目風險防范機制作為投資類項目管理的預防機制，通常需由專門員工負責商務信息的歸集、錄入及評估。對此，成立專門的風險控制小組非常有必要，因為風險控制小組有特定的工作方式，可以對風險識別，且在處理過程會有專門的流程，能夠及時處理出現的問題。

投資類項目的風險往往會存在于項目立項、建設、運營、回收各個階段。例如，在立項階段是否合法合規辦理手續、手續是否及時和完整，會直接影響項目建設期的順利推進和項目審計的進程。由此可見，各個環節的風險是互為條件、環環相扣的。所以，風險的及時化解，問題的及時處理，都是商務控制的重要工作環節。概言之，全方位、全過程商務控制的關鍵點在于提高風險防范意識并完善相關機制。

5.3 加強相關部門的信息溝通

加強與相關部門之間的信息溝通工作，可采取的措施有以下3 方面：

1）加快投資類項目的信息系統建設；

2）加快合同管理系統、客戶信息管理系統等管理模塊的集成工作；

3）對已有的模塊要提高在流程中的普及，從而有效提高項目信息管理的電子化水平。

6 結語

在經濟新常態以及城鎮化發展加快的背景下，地方政府的融資需求增加，這意味著要以另外的方式緩解融資壓力。對此，政府引入地方資本力量參與到公共服務建設中，已成為以后政府性項目發展的必然趨勢。目前，在中央的大力推廣之下，我國各個省份都積極參與PPP 項目建設，在短短幾年時間，入庫項目超過7 000 個，總投資額超過110 000 億元人民幣。與此同時，由于在積極實施PPP 項目過程中，往往會面臨不可小覷的風險，且這些風險會貫穿整個PPP 項目建造周期以及生命周期，故而不論是政府部門還是地方資本力量都要警惕其帶來的風險，并采取對應的預防與解決措施。