健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制促進(jìn)南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)高質(zhì)量發(fā)展

陳新年　安淑新

一、南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)戰(zhàn)略地位及其巨大貢獻(xiàn)

南水北調(diào)工程是實(shí)現(xiàn)我國(guó)水資源優(yōu)化配置，解決北方地區(qū)水資源短缺，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保障和改善民生的國(guó)家重大戰(zhàn)略性工程，規(guī)劃區(qū)涉及人口4.38億人，分東線、中線和西線三條調(diào)水線路。

（一）南水北調(diào)中線工程保障了京津冀豫四省市居民飲水安全

南水北調(diào)中線工程的供水目標(biāo)是為京津冀豫4個(gè)省市沿線20多座大中城市提供生活和生產(chǎn)用水，并兼顧沿線地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)用水。中線工程起點(diǎn)在丹江口水庫(kù)，2003年12月31日開(kāi)工，2014年12月12日通水。通水后，從根本上改善了沿線地區(qū)居民飲水質(zhì)量，京津冀豫四省市近6700萬(wàn)人受益，遠(yuǎn)期將超過(guò)1.2億以上北方居民受益。有效解決了北方一些地區(qū)地下水因自然原因造成的水質(zhì)問(wèn)題，如高氟水、苦咸水和其他含有對(duì)人體不利的有害物質(zhì)的水源問(wèn)題，干旱年份一些城市也不再出現(xiàn)“水荒”現(xiàn)象，為京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的水資源支撐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，南水北調(diào)中線工程通水六年來(lái)，截至2020年11月1日，丹江口水庫(kù)不間斷累計(jì)安全調(diào)水340億立方米，其中北京市受水55億立方米，北京市超七成自來(lái)水來(lái)自丹江口水庫(kù)。

（二）南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)為保障水質(zhì)安全做出巨大貢獻(xiàn)

核心水源區(qū)包括湖北省十堰市三區(qū)一縣一市和河南省南陽(yáng)市三縣一市。十堰市所轄三區(qū)四縣一市，均為南水北調(diào)中線工程水源區(qū)，其中，茅箭區(qū)、張灣區(qū)、鄖陽(yáng)區(qū)，鄖西縣和丹江口市（含武當(dāng)山特區(qū)）為核心水源區(qū)。丹江口水庫(kù)在十堰境內(nèi)的水域面積占水庫(kù)水域總面積的60%，匯入丹江口水庫(kù)的12條主要支流中，有10條在十堰境內(nèi)，其中，漢江流經(jīng)十堰5個(gè)縣市區(qū)，占全庫(kù)年均匯入總量的90%，丹江口水庫(kù)在十堰境內(nèi)的庫(kù)岸線長(zhǎng)度占水庫(kù)庫(kù)岸線的76.4%。為確保水質(zhì)安全，十堰市做出了艱苦卓絕的努力，在移民安置和水質(zhì)保護(hù)等方面都做出了巨大貢獻(xiàn)。十堰市工程移民占移民總數(shù)的58.6%，共淹沒(méi)土地55.2萬(wàn)畝，占總淹沒(méi)面積的57.7%。共關(guān)停企業(yè)561家，拆除網(wǎng)箱18.2萬(wàn)只、庫(kù)汊圍網(wǎng)21.9萬(wàn)畝，拒批企業(yè)和項(xiàng)目145個(gè)，永久性每年減少稅收22億元，因調(diào)水年均減少發(fā)電量8億度、收入1.73億元。同時(shí)十堰6個(gè)縣市區(qū)是國(guó)家級(jí)貧困縣，5個(gè)是深度貧困縣，地方財(cái)力弱，在財(cái)政狀況極度困難的情況下，十堰市累計(jì)投入大量資金進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理，確保水質(zhì)安全達(dá)標(biāo)。

二、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行情況及其成效

為確保實(shí)現(xiàn)南水北調(diào)中線工程戰(zhàn)略目標(biāo)，保水質(zhì)、強(qiáng)民生、促轉(zhuǎn)型，努力增強(qiáng)水源區(qū)自我發(fā)展能力，共同構(gòu)建南北共建、互利雙贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，國(guó)家高度重視中線工程水源區(qū)漢江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，從規(guī)劃、政策、資金、項(xiàng)目等多方面給予了大力支持，包括國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、中央預(yù)算內(nèi)投資和對(duì)口協(xié)作支持等。這些政策措施對(duì)調(diào)水水量水質(zhì)達(dá)標(biāo)、水源區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

（一）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行情況

1、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)治理項(xiàng)目投資情況

國(guó)家通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)保護(hù)治理項(xiàng)目投資進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。據(jù)十堰市初步統(tǒng)計(jì)，2019—2020年，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付共計(jì)22.6392億元;生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理資金共計(jì)15.721億元，其中，大氣污染防治1896萬(wàn)元，水污染防治7.7916億元、城市管網(wǎng)及污水處理補(bǔ)助9083萬(wàn)元、土壤污染防治2952萬(wàn)元，重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理2.38億元、林業(yè)（草原）生態(tài)保護(hù)恢復(fù)4.1563億元。

2、對(duì)口協(xié)作支持情況

2013年5月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)對(duì)口協(xié)作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），推動(dòng)北京市、天津市、河南省、湖北省和陜西省開(kāi)展受援區(qū)和水源區(qū)之間的對(duì)口支援和互利合作。2014年5月，北京市出臺(tái)《北京市南水北調(diào)對(duì)口協(xié)作工作實(shí)施方案》，核心水源區(qū)湖北省十堰市與受水區(qū)北京市結(jié)對(duì)，主要發(fā)揮北京市資金、技術(shù)、人才、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)直接投入?yún)f(xié)作資金、項(xiàng)目帶投資、人才幫扶、干部掛職等多種形式開(kāi)展扶貧、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)等對(duì)口協(xié)作。截至2020年11月，北京市累計(jì)投入?yún)f(xié)作資金17.5億元，實(shí)施對(duì)口協(xié)作項(xiàng)目578個(gè)，總投資65億元。其中，落實(shí)扶貧項(xiàng)目98個(gè)，協(xié)作資金7.3億元，先后幫助20多個(gè)貧困村發(fā)展茶葉、食用菌等特色產(chǎn)業(yè)，輻射帶動(dòng)貧困人口2萬(wàn)多人。落實(shí)保水質(zhì)項(xiàng)目74個(gè)，協(xié)作資金4.9億元，用于開(kāi)展小流域綜合治理、生態(tài)修復(fù)和農(nóng)村環(huán)境綜合整治。落實(shí)公共服務(wù)項(xiàng)目32個(gè)，協(xié)作資金2.34億元，支持建設(shè)學(xué)校、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目。落實(shí)合作交流項(xiàng)目379個(gè)，協(xié)作資金2.86億元。幾年來(lái)，京鄂互派掛職干部171人，培訓(xùn)黨政干部、技術(shù)人才和致富帶頭人近萬(wàn)人次，兩地80多所中小學(xué)校、4所高等院校、22家醫(yī)療衛(wèi)生單位結(jié)對(duì)共建。

（二）作用及成效

通過(guò)多元化補(bǔ)償機(jī)制，不僅促進(jìn)了核心水源區(qū)生態(tài)環(huán)境改善，確保了南水北調(diào)水質(zhì)達(dá)標(biāo)，而且還促進(jìn)了核心水源區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

水質(zhì)常年穩(wěn)定保持在Ⅱ類及以上。水質(zhì)持續(xù)改善，入選首批“中國(guó)好水”水源地，十堰市先后榮獲國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)、“美麗山水城市”、國(guó)家“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地和全國(guó)文明城市，保障了京津冀豫飲用水安全。

助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。促進(jìn)了核心水源區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)，十堰市6個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣市區(qū)全部脫貧出列，城鎮(zhèn)、農(nóng)村人均可支配收入分別增長(zhǎng)1.9倍、2.2倍，農(nóng)民獲得感明顯增強(qiáng)，群眾幸福指數(shù)不斷提升。

公共服務(wù)能力進(jìn)一步提高。通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償和對(duì)口協(xié)作，支持建設(shè)了一批學(xué)校、衛(wèi)生院、養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，公共服務(wù)能力明顯提高，部分地方存在的上學(xué)難、就醫(yī)難、出行難等民生問(wèn)題有了較大改善。

資源要素聚集能力進(jìn)一步增強(qiáng)。建立國(guó)際歐亞科學(xué)院中醫(yī)藥院士十堰工作站、中國(guó)針灸學(xué)會(huì)十堰專家工作站等10多家。先后有院士31人次、專家122人次到十堰開(kāi)展對(duì)口協(xié)作，培訓(xùn)“高精尖”人才500多名，解決各項(xiàng)技術(shù)難題438個(gè)，開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品75個(gè)、獲授權(quán)專利技術(shù)59項(xiàng)，十堰市聚集發(fā)展能力不斷增強(qiáng)。

帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。結(jié)合水源區(qū)資源稟賦和生態(tài)功能區(qū)發(fā)展要求，支持水源區(qū)發(fā)展茶葉、食用菌、飲用水、黃酒等特色農(nóng)產(chǎn)品精深加工產(chǎn)業(yè)，同時(shí)幫助水源區(qū)茶葉、魚(yú)產(chǎn)品、柑橘、黃酒、香菇、木耳、藥材等330多個(gè)特色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入北京市場(chǎng)，帶動(dòng)了水源區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)了水源區(qū)就業(yè)水平提高。

三、面臨的突出困難和問(wèn)題

綜上所述，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)保障水質(zhì)、促進(jìn)水源區(qū)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但水源區(qū)可持續(xù)發(fā)展仍面臨很大的困難，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也存在一些問(wèn)題。

事權(quán)和財(cái)力不匹配。水源區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和群眾安穩(wěn)致富面臨巨大挑戰(zhàn)和困難，減收和增支雙重壓力巨大，水源區(qū)特別是核心水源區(qū)因?yàn)槌袚?dān)著國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)重任，保護(hù)水質(zhì)、修復(fù)生態(tài)是其首要任務(wù)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展選擇上有很多限制，城鄉(xiāng)居民就業(yè)機(jī)會(huì)也會(huì)相對(duì)較少，自我發(fā)展能力和財(cái)力都會(huì)受到很大影響，民生保障和公共服務(wù)能力較弱，城市發(fā)展緩慢，以城帶鄉(xiāng)發(fā)展能力不強(qiáng)。2019年十堰市常住人口340萬(wàn)，處于人口凈流出的狀態(tài)，城市化率55%，低于全國(guó)平均水平，所轄鄖西縣、竹溪縣、竹山縣、房縣四縣的城鎮(zhèn)化率都不到40%，城市化任重道遠(yuǎn)，脫貧后防返貧任務(wù)也很重。這幾年的實(shí)踐證明，靠地方財(cái)力和現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償力度尚不足以支撐水源區(qū)特別是核心水源區(qū)可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化需要，反過(guò)來(lái)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和穩(wěn)定性也會(huì)產(chǎn)生不利影響。

相關(guān)部門和單位對(duì)口協(xié)作進(jìn)展緩慢。按照國(guó)務(wù)院2013年印發(fā)的《方案》，受水區(qū)與水源區(qū)的對(duì)口協(xié)作是全方位的對(duì)口協(xié)作，支援十堰市的是北京市和有關(guān)部門及單位。但是對(duì)口協(xié)作工作啟動(dòng)以來(lái)，協(xié)作工作僅限于北京市與十堰市和神農(nóng)架林區(qū)的對(duì)口協(xié)作，其他部門及單位對(duì)口協(xié)作沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償滯后。目前生態(tài)補(bǔ)償是政府主導(dǎo)政府投入國(guó)家補(bǔ)償為主，渠道單一，市場(chǎng)化投入機(jī)制尚未形成，社會(huì)資本投入生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意愿不強(qiáng)。對(duì)口協(xié)作過(guò)程中企業(yè)的市場(chǎng)主體作用尚沒(méi)有充分發(fā)揮，企業(yè)合作項(xiàng)目落地成效尚不突出，資金的引導(dǎo)、杠桿作用尚沒(méi)有充分發(fā)揮，社會(huì)資本、企業(yè)投資占比還很小。

四、進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議

為推動(dòng)核心水源區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，確保南水北調(diào)水質(zhì)長(zhǎng)期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，“一庫(kù)凈水永續(xù)北送”，應(yīng)進(jìn)一步完善多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，持續(xù)加大核心水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、山水林田湖草綜合治理的政策性投入，促進(jìn)核心水源區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和增強(qiáng)自我發(fā)展能力。

事權(quán)與支出劃為國(guó)家責(zé)任。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）中，關(guān)于“要逐步將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財(cái)政事權(quán)”的精神，建議將核心水源區(qū)生態(tài)保護(hù)支出責(zé)任上劃為國(guó)家事權(quán)與支出責(zé)任，持續(xù)加大對(duì)核心水源區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，加強(qiáng)監(jiān)督考核。

建立“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。尊重市場(chǎng)規(guī)律，按照市場(chǎng)原則，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償，利益共享，水源區(qū)可直接享受調(diào)水效益或防洪效益，建議受水區(qū)地方政府按符合水環(huán)境質(zhì)量要求的調(diào)水量，向水源區(qū)繳納生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金，專項(xiàng)用于水資源調(diào)出地區(qū)及上游地區(qū)流域生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。

健全全方位對(duì)口協(xié)作機(jī)制。深入推進(jìn)受水地區(qū)和水源地、國(guó)家部委和水源地之間的對(duì)口協(xié)作，拓寬深化對(duì)口協(xié)作領(lǐng)域和主體，豐富對(duì)口協(xié)作的手段，建立約束和監(jiān)督機(jī)制，確保對(duì)口協(xié)作全方位推進(jìn)，真正把核心水源區(qū)建成國(guó)家水源保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)試驗(yàn)區(qū)、中西部地區(qū)綠色發(fā)展先行區(qū)。

建立核心水源區(qū)生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)基金。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是一般意義的補(bǔ)償，核心水源區(qū)作為國(guó)家生態(tài)功能區(qū)重點(diǎn)，其承載的責(zé)任和付出的努力遠(yuǎn)非其他功能區(qū)可比，建議中央在對(duì)核心水源區(qū)給予轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，按一期工程常年實(shí)際調(diào)水量計(jì)提專項(xiàng)費(fèi)用作為基數(shù)，建立核心水源區(qū)生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)基金，重點(diǎn)用于核心水源區(qū)水質(zhì)保護(hù)、移民安穩(wěn)致富和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，體現(xiàn)核心水源區(qū)的“特殊性”。

吸引社會(huì)資本積極參與核心水源區(qū)生態(tài)保護(hù)和發(fā)展。通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新和政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)支持全社會(huì)力量廣泛參與水源區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展，吸引人才、資金、技術(shù)等各種要素資源向水源區(qū)集聚配置。緊緊抓住數(shù)字技術(shù)強(qiáng)勢(shì)崛起的戰(zhàn)略機(jī)遇，充分利用和挖掘核心水源區(qū)生態(tài)稀缺優(yōu)勢(shì)和豐富獨(dú)特的旅游資源、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品資源等多方面的優(yōu)勢(shì)，以數(shù)字技術(shù)賦能，強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈、延鏈，培育產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢(shì)，形成互利互惠、合作共贏的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所）